营商环境对民营企业发展的作用机理及政策优化研究

李杰 李虹

[摘 要] 营商环境是一个区域综合实力和核心竞争力的重要体现，是民营企业高质量发展的基础性条件，良好的营商环境对民营企业经济的发展具有毋庸置疑的促进作用，探讨营商环境对民营企业发展的作用机理对于优化营商环境、促进民营企业发展进而带动区域经济高质量发展具有重要意义。政府行为、法治环境、市场化水平是营商环境的重要衡量标准，从这三个方面对民营企业发展的作用机理进行分析，在此基础上，揭示出海南民营企业发展过程中面临的主要营商环境障碍，以期为优化海南营商环境、促进民营企业发展提供政策建议。

[关键词] 营商环境;民营企业;作用机理;政策建议

[中图分类号] F276.5[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）04-0115-03

营商环境已成为一个国家或地区经济实力的重要衡量标准，日益成为各级政府治理的关注焦点。习近平总书记和李克强总理在多种场合多次强调，要营造稳定公开透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。世界银行自2003年起每年发布的《营商环境报告》具有广泛且重要的影响，吸引了世界范围内大量投资者的关注，也成为政府营商环境改革的重要参考标准，2019年10月23日，世界银行发布《2020年营商环境报告》，中国营商环境继2019年大幅提升之后，2020年又上升了15位，名列全球营商环境第31名，充分體现了中国政府为改善中小民营企业营商环境的坚定决心与作出的巨大努力。2019年10月22日国务院颁布《优化营商环境条例》，填补了我国关于营商环境方面的立法空白。

营商环境是民营企业赖以生存的政务环境、法治环境、市场环境的统称，是民营企业持续高质量发展的基础性条件。近年来，我国民营企业发展取得了长足的进步，对我国就业与经济增长贡献显著，据有关资料显示，民营企业对税收贡献超过50%，对GDP贡献超过60%，在高新技术企业中占比超过70%，城镇就业超过80%。然而，当前民营企业的发展仍然面临着一些比较突出的问题，主要表现在政府对民营企业的服务不到位、融资渠道有限、管理制度不完善、竞争力不强等方面。基于此，只有不断完善民营企业所面临的政务、法治、市场等相关方面，不断地优化民营企业的营商环境条件。

一、营商环境对民营企业发展的作用机理分析

制度经济学理论认为，制度环境影响企业行为，企业的系列经营管理决策都是在既定的外部环境下开展的。营商环境是企业面临的重要外部环境，是企业生存与发展的基础性条件。良好的营商环境对民营企业经济的发展有着毋庸置疑的促进作用，探讨营商环境对民营企业发展的作用机理对于优化营商环境、促进民营企业发展进而带动区域经济高质量发展具有重要意义。政府行为、法治环境、市场化水平作为营商环境的重要衡量标准，其对民营企业发展主要是通过提高政府行政效能、加强产权保护、拓宽融资渠道、实现竞争中性等来发挥作用的。

政府行为对民营企业发展有着重要的影响。政府行为主要包括政府干预和政府行政效率。政府干预会通过降低企业交易费用、降低企业研发成本、完善企业内部控制制度等来促进民营企业发展。政府干预在一定程度上可以调整产业结构，优化企业资源配置，特别是在市场机制发展不充分、不完善的条件下，政府干预可以降低市场主体在经营过程中的交易费用，从而有利于民营企业的发展;政府部门可以制定相关研发费用税收优惠政策，鼓励民营企业自主研发、自主创新，政府部门通过调整研发费用税前扣除标准，降低企业研发费用，提高民营企业自主研发积极性，增强研发成果的经济转化，从而有利于民营企业长远发展;政府在企业运营方面的规范与监督可以促进民营企业自身内部控制制度的完善，健全的内部控制制度是民营企业健康、有序发展的重要保障。然而，政府干预是一把双刃剑，政府干预在促进民营企业发展的同时，过多的行政干预反而会阻碍民营企业的发展。政府干预这只“看得见的手”主要目的是为区域经济发展创造必要的条件，但是，过多的行政干预容易形成权力越位，影响企业内生动力的发展。一方面，政府干预信贷资源向国有企业倾斜势必会造成国有企业与民营企业之间信贷资源配置扭曲，导致国有企业资源过多而民营企业资源不足，造成信贷资源配置效率低下;另一方面，当地部分民营企业通过政治关联寻求保护，在政绩观的影响下政府干预会导致民营企业的过度投资，不利于民营企业绩效的提升，从而不利于民营企业健康发展。营商环境中的政府行政效率主要表现为经济活动主体在与政府交涉过程中面临的各方面的行政审批，一般而言，行政程序越少则行政效率越高，而行政审批效率的提高，可以降低制度性交易成本，从而有利于民营企业的进一步发展。

