边疆地区乡村振兴与整合的特殊使命与着力点选择

丁忠毅

“三农”问题是中国大国之治的重要维度和基础性战略问题。乡村振兴战略是新时代执政党和政府基于国家发展全局和城乡互动关系特征变化而作出的旨在解决“三农”问题，促进城乡良性互动、融合发展、协调协同、共治共享的重要战略选择。

自乡村振兴战略提出以来，理论界和实务界对新时代乡村振兴的政策底蕴、战略目标、关键节点、推进路径、潜在风险与规避等问题进行了较系统的研究。虽然决策层和一些学者开始注重村庄类型识别和分类施策问题，(1)中共中央国务院《国家乡村振兴战略规划(2018—2022)》(北京：人民出版社，2018年)将中国乡村的类型分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄等四类，凸显了国家已在顶层设计层面重视乡村振兴的分类施策问题。但总体而言，已有成果大都倾向于对乡村振兴进行整体性探讨，而对不同国土空间的乡村振兴战略实施的差异性问题关注不足。

边疆乡村地区幅员辽阔，且具有独特的政治地理空间特性，其乡村振兴战略的实施具有显著的特殊性。然而，在众多研究成果中，对边疆地区乡村振兴问题进行专题研究的成果尚显阙如。廖林燕提出应加快边疆民族地区的乡村振兴，(2)廖林燕：《应加快边疆民族地区的乡村振兴》，《社会科学报》2017年11月9日，第2版。并从乡村振兴视角对边疆民族地区乡村治理机制创新问题进行了初步探讨。(3)廖林燕：《乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究》，《西北民族大学学报》2018年第1期，第6-12页。王彦智(4)王彦智：《新时代背景下加快西藏边境乡村振兴的思考》，《西藏民族大学学报》2018年第1期，第7-12页。、顾国爱(5)顾国爱：《西藏实施乡村振兴战略的路径和举措研究》，《科学社会主义》2018年第5期，第114-117页。结合西藏边境地区的区位特殊性，指出应从治边稳藏战略高度谋划西藏边境乡村振兴之策。徐俊六从族际整合、经济转型、文化交融与协同共治等方面探讨了边疆民族地区乡村振兴的路径问题。(6)徐俊六：《族际整合、经济转型、文化交融与协同共治：边疆多民族地区乡村振兴的实践路径》，《新疆社会科学》2019年第3期，第76-85页。曹昶辉(7)曹昶辉：《当前边疆民族地区乡村振兴的阻滞因素及应对策略》，《广西民族研究》2018年第4期，第115-123页。、沈权平(8)沈权平、沈万根：《东北边疆民族地区乡村振兴重点破解问题及路径设计——以朝鲜族聚居区为例》，《北方民族大学学报》2019年第5期，第28-34页。探讨了边疆地区乡村振兴面临的主要障碍及破解之策。何明、陈浩探讨了边疆地区在乡村振兴和区域协调发展中的优势。(9)何明、陈浩：《边疆建设：乡村振兴与区域协调发展的战略焦点》，《中国青年报》2018年5月21日，第2版。这些研究开始关注到边疆乡村振兴的重要性和特殊性，并提出了富有针对性的边疆地区乡村振兴之策，为本研究提供了一定的理论参考和方法论借鉴。但总体而言，现有研究更多在经济学领域展开，更多将乡村振兴视为一个经济发展问题，从政治学、公共管理学角度关注不足，导致乡村振兴研究“国家视角”缺乏。而没有国家视角，“根本无法准确认识和解释当下农村社会”，也难以“分析当下中国的乡村治理”。(10)参见徐勇：《国家化、农民性与乡村整合》，南京：江苏人民出版社，2019年，第17页。为此，本文将引入“自上而下”的国家视角，凸显乡村振兴的国家整合属性，致力于从强化国家对边疆地区乡村整合的角度审视边疆地区乡村振兴与整合的特殊性，探讨新时代边疆地区乡村振兴与整合的着力点选择问题，以期为补齐边疆地区乡村发展短板、强化国家对边疆地区乡村的整合提供必要的理论参考。

一、新时代国家治理需特别关注边疆地区乡村振兴与整合

根据国家发展的历史与现实逻辑，占据一定疆域和管辖一定规模的人口是国家形成和可持续发展的重要前提和基本条件。现代国家通过主权机制在国际社会确立了其对特定地理空间和人口的排他性管辖权。但一国占据的疆域和管辖的人口并不天然具有内聚于一国的倾向。疆域的分化、人口的分离始终是困扰国家发展的重要隐忧。强化对国家不同区域和人口的整合，使国家管辖的区域和人口内聚于一国，贯穿国家建构的始终。自人类社会发展迈入城乡发展分野阶段以来，城市和乡村的发展长期沿着两个轨道运行。正如马克思所言：“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”(11)《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第556页。任何一个国家尤其是拥有较大政治地理空间的国家绝不会坐视城乡长期分殊发展而带来的国家一体化危机及其可能诱发的政治社会风险。因此，协调城乡发展关系、促进城乡发展良性互动与优势互补、强化乡村整合是国家发展不得不思考的重大理论与现实问题。美国、英国、澳大利亚等原发现代化国家发展的经验表明，当一国城市化水平达到一定高度后，强化对乡村的投资与开发，促进国家发展的一体化，便成为国家发展必须加以高度重视的战略性问题。(12)Yanshui Liu and Yuheng Li, “Revitelize the World's Countryside,” Nature, Vol.548, 2017, pp.275-277.