良好的法治秩序对民营企业发展有着积极的影响。法治环境通过规范市场各参与者的行为来保障市场规范、有序运行。物权法规范清晰的财产产权制度为市场创造活力，为市场交易主体（特别是民营企业投资者）创造前提性条件。合同法规范各市场参与者的交易规则来维持市场的有序运行，侵权法则为市场各参与者的交易提供后续法律保障。总之，良好的法治环境通过维持市场经济运行的规范性、可预期性、保障性来创造民营企业良好的发展环境，促进民营企业持续、健康发展。规范、可预期、强有力保障的法治化环境，不仅会为民营企业投资者带来较高的资本投资收益预期，良好信用机制下的法治化保障还会增强民营企业投资者的信心，吸引更多的资本投入，促进民营企业经济的发展;与此同时，良好、有序的法治化环境，为市场经济的规范运行提供法律上的保障，会大大降低企业的交易费用，提高企业主体的契约执行效率和契约执行率，有利于企业资源配置效率的提高，促进民营企业的发展。

市场化环境对民营企业发展进程会产生重要影响。市场环境主要是通过竞争机制、价格机制、供需机制对民营企业发展产生影响。在理想状态下，通过竞争机制和价格机制可以使生产要素市场和产品市场实现出清，达到帕累托均衡状态，在此基础上，有利于民营企业根据市场供需状态快速作出经营决策，调整企业经营方针和计划，实现企业资源的优化配置。另外，市场化水平较高地区的金融机构内部竞争相对激烈，激烈竞争的金融市场会使得企业的融资成本不断降低，为企业的进一步发展提供良好的融资环境。更重要的是，长期以来，在政府主导的资源分配体系中，国有企业具有天然的融资渠道优势，但是，随着市场化水平的不断提高，融资市场形成了基于收益风险权衡的资源配置方式，民营企业与国有企业同台竞技，可以在很大程度上缓解民营企业融资困境，解决民营企业发展所需资金。总而言之，市场化水平在很大程度上影响市场上生产要素和产品要素的自由化程度，影响企业的融资环境，影响企业的资本优化配置效率。

二、海南民营企业面临的主要营商环境短板

根据世界银行最近两年发布的营商环境报告来看，我国营商环境近两年取得了长足的进步，2020年我国营商环境全球排名已达到第31位。但是，世界银行对我国营商环境评估的数据45%来自北京，另外55%的数据来自上海。而根据粤港澳大湾区研究院发布的全国35个大中城市营商环境报告来看，上海和北京分居第2位和第4位，而海口仅仅排名第26位，营商环境排名比较靠后。因此，目前来看，海南营商环境还处于相对落后水平，对标世界一流自由贸易港营商环境，海南还有很大的提升空间。整体来看，海南民营企业目前面临的营商环境短板主要表现在以下几个方面：

（一）竞争中性实现困难

竞争中性成为营商环境的新标尺，2019年《政府工作报告》明确提出，按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有企业平等对待。目前，海南在若干领域仍然存在设置主体限制、出资规模限制、准入许可等软硬件方面的政策门槛。另外，针对一些服务领域和制造业行业，尽管已经明确从政策上允许外资进入，且列为外资鼓励类领域，但是在相关资质、要素获取、程序等方面仍然存在进入障碍，在一定程度上制约了外商进入。与此同时，海南民营企业与政府控股企业相比存在诸多劣势，政府控股企业参与并垄断了许多重要的资源性行业和基础性行业，并且依靠政府投资获得大量的资金支持，即便如此，政府控股企业在获取金融机构贷款方面也更加便捷，相比较于政府控股企业而言，民营企业由于规模小、实力弱、内部竞争激烈等，使得民营企业发展遇到较大障碍，据有关统计，现阶段民营企业的平均寿命只有2.9年。从现阶段情况看，实现民营企业、外资企业、政府控制企业竞争中性还需要一段时间、还需要各方共同努力。

（二）民营企业融资难、融资成本高

民营企业融资渠道有限、融资成本过高是长期困扰民营企业发展的重要问题。融资渠道不畅，不仅不利于民营企业自身资本配置效率的提升，而且对区域资源配置效率也会产生不利影响，融资成本过高则会影响企业绩效，从而不利于民营企业进一步发展。海南省企业联合会、海南省企业家协会发布的2019年海南企业100强名单中，政府控制背景企业无论是在营业收入，还是营业利润方面都是远超民营企业，海南民营企业贷款成本比政府控股企业相比高出近2%，数据还显示，100强名单中银行业最赚钱，金融业利润远高于发达国家金融市场平均利润，金融业利润长期过高，将导致经濟体系泡沫和资源错配严重，更进一步加剧民营企业融资困难，融资成本居高不下，不利于民营企业发展，不利于实体经济发展。

（三）社会信用水平较低，与发展需求不相适应

建设中国特色自由贸易港、对标世界一流营商环境需要建立完善的社会信用评价体系，引导各市场参与主体提高信用水平。根据信用中国公布的2019年全国城市信用状况排名显示，36个省会及副省级以上城市综合信用指数前20中，海口并未上榜，262个地级城市综合信用指数前50名中，也仅仅只有三亚市上榜，且名列第43名，而三亚在2017年公布的榜单中排名第15名，社会信用水平下滑明显。信用指数作为营商环境建设中的重要一环与世界一流营商环境地区相比差距明显。