现代国家建构既需要基于本国的历史底色，又受到国家发展的现实条件约束。无论从历史还是从现实中国来看，“三农”问题都是中国国家治理必须给予高度重视的问题。建构现代中国，“只有通过国家整合将传统分散的农村变为与现代国家体系相协调的新型农村，成长中的国家才能完成自己的历史使命”。乡村整合作为国家整合的重要维度，是“现代国家的政治主体通过一系列行为改造和改变传统乡村，将分散的、城乡分割的乡村社会与现代国家联结为一体，使农民与国家呈现出不可分离的关系”(13)徐勇：《国家化、农民性与乡村整合》，第395、5页。的过程。当前，我国城市化率已经接近60%且逐年提高，这是我国促进城乡结构优化的重要进步。但城市化率的提升不仅没有弱化而是进一步凸显了“三农”问题的重要性。伴随城市化率提升而来的城市治理负荷过大、城乡张力增加、乡村空心化加剧、乡村衰败等治理新难题，乡村已经成为我国发展不平衡不充分的典型空间，成为化解社会主要矛盾的难点。唯有加快乡村发展，推动乡村整合战略、政策和方式的集成创新，才能适应新时代国家发展、民族复兴的新要求。乡村振兴战略便是中央政府在社会主义新农村建设基础上抑制过快过大的城乡分化、强化乡村整合的新战略。从国家建构角度看，乡村振兴是实现乡村有机整合的现实路径和基本前提，乡村整合则是乡村振兴的基本落脚点和重要目标诉求。

我国疆域和人口构成的多元性和复杂性，决定了国家治理规模和治理负荷的超大性，(14)参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：三联书店，2017年，第14-18页。决定了国家治理和国家整合的难度远超诸多小国。(15)参见苏力：《大国宪制：历史中国的制度构成》，北京：北京大学出版社，2018年，第225-226页。乡村振兴与整合，同样面临国家治理规模和负荷超大性难题。在中国广袤的政治地理空间中，不同乡村地区的发展基础、地理环境、资源禀赋、治理能力存在显著的异质性，其乡村振兴与整合的难度及其对国家发展全局的影响亦非均质化。现代化的国家治理需要树立现代化的政治地理空间思维，(16)参见周平：《国家治理须有政治地理空间思维》，《探索与争鸣》2013年第8期，第11-16页。根据不同空间单元的政治地理特性进行差异性治理，(17)参见周平：《国家治理的政治地理空间维度》，《江苏行政学院学报》2016年第1期，第88-96页。既促进空间发展的协调与整合，又提升治理的精准性和有效性。乡村振兴与整合的推进，也必须坚持这一方法论原则。

我国陆地边疆地区的空间尺度包括县、市、省三个层次。陆地边境9个省区是广义层面的边疆；与边境相邻的45市级行政区域是中观层面的边疆；与边境相邻的193个县级行政区域是狭义层面的边疆。(18)193个边境县级行政区域包括135个边境县(旗、市、市辖区)和新疆建设兵团的58个边境团场。参见周平：《论我国边疆治理的转型与重构》，《云南师范大学学报》2010年第2期，第23-33页。与之相对应，边疆地区乡村的空间尺度从大到小依次为：9个陆地边疆省区的所有乡村地区、45个边疆市级行政区的乡村地区、193个边境县级行政区所辖的1236个边境乡镇(见表1)。

表1 193个边境县级行政区所辖乡镇数量和乡村人口规模(19)资料来源：乐长虹、邢志宏：《中国民族统计年鉴》2016，北京：中国统计出版社，2016年，第455页。

无论从最小尺度的县域边疆乡村，还是从最大尺度的省域边疆乡村来看，边疆地区乡村的数量和人口规模在全国的占比都很小，但相较于内地乡村，边疆地区乡村尤其是抵边乡村振兴与整合面临着边防、边境、边民、边贸、跨境民族、跨国婚姻、跨境非传统安全等特殊问题，(20)方盛举、王志辉：《我国边疆治理的一般客体与特殊客体》，《思想战线》2015年第5期，第53-57页。对巩固国家边防、整固国家边疆、构建中华民族共同体却具有全局性影响，须在乡村振兴战略全局乃至国家治理全局中予以特别关注。

随着国家发展进入新时代，国家治理的空间场域已极大扩展，空间结构也随之发生显著变化，边疆地区不再是国家发展的末梢，而是国家发展的重要增长极和战略前沿，还是国家间地缘政治经略和大国博弈的重要空间。“一带一路”倡议的实施，更是赋予边疆地区重要的战略使命，边疆治理在国家治理中的战略地位前所未有的凸显。然而，与新时代国家发展对边疆地区提出的战略需要形成极大反差的是边疆治理短板的显现。(21)参见周平：《强化边疆治理 补齐战略短板》，《光明日报》2015年6月10日，第13版。从边疆治理的整体状况来看，受国家发展的城乡和“中心-边缘”双重二元结构的影响，边疆乡村地区更是边疆治理短板中的短板，成为制约国家在边疆地区重要战略目标实现的突出矛盾。由此，进一步凸显了在乡村振兴战略全局中特别关注边疆地区乡村尤其抵边乡村振兴与整合的重要性和紧迫性。

二、边疆地区乡村振兴与整合的战略意义与特殊使命

在边疆地区的空间地位日益凸显而边疆治理的短板效应日益暴露的背景下，在乡村振兴战略实施进程中，以边疆地区乡村振兴促进边疆整合与乡村整合，具有重要战略意义，肩负着特殊使命。

(一)边疆地区乡村振兴与整合的战略意义

边疆地区乡村尤其是抵边乡村地区的振兴与整合的首要战略意义，体现为其对国家边疆防卫和开发的重要性。“国家作为一个社会组织，与其他所有组织的最大区别是其拥有经过清晰界定的明确领土范围”。(22)尼古拉斯·斯皮克曼：《和平地理学：边缘地带的战略》，俞海杰译，上海：上海人民出版社，2016年，第2页。边疆地区尤其是抵边乡村地区是直接连接外部世界、保卫国家领土主权完整的空间前沿，如果缺乏有效防卫和开发，边境地区的一些领土就面临被侵占蚕食的风险。而陆地边境的防卫除了依靠坚强有力的边防武装外，还必须依靠边境地区民众的联防联治。长期以来，边民在护边养边、实边固边、巡边卫边中发挥了重要作用，(23)张飞：《边民的国家属性与地位功能》，《广西民族研究》2019年第3期，第59-67页。做出了重要贡献，撑起了戍边安疆的“半边天”。但受自然环境恶劣、发展基础薄弱等诸多因素的影响，“边民之苦自古然”。(吴泳《送毅夫总领淮西》)在边民向内地和邻国的流动性不断增强背景下，边民离开边境所导致的边境虚空化现象日益凸显。唯有通过加快边疆地区乡村振兴步伐，切实改善生产生活条件，使边民更好分享国家发展红利，才能夯实边防巩固、边疆发展的基础。

边疆地区乡村振兴与整合直接关乎国家开发开放战略在边疆地区的实现程度。随着国家对外开放力度的加大，尤其是“一带一路”倡议的推进，边疆地区日益成为国家开发的新空间与增长极，成为国家实施全方位对外开放战略的重要支撑空间。(24)丁忠毅：《“一带一路”建设中的西部边疆安全治理：机遇、挑战及应对》，《探索》2015年第6期，第121-126页。而边疆地区乡村现实的发展水平和发展能力，显然难以适应国家对内开发、对外开放的新要求。强化边疆地区乡村振兴与整合，补齐边疆地区乡村发展短板，构建边疆地区城乡之间、边疆和内地之间良性互动的体制机制，是边疆地区完成其肩负的国家开发开放战略使命的必然要求。

边疆地区乡村振兴与整合有利于夯实边疆乡村社会和谐稳定的基础。乡村社会的稳定在国家稳定全局中具有基础性作用。邓小平曾指出：“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”(25)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第65页。发展滞后与失衡是社会失序与动荡的最深层诱因，也是阻碍国家一体化发展的根本原因。我国边疆地区很多乡村是典型的集中连片贫困区，其面临的长期性、整体性贫困难题，既是影响民族团结和谐的重要因素，也是滋生恐怖主义、极端主义、分裂主义的温床，还是走私、贩毒、拐卖妇女儿童等违法犯罪行为的重要诱因。(26)朱碧波、王砚蒙：《地缘政治变迁中的边疆安全风险研究》，《青海民族大学学报》2014年第2期，第54-58页。加之乡村治理人才匮乏、基层党组织建设弱化、基层治理体系不健全、价值引导乏力、民众精神文化生活资源缺乏等问题，边疆地区乡村社会和谐稳定的基础总体欠佳。乡村振兴战略旨在发展乡村的产业、促进乡村的有效治理、强化乡村地区的文化和价值引领、实现民众生活富裕，是促进边疆乡村社会和谐稳定的基础性战略，也是强化乡村整合的必然选择。

(二)边疆地区乡村振兴与整合的特殊使命

从国家治理的空间差异角度看，边疆地区乡村振兴与整合，既面临与内地乡村同样的目标任务，也肩负着一些特殊的使命。

一是戍卫和开发边疆、厚植维护国家领土主权完整的社会基础。边疆地区乡村尤其是抵边乡村位于国家防御和对外开放的前沿，所肩负的首要特殊使命便是戍卫边疆、开发边疆。尽管随着边疆地区城市化水平的提升，城市空间及其居民在戍卫和开发边疆进程中发挥着越来越重要的作用，但由于边疆地区城市化水平普遍较低，乡村地区所涵盖的地理空间占整个疆域面积的比例仍然较高，且人口规模较小，因而从推进边疆地区城乡协同发展和协同戍卫的角度来看，边民所发挥的基础性作用，只能继续加强而不能削弱。只有从国家治理全局的高度，认清边疆地区乡村所肩负的这一特殊使命，才能把握新时代边疆地区乡村振兴与整合的核心要旨和实践意蕴。

二是构筑边疆乡村地区输入型和内源性非传统安全因素向内地扩散蔓延的安全屏障。边疆乡村地区与周边国家山水相依，一些抵边乡村与周边国家彼此进行着持续高频的人员互动、物质流动与信息交换。在我国边疆地区对外开放力度不断加大背景下，边疆乡村地区日益成为域外非传统安全风险向国境内扩散首当其冲的国土空间。构筑有效的安全屏障，有效防止边疆乡村地区的输入型和内源性非传统安全因素向内地扩散，避免引发更大安全风险，是维护边疆地区乃至全国整体安全的内在要求。但边疆乡村地区在应对各类非传统安全问题上存在应急机制建设滞后、行政权能不足、人力资本缺乏等突出问题，难以适应开放时代边疆地区安全环境已经发生深刻变化的新形势。着眼于源头治理和国家整体安全，逐步构筑边疆乡村地区输入型和内源性非传统安全向内地扩散蔓延的安全屏障，是边疆乡村振兴与整合理应肩负的重要特殊使命。

三是改善族际关系、增进民族团结，建设中华民族共同体。边疆地区与少数民族聚居区高度重合，1200余个民族乡(镇)中的绝大部分位于边疆地区，是我国重要的国情。边疆乡村地区各民族群众之间的团结与否，既关乎边疆乡村社会和谐稳定，又关乎能否激活乡村各族民众的主观能动性，形成各族民众协力推进乡村振兴的合力。因而，需将是否加强不同民族群众之间的交往交流交融、促进民族团结，从而“构建平等团结互助和谐的社会主义民族关系”，(27)新华社：《中办国办印发〈关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见〉》，《人民日报》2019年10月24日，第1版。铸牢中华民族共同体意识，作为检验边疆地区乡村振兴与整合战略成效的重要维度。