（四）营商环境改善存在较严重的路径依赖

营商环境作为政府向企业提供的一种“公共产品”，营商环境这种产品质量的好坏理应以企业的满意度为唯一衡量标准。海南2018年12月10发布的《海南省优化营商环境行动计划（2018-2019）》及2019年7月15日发布的《海南省优化营商环境行动计划（2019-2020）》中所采取的计划行动，几乎完全借鉴世界银行公布的《营商环境报告》评价指标中的相关指标。而事实上，世界银行公布的《营商环境报告》中的评价指标体系受到一定的质疑与批评。首先，世界银行评估全球190个左右经济体营商环境所采用的评价指标标准完全一致，但由于全球各经济体政治体制、政府行政文化、产业发展定位及经济发展水平差异巨大，评价不同类型经济体营商环境时应有不同的视角和着力点，需要与自身的发展阶段相结合，需要与特定的经济体制下的政企关系相结合。其次，营商环境作为市场经济中的一种“公共产品”，包括世界银行提供的《营商环境报告》评价指标体系在内的大多数评价体系都只关注营商环境这种“公共产品”的生产者，而对于营商环境这一“公共产品”的消费者，即民营企业的主观感知关注严重不足，所以，在以政府为主导的营商环境改革中往往忽略了“消费者”对“公共产品”的满意度，营商环境的优化存在严重的路径依赖。

三、优化民营企业营商环境的政策建议

海南国际自由贸易港的建设是一项长期工程，对标世界一流营商环境，让海南营商环境跻身全球前列也不可能一蹴而就，需要在构建服务型政府的前提下，坚持整体推进、稳步实施，需要参照国内发达地区、对标国际先进地区，结合海南特点，以制度创新为核心，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境。

（一）加快建立公平竞争制度，尽快实现竞争中性

市场化是营商环境的本质要求之一，竞争中性是市场经济的应有之义，各级政府现阶段应当把竞争中性作为营商环境改革的重点，采取广泛措施扫除影响竞争中性的障碍，可以采取包括但不限于以下几个方面的措施：明确政府权利清单，厘清政府与市场的边界，真正做到法无禁止即自由，鼓励民营企业勇敢闯、大胆试，允许存在一定的试错空间;尽最大限度缩小市场准入的负面清单，在要素获取、准入许可、招投标等方面对不同控制背景企业一视同仁;完善市场主体特别是民营企业的信用评级体系，建立基于信用评级基础上的融资渠道;建立公平竞争审查部门，对市场中有碍公平竞争的企业、行为进行责任处理。

（二）加快诚信政府和诚信司法建设，提升社会整体信用水平

信用水平是社会文明的重要标尺之一，建立世界一流的营商环境，政府一定要讲诚信，司法一定要被信仰。相关政府考虑建立政策落实机制，承诺给民营企业的优惠政策一定要落到实处;政策的变动需要考虑政策的衔接性和连贯性，防止因政策频繁变动影响民营企业持续研发投入、跨期资本配置等重大经营活动，给民营企业投资者稳定的预期，增强投资者发展信心。法治是最好的营商环境，司法诚信是建设法治化营商环境的前提条件与重要基础。建设诚信司法，一方面需要加强审判公开，让各方主体感受司法的公平正义;另一方面，要加强司法公信领域信息公开，加强典型案例公开，让司法在阳光下运行。

（三）培育强大的社会中介机构，不断激发市场创新的活力

社会中介机构在支持各方市场主体决策、加速市场要素流动、保障各方市场主体公平公正等方面发挥着积极作用。然而，目前海南社会中介机构严重不足，会计事务所方面和律师事务所方面不仅数量明显偏少，而且规模相对较小。截止到2019年底，全国注册会计师事务所（含分所）共9431家，而海南省仅仅只有76家，国际"四大"会计师事务所中，只有普华永道和安永华明在海南设有分所，且都是在中央决定建设海南自由贸易港之后来琼设立的，本土会计师事务所方面，普遍规模较小。当然，中介服务机构除了会计师事务所、律师事务所之外，资产评估机构、管理咨询机构等也急需引进和培育。

（四）建议更广泛的与民营企业沟通渠道

民营企业、政府控制背景企业如鸟之两翼共同撑起经济腾飞的大旗，但由于各种原因，民营企业投资主体的呼声往往被相关政府部门忽略，直到2019年7月2日，相关政府部门才从制度层面出台相关政策，关注民营企业投资主体营商环境方面的诉求，海南省委统一战线工作部联合海南省工商业联合会出台《关于民营企业诉求处理工作制度（试行）》。当然，相关政策的出台并不是终点，政府部门应当积极探索与民营企业投资主体更为广泛、更为深层次的沟通渠道，将民营企业发展过程中遇到的难点、痛点纳入到未来营商环境行动计划中，真正解决海南民营企业发展过程中遇到的瓶颈，为民营企业高质量发展保驾护航。

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[责任编辑：史朴]