四是促进国家在边疆地区的“在场”，强化边疆地区乡村民众“五个认同”。(28)五个认同是指对国家、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。长期以来，边疆乡村地区处于国家发展的末梢，受交通不畅、信息滞后、民族分裂势力离间等诸多因素的影响，边疆乡村地区的一些居民存在国家意识淡薄、中华民族共同体意识弱化、“政党认同与国家认同出现‘断裂’”(29)杨鹍飞：《中华民族共同体认同的理论与实践》，《新疆师范大学学报》2016年第1期，第83-94页。等不良倾向，从而弱化了国家领土主权完整和民族团结和谐的乡土基础。因而，聚焦“乡风文明”“治理有效”建设，强化边疆地区乡村民众的“五个认同”，有效保障国家在边疆乡村的“在场”，是边疆乡村振兴与整合的题中之义。

三、边疆地区乡村振兴与整合的空间治理结构困境与现实条件约束

长期以来，边疆地区的乡村区域嵌于国家空间治理的双重二元结构之中：一是“核心-边缘”二元结构；二是“城市-乡村”二元结构。尽管在“族际主义”(30)周平：《陆疆治理：由“族际主义”转向“区域主义”》，《国家行政学院学报》2015年第6期，第22-28页。治理模式下，我国边疆地区因为是少数民族的重要聚居区而长期受到国家的特别关注和特殊扶持，从而在一定程度上弥合了双重二元结构所带来的巨大发展差距，但总体而言，在国家空间治理的双重二元结构格局中，其发展往往处于不利地位。

在“核心-边缘”二元结构下，边疆地区往往处于国家空间治理的从属地位。自古以来，我国国家空间治理便被分成核心区和边缘区两大板块。受大一统的“天下观”、国家能力不足和治理技术落后等因素的影响，国家治理的重心主要聚焦在核心区域，边缘区域往往处于从属地位。数千年来形成的这种“核心-边缘”治理思维和治理模式具有强大的历史惯性，并影响着当前边疆治理战略和策略的选择。新中国成立后，虽然党和政府高度重视国家整合和民族团结，长期给予边疆地区特殊支持，并通过对口支援、东西部扶贫协作、兴边富民行动计划等重要战略的实施，使边疆地区得到了前所未有的发展，但受梯度发展战略等现实因素的制约，我国国土空间的开放开发的重心在很长一段时间内仍主要集中在京津冀、长三角和珠三角等地区，边疆地区发展在整体上滞后于核心区，其乡村区域的发展更显滞后。

在“城市-乡村”二元结构下，乡村发展长期未能受到应有重视。在现代化起步阶段，面对国家发展资源和能力的约束，诸多国家选择了城市和工业优先发展战略。我国也是如此。受城市和工业优先发展战略及与之相匹配的体制与政策安排长期运行的影响，农业农村发展做出了较大的牺牲，城乡发展失衡状况逐渐突出。尽管新中国成立后，党和政府将“城市与乡村开始从政治上整合为一体”，但“城乡分化并没有因为国家的政治整合而消除，反而以新的形式进一步扩大”。(31)徐勇：《国家整合与社会主义新农村建设》，《社会主义研究》2006年第1期，第3-8页。边疆地区乡村经济社会发展也深受“城乡-乡村”二元结构影响而相对滞后。

综上，边疆地区乡村发展在“核心-边缘”“城市-乡村”双重二元结构发展模式下难以获得必要的重视和资源支撑。长此以往，便成为国家发展不平衡不充分的典型空间，使乡村振兴与整合面临诸多现实约束。

一是人口的绝对稀疏和极端稀疏。尽管人口密度很低是乡村的共性特征，(32)党国英：《关于乡村振兴的若干重大导向性问题》，《社会科学战线》2019年第2期，第172-180页。但边疆地区尤其是边境地区乡村人口密度更低。人口绝对稀疏和极端稀疏是我国边境地区乡村人口分布的主要特征。(33)游珍、封志明、雷涯邻等：《中国边境地区人口分布的地域特征与国别差异》，《人口研究》2015年第9期，第87-99页。人口的不足已经成为制约边疆乡村振兴和维护国土安全的重要隐患。全国第六次人口普查数据显示，我国边境地区人口密度均值仅为41人/平方千米，一些边境地区的人口密度不足1人/平方千米。如西藏阿里地区的人口密度仅为0.28人/平方千米。(34)严庆、范立强、马宝华：《西藏边境地区稳定与发展调研报告——以日喀则地区边境县为例》，《民族论坛》2013年第12期，第47-53页。但在边疆地区城市化加快发展和全国范围内人口流动增加背景下，由于乡村社会在为民众提供良好就业机会和较高生活质量方面的比较劣势，边疆地区乡村人口大量流向城镇甚至邻国，导致一些边境地区虚空化趋势日渐凸显，(35)白利友、谭立力：《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报》2017年第4期，第9-15页。乡村振兴与整合的主体基础趋于弱化。

二是资源约束、内生发展能力不足的矛盾突出。我国乡村振兴整体上都面临人力、物力等资源不足的困境，但在我国陆地边疆治理的经济资源、社会资源、政治资源总体更为短缺的背景下，(36)周平：《陆地边疆治理面临资源困境》，《云南师范大学学报》2017年第4期，第1-8页。边疆地区乡村振兴所面临的资源约束问题更为突出。从人力资源储备来看，边疆乡村地区不仅面临着人力资源总量不足的困境，还面临着人力资本质量不高的突出问题。如我国边境县人均受教育水平整体低于全国平均水平0.6年；每10万人口中大专及以上学历人口数量远低于全国平均水平，西南、华南边境县更是不到全国平均数量的一半；边境县文盲率高于全国平均水平1个百分点(见图1)。从公共财政自给率来看，我国大部分边境县的财政自给能力都十分低下，由此制约政府基础设施建设和公共服务的投资能力。以2014年为例，广西7个边境县平均财政自给率仅为33.17%；云南省25个边境县平均财政自给率仅为22.43%，一些县的财政自给率不足6%；西藏21个边境县财政自给率更低，仅为7.34%，其中定结县的财政自给率仅为1.92%。(37)相关数据根据国家统计局国民经济综合统计司、国家统计局农村社会经济调查司主编：《2014中国区域经济统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2015年，第474-498页的数据计算得出。边疆乡村地区发展资源禀赋的不足，必然制约其乡村振兴能力。

图1 我国陆地边境县人口受教育情况及文盲率(38)相关统计数据来源于2010年第六次全国人口普查数据。参见马胜春、李曦辉：《基于“六普”数据对我国陆地边境县人口受教育水平及其公平性的探析》，《民族教育研究》2015年第4期，第27-32页。

三是产业发展基础更薄弱，产业发展难度更大。产业振兴是乡村经济发展的关键，也是实现乡村民众生活富裕的基础。受自然环境和气候条件较差等因素的影响，我国大部分边疆地区乡村第一产业发展水平远低于内地，二三产业发展基础更是薄弱。这从部分边疆乡镇二三产业从业人员占常住人口的比例便可窥见一斑。如西藏岗嘎镇、江嘎镇、日屋镇等9个边境镇2016年常住人口为40190人，但二三产业的从业人员仅为2650人，占比仅为常住人口的6.6%。(39)国家统计局农村社会经济调查司：《中国县域统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2017年，第622-634页。大部分边疆地区乡村还存在农牧业产品单一、农产品深加工不足、二三产业启动资本匮乏、村民从事二三产业能力欠缺等突出问题。

四是乡村治理体系与治理能力难以适应更加繁重的治理任务和复杂的治理环境。边疆地区乡村既直接承受境外各种力量在边境地区博弈所带来的外部冲击、渗透和周边国家非传统安全向境内扩散所带来的多重压力，也需要协调更为复杂的民族宗教关系，还需要应对边疆地区城市化进程中乡土社会全面快速转型所带来的传统与现代、乡村与城市之间的结构性矛盾和冲突，其面临的治理形势更为复杂、治理任务极为艰巨。然而，作为边疆乡村治理最为重要的治理主体的县乡政府，其权能配置与内地县乡政府权能配置并无大的差异，县乡政府治理任务繁重与权能不足的矛盾长期存在。在国家不断加大边疆地区开发开放力度背景下，边疆地区乡村有效治理的现实需求与传统边疆治理架构下的边疆治理能力不足之间的张力将更加凸显。

五是边疆乡村地区公共基础设施建设和公共服务供给成本更高。强化边疆乡村地区公共基础设施建设和公共服务供给是改善乡村居民生产生活条件、增进民众基本福祉、不断满足民众美好生活需要的基本途径，是乡村振兴与整合的题中之义。然而，边疆地区乡村地广人稀，人口密度极低，且居住分散，由此导致边疆地区乡村基础设施建设和公共服务供给的人均成本十分高昂。在县乡政府财力有限的状态下，一些乡村的基础设施建设和公共服务供给长期难以得到有效改善。尽管边疆乡村地区人口规模较小，但其人口的民族成分、文化习俗更加多元，因而公共服务的需求更加差异化和多元化，从而增加了公共服务供给的难度和成本。

四、资源、能力、认同与援助四位一体：边疆地区乡村振兴与整合的着力点选择

进入新时代，党和政府开始从顶层设计的高度着力破解国家空间治理的“核心-边缘”“城市-乡村”双重二元结构，为促进边疆地区和核心区域、城市和乡村的双向互动与优势互补提供了战略平台和宏观制度环境。从中观角度看，突破资源瓶颈，培育内生能力，加强认同建设，完善援助体系，是推进边疆地区乡村振兴与整合的基本着力点。

(一)强化资源供给与优化资源配置，着力突破边疆地区乡村振兴面临的资源瓶颈

面对边疆地区乡村振兴的资源困境，可从强化资源供给、重视资源整合与创新资源配置模式等三个方面寻求破解之道。

第一，继续强化国家层面自上而下对边疆地区乡村振兴的政策支持。国家自上而下对乡村地区的政策支持，是促进乡村整合的重要途径。在我国综合国力显著增强背景下，国家有必要也有能力对边疆地区乡村振兴给予更多政策支持，以弥补边疆地区乡村振兴的资源不足。国家自上而下的政策支持可采用直接增加财力资源的政策工具，但更为重要的是赋予特殊授权政策和专项优惠政策等政策红利。(40)周平：《陆地边疆治理面临资源困境》，《云南师范大学学报》2017年第4期，第1-8页。如针对边疆地区乡村振兴面临的人力资源短缺问题，中央政府和边疆地区省级政府可加大“西部志愿者”计划和“大学生村官”计划等专项的实施力度，给予投身边疆地区乡村振兴的优秀人才更多特殊优惠政策。

第二，加大对国家现有资源投入渠道和计划的整合，发挥资源配置的规模优势。当前，在国家层面支持边疆治理的战略规划和政策工具主要包括“兴边富民”计划、精准扶贫、东西部扶贫协作和对口支援等。每项战略规划和政策措施都有大量资源流向边疆乡村地区。但受资源来源渠道差异的影响，各项计划和政策的资源尚未有效整合，从而限制了资源规模效应的发挥。树立整体性治理思维，加大对各级政府、各个渠道投入边疆地区乡村的资源的整合和统筹，是有效发挥资源规模效应的内在要求。为此，中央和省级政府需在资源整合过程中供给权威和宏观制度，县级政府则需要在承接整合上级政府资源投入、收集辖区内乡村振兴资源需求与统筹资源配置中更好发挥承上启下的功能。

第三，创新边疆地区乡村发展资源配置与监管机制。在乡村发展资源不够丰裕之时，需要通过资源配置机制建设将有限的资源用到“刀刃上”，当沉淀到乡村的发展资源日渐增多之时，更需要创新资源配置与监管机制，以提升资源使用效益。随着国家投入到乡村的各类资源日益增多，资源配置与监管机制创新滞后所带来的资源浪费状况和负面影响已经开始凸显。为提高边疆地区乡村振兴资源配置的科学化、高效化，当务之急是加强对乡镇、村社两级资源配置的整体规划、指导和监督，确保国家投入的各类资源的合理有效使用，并防止各类资源被基层“微腐败”所侵蚀。

(二)聚焦“基础设施-治理体系-主体能力”建设，培育乡村振兴的内生能力

村庄的内生能力是乡村振兴最强劲的动力。边疆地区乡村振兴目标的实现，有赖于乡村内生能力的切实提升。乡村发展的内生能力在一定程度上是由基础设施、治理体系和治理主体三大要素共同形塑的促进乡村经济社会发展的内源性能力。在边疆地区乡村振兴过程中，需着眼于内生能力的培育，一体推进乡村基础设施建设、现代治理体系建设和治理主体能力建设。

第一，物质性基础设施和社会性基础设施并重，创造乡村经济发展的先行条件。基础设施建设不仅是“经济起飞”的先行资本和条件，(41)W. W. Rostow, The Stage of Economic Growth： A Non—Communist Manifesto, Cambridge: Cambridge University Press, 1960.而且还能提高经济发展速度。(42)林毅夫：《从经济发展角度看基础设施投资和建设》，《人民政协报》2016年6月14日，第5版。培育边疆地区乡村振兴的内生能力，首先需要改变其物质性基础设施建设滞后的现状，加大对乡村地区交通、学校、医院等物质基础设施建设的力度，从而为“乡村的‘市场构建’‘现代产业成长’提供必要的软硬件前提”。(43)贺立龙：《乡村振兴的学术脉络与时代逻辑：一个经济学的视角》，《四川大学学报》2019年第5期，第136-150页。其次，还应从推进城乡基本公共服务均等化角度，加大对农村基础教育、公共医疗卫生、基本社会保障等社会性基础设施建设的投入，着力提高城乡基本公共服务均等化水平，并将其作为农村人力资本投资的基本途径。社会性基础设施建设虽然难以产生即时的经济效应，但更具基础性，也更具紧迫性，理应放在更加重要的位置。

第二，推进边疆地区基层治理体系现代化。一是强化对边疆地区基层政府的赋权赋能。边疆地区具有特殊的政治地理空间特性，其县乡政府所面临的治理任务往往更为复杂。在职责和权能同构状态下，边疆地区县乡政府在乡村治理过程中往往面临权能不足的现实困境。为改变这一现状，需针对边疆地区治理的实际，赋予其基层政府相较于内地基层政府的特殊行政权限，(44)周平：《陆地边疆治理面临资源困境》，《云南师范大学学报》2017年第4期，第1-8页。并给予与其事权相匹配的行政资源，以促进其权、能、责的匹配与平衡。(45)丁忠毅：《命运共同体建设视域下陆地边疆治理现代化研究》，《广西民族大学学报》2017年第3期，第23-29页。二是探索符合边疆地区乡村实际的“自治、法治、德治相结合”的治理体系。“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，是新时代乡村治理体系建设的基本遵循。对边疆地区而言，实现三种治理方式的协同推进，尤其需要注重边疆地区乡村的实际情况，将自治、法治和德治的普遍性和特殊性结合起来，并以此提高治理体系的有效性。以法治乡村的推进为例，在民众法治意识相对淡薄，民族习惯法、宗教习惯法和乡村其他传统社会规则影响仍然较大的情境下，有效化解法治中国建设的一体化要求和边疆地区的现实情况之间的内在张力，(46)孙保全：《论法治边疆的建构：法制整合、法治认同与依法治边》，《西南边疆民族研究》2017年第1期，第77-82页。适当吸收部分民族习惯法、宗教习惯法的合理成分，构建适应边疆地区实际的乡村法治体系，将是新时代边疆地区乡村治理体系建设的重要任务。

第三，分类提升乡村治理主体的能力，强化乡村振兴的主体基础。一是积极发挥基层党组织和乡村振兴人才队伍的关键作用。一方面，需持续将基层党组织建设成为服务村民、增进民族团结、维护社会稳定、反对各种势力渗透的战斗堡垒，以夯实党在边疆地区乡村的执政基础；另一方面，需加强乡村振兴的战略性人力资源开发，强化乡村振兴人才队伍建设，既做好现有干部人才队伍潜力的激活与开发，又注意从乡村治理人才队伍可持续发展角度，培养选拔年轻干部，培育各类治理人才，着力化解大量人才外流背景下的干部队伍和其他优秀人才匮乏和断代问题。二是发挥“驻村干部”“第一书记”政策在乡村治理中的积极作用。“驻村干部”“第一书记”政策有效化解了乡村振兴优秀干部匮乏、治理资源不足的困境，是国家振兴与整合乡村的重要政策工具和有益探索。尽管一些研究者将其视为一种“嵌入式”“运动式”治理模式而质疑其有效性和可持续性，但在边疆地区乡村经济社会发展欠账较多、治理人才匮乏背景下，这一探索无疑具有其现实必然性。着力化解“驻村干部”“第一书记”与村庄内部不同主体之间的结构性张力，并以“驻村干部”“第一书记”的个人社会关系网络，扩展城乡良性互动的社会关系网络，引导更多资源支持乡村振兴，是继续发挥“驻村干部”“第一书记”政策积极作用的重要努力方向。三是探索发展型精准脱贫的有益方式，着力提升边疆地区乡村贫困人口的可行能力。贫困更多地是与人们是否具有选择愿意做什么的能力和机会即可行能力相关。(47)Amartya Sen, Development as Freedom, New York: Knopf, 1999, pp.87-92.在“扶志”“扶智”的基础上，探索创新以参与和可行能力提升为核心的发展型扶贫方式，对缺乏基本劳动能力的群体，需要政府的积极兜底，而对那些具有劳动能力的贫困群体，通过职业技能培训、就业信息提供、就业机会拓展等方式提升其可行能力而不是直接给予物质帮助，可能是更好的政策选项。(48)丁忠毅：《国家治理能力建设的社会政策之维：依据、路径及提升》，《四川大学学报》2016年第6期，第30-39页。

(三)凸显“五个认同”构建，着力推进乡风文明建设

乡风文明建设既包括乡村优秀传统文化、乡村社会规则的传承和创新，还包括乡域外优秀文化、主流意识形态尤其是国家核心价值观和时代精神在乡村地区的内化。文明的乡风、家风、民风既是乡村振兴的价值引领，也是凝聚乡村民众共同振兴乡村的精神力量，还是国家整合乡村的黏合剂。建设文明的乡风至少包含以下三重实践要义。

第一，保护和开发边疆地区优秀的传统乡土文化资源。优秀传统文化是乡风文明建设的重要资源。边疆地区各民族在长期的发展中形成了各具特色的文化传统、地方性知识和社会规范。加强乡风文明建设，首先需要加大对边疆地区乡村社会优秀传统文化资源的保护，尤其需要重视对那些特色文化村落、非物质文化遗产、重要文物的保护和开发，着力保护文化的多元性，增强不同文化间的包容性。其次，需要加强文化产业培育，将边疆地区丰富的优秀传统文化资源转化为现实的经济资源，在特色文化产业发展中寻求优秀传统文化保护和开发的可持续发展路径。再次，需要更加重视对乡土文化人才尤其是各类文化传承人的培育，发挥乡土文化人才在乡土优秀文化资源保护和传承中的积极作用。

第二，强化现代价值理念对边疆地区乡村民众的价值引领。在挖掘传统习俗和规范对现代乡村治理的积极价值基础上，以民主、法治等核心价值观引领广大村民的价值观念，形成传统与现代交相辉映的乡村价值体系，是乡风文明建设的关键。为此，需要推进乡土社会传统价值观的现代化转化，引导广大村民移风易俗，摒弃迷信、封建、落后的价值观念，积极探索社会主义核心价值观在边疆乡土社会落地生根的文化契合点、本土化资源和特色化路径，使社会主义核心价值观内化于乡土社会并成为村民的基本价值遵循和行为规范。

第三，突出认同构建，强化边疆地区乡村民众的“五个认同”。从国家治理全局的高度看，为实现国家在边疆乡土社会的“在场”，凸显边疆地区乡村民众的“五个认同”是乡风文明建设的题中应有之义。政治是文化的立场，“文化不能免于政治的内容，而是政治的一种表达”。(49)戴维·斯沃茨：《文化与权力：布尔迪厄的社会学》，陶东风译，上海：上海世纪出版集团，2012年，第7页。在现代国家建构过程中，文化建设的重要目标是形成文化认同和政治认同，且政治认同更具重要性。边疆乡村作为国家领土的末梢地区，受地理偏远、国家文化传播与整合能力不足、境外势力渗透等诸多因素的影响，部分民众对国家、中华民族、中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的认同相对薄弱，由此潜藏较大治理风险。在乡风文明建设中强化“五个认同”建设，构建国家一体化发展的政治社会心理基础，更好发挥“文化戍边”作用，需在尊重不同民族文化差异性的基础上，构建“戍边功能的文化价值体系”，(50)方盛举：《边疆治理现代化视域下的文化戍边方略》，《思想战线》2019年第6期，第101-108页。以文化交流促进不同民族文化的跨界和融合，增进社会心态互释，(51)马进：《国家认同：文化解释视角的探讨》，《甘肃社会科学》2016年第2期，第51-54页。在乡风文明建设中构建各民族共享、互动的文化场域和精神文化家园，铸牢各族民众的中华民族共同体意识，使民众“不仅意识到自己的民族身份、地域身份、群体身份，更要树立自己的中华民族成员身份，公民身份、国民身份”。(52)王延中：《铸牢中华民族共同体意识建设中华民族共同体》，《民族研究》2018年第1期，第1-8页。保障农村人口公平享受文化权益，是边疆地区乡风文明建设的落脚点，也是强化民众“五个认同”的基本途径。构建公共文化资源向乡村倾斜的长效机制，促进边疆地区乡村基本公共文化服务均等化，强化基本公共文化服务供给侧改革，以更好满足民众日益增长的公共文化需要，是增进民众基本文化权益的基本要求。不仅如此，还应倡导文化包容，打破文化隔阂和人为制造的文化边界，坚决抵制极端主义、分裂主义等不良文化的侵蚀，着力抵制各种消极价值观对乡村社会的渗透。

(四)完善构建省际省内援助体系，着力发挥东西部扶贫协作和对口支援的积极作用

边疆对整个国家发展的拱卫作用决定了边疆治理不仅是边疆地区政府和民众的分内之事，还是核心区政府和民众的应尽之责。对口支援边疆地区和东西部扶贫协作，在加快边疆地区经济社会发展、维护社会稳定、促进边疆与内地协调发展方面发挥了重要作用，已经成为一项具有中国特色的边疆治理方式。(53)丁忠毅：《国家治理视域下省际对口支援边疆政策的运行机制研究》，《思想战线》2018年第4期，第76-87页。中央政府通过对口支援和扶贫协作方式而不是简单的横向财政转移支付方式，将支援方与空间距离遥远的受援方链接起来，使彼此原本松散的、背靠背的府际关系，变为了面对面的、亲密而持续的支援关系，并逐渐走向合作互利关系。这体现出国家对边疆民族地区的整合并非单向度的整合，而是通过强化内地省市与边疆民族地区的制度化互动和优势互补，逐渐形成双向互动式整合格局。在乡村振兴与整合过程中，东西部扶贫协作和对口支援是调动东部沿海和中部地区资源助力边疆地区乡村振兴、促进区域整合与国家一体化发展的基本途径和重要平台。更好发挥其积极作用，可重点在以下三个方面进行探索。

第一，完善府际协作治理机制，发挥协作治理优势。东西部扶贫协作和对口支援是一项具有中国特色的跨域协作治理制度安排与实践。(54)丁忠毅：《府际协作治理能力建设的现实性》，《理论视野》2017年第2期，第27-30页。从国内外协作治理的实践经验来看，协作治理虽然力图通过多个治理主体的协作共治来达成单个治理主体所难以实现的治理绩效，通常被默认为具有天然的治理优势，但协作治理优势并不必然产生，(55)Carey Doberstein, “Designing Collaborative Governance Decision-Making in Search of a ‘Collaborative Advantage’,” Public Management Review, Vol.18, Issue 6, 2016, pp.819-841.而是需要以功能完善、运转顺畅的协作治理机制为保障。政府在东西部扶贫协作和对口支援政策运行中的主导作用，决定了完善府际协作治理机制对发挥协作治理优势的重要性。当前东西部扶贫协作和对口支援实践存在资源配置机制、府际沟通协调机制、府际适应性学习机制、府际利益冲突协调机制以及考核监督机制建设滞后等突出问题。(56)参见丁忠毅：《府际协作治理能力建设的阻滞因素及其化解——以对口支援边疆民族地区为中心的考察》，《理论探讨》2016年第3期，第160-165页。完善上述机制，是增强支援方和受援方政府间沟通协调的顺畅性、减少府际利益冲突和内耗，从而提升府际协作治理能力，发挥东西部扶贫协作和对口支援政策在边疆地区乡村振兴与整合中的积极作用的实践要求。

第二，完善东西部扶贫协作和对口支援资源向乡村倾斜的机制。长期以来，东西部扶贫协作和对口支援为边疆地区经济社会发展供给了大量资源。这些资源的配置经历了以城市为中心到向基层尤其是农牧区倾斜的过程。但在沿权力位阶自上而下的资源配置模式下，基层政府因其权力位阶较低而在资源配置过程中往往处于不利地位。(57)丁忠毅：《对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突与协调》，《民族研究》2015年第6期，第15-25页。边疆地区乡村振兴战略的实施，需要引导东西部扶贫协作和对口支援资源更多流向乡村。一是明确将援助资源用于乡村振兴的最低标准，将其体现到东西部扶贫协作和对口支援的年度规划和五年规划之中，并加强对相关规划执行情况的监督考核。二是统筹部分对口支援和扶贫协作资金，建立专门的乡村振兴基金，定向支持乡村经济社会发展。三是拓展扶贫协作和对口支援府际关系网络，探索完善东中部地区县级政府与经济实力较强的乡镇与边疆地区同级政府的协作和支援关系，织密基层社会的协作和支援关系网络。四是优先聚焦“抵边乡村”，可借鉴广东援藏过程中建设“边境小康示范村”的实践探索，率先助力“抵边乡村”的振兴与整合，构建军警民协同戍边兴边的格局。

第三，推广边疆地区城市对口支援乡村的实践探索。边疆地区一些省、市为缩小城乡发展差距，开始探索发展基础较好的城市对口支援发展基础较薄弱的城市和乡村，由此加速了城乡之间的要素流动与人员互动，不仅有利于边疆省市内部不同城市之间、城乡之间的经济协调发展，还推动了各族民众间的交往交流交融，促进了民族团结与共同繁荣。促进边疆地区乡村振兴与整合，推动城市对口支援乡村的政策扩散与创新，构建省际和省(自治区)内对口支援并行的体制机制，不仅必要而且具有现实可能性。

结 语

当今世界正面临百年未有之大变局，在中华民族走向复兴的关键时期，中国需在全面发挥国家治理的制度优势基础上，加快补齐国家治理的战略短板，才能在应对百年大变局的挑战中把握发展机遇、赢得战略优势。“农业中国”是现代中国的重要历史底色。新中国成立以来，我国农业、农村、农民发生了历史性巨变，但新时代的国家治理仍然面临社会主要矛盾在乡村最为突出，社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村的突出难题和战略短板。乡村振兴战略是新时代国家补齐农村、农业、农民发展战略短板的重大战略决策，其推进成效既关乎国家发展新增长极的开辟，又关乎国家安全和可持续发展，在很大程度上“决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量”。(58)《习近平李克强王沪宁赵乐际韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议》，《人民日报》2018年3月9日，第1版。中国国家治理规模和治理负荷的超大性特征，决定了不同乡村地区的异质性及其对国家治理全局的影响差异性，由此也决定了不同乡村地区振兴与整合目标的差异性、振兴机制与路径选择的特殊性。边疆地区乡村的政治地理空间特性决定了其在乡村振兴与整合中的特殊性。随着边疆地区在国家治理中的战略地位的凸显及其面临的短板效应的显现，理应从国家发展的全局高度特别关注边疆地区乡村尤其是抵边乡村的振兴与整合，在乡村振兴的研究热潮中也理应对边疆地区乡村振兴加以深入研究。然而已有研究成果对边疆地区乡村振兴的关注显然落后于实践的需要。本文引入“自上而下”的国家视角，在宏观和中观层面对边疆地区乡村振兴与整合的战略意义与特殊使命、面临的条件约束及着力点选择等问题进行了初步探讨。我国边疆地区乡村的异质性十分显著，本文所概括的特殊性属于宏观层面的特殊性，因而存在挂一漏万的嫌疑。基于深入实践调研的个案研究，是揭示我国边疆地区乡村广泛存在的异质性及其振兴与整合机制的差异性，从而提升对策建议精准性和深化学术研究的努力方向。

(作者感谢匿名评审专家的意见，但文责自负。)