美国应急供应链管理机制的设置及对我国公共卫生突发事件应对的启示

郭杰群

摘 要：文章阐述了应急供应链管理的基本原理，并结合美国应对突发事件的机制设置，对我国公共卫生突发事件的应对提出了建议。由于我国在应急供应链管理方面的经验尚且不足，而突发事件对社会、经济影响巨大，因此如何建立一套适用于我国的、完整的应对突发事件的构架，更加敏捷、敏锐、敏感地应对灾难值得探索。文章强调应对突发事件不但要有一个完善的应急框架，而且需要在责任分配上有具体的可操作的分工。同时，加强应急统一指挥、统筹各方力量、做好参与各方协同沟通、利用新科技技术建立信息平台及时汇总与分析事件信息与数据，对减少混乱、加速资源调配、成功应对突发事件至关重要。

关 键 词：应急供应链;物流管理;突发事件;信息疫情;新冠肺炎

中图分类号：F251 文献标识码：A 文章编号：2096-7934（2020）02-0012-10

一、前言

新冠肺炎疫情的暴发使得原先并不被人们所关注的应急供应链管理开始进入决策者的视野。事实上，随着人类对自然环境的不断索取，近十多年来，人类也面临大自然环境恶化，或“人为”印记所带来的越来越多的灾难（1982—1994年间的统计数据显示，97%的应急救援是因为战争之外人为所制造的灾难。Van Wassenhove，2006）。作为“无所不能”的人类必须为灾难所带来的后果做出应对。由此，应急供应链管理成为政府、非政府组织、私营企业的一个重要的不可缺失的研究课题，也从幕后被动的角色走向积极主动。

根据Daud，et al （2016）的研究，近年来，全球每年约2亿人受到自然灾难的影响。在美国，1980—2009年间的灾难损失超过10亿美元的事件就高达96起（Lott，2010）。2011年，记录在案的自然灾难有302起，造成经济损失3660亿美元（Cozzolino，2012）。随着全球化发展，近几十年来的人员流动越来越便捷，单一灾难对人类影响的扩散速度也在加快，不确定因素在增多。不但如此，大部分灾难没有可准备预防的时间。以2019新冠肺炎为例，从其在2019年12月被发现到2020年1月底，受影响的国家达20个。有效的应急供应链管理也因此变得越来越迫切。

本文结构如下：第二部分简述应急供应链管理的基本概念，重点讨论应急供应链管理的不同阶段和参与方的特点;第三部分展示美国应急机制的设置，以及应对2009H1N1的案例;第四部分结合第二部分与第三部分，对我国在公共卫生突发事件的应对方面提出一些建议，最后做全文的总结。

二、应急供应链管理的基本概念

（一）应急供应链基础

供应链是一个网状结构，链接着生产资料从最初原材料生产到最终消费客户的过程，包含供应商、制造商、分销商、零售商、消费者等多方参与者。简单来说，供应链管理是对生产过程中的供给与需求关系的管理，它关注的是在产品整个网状结构中参与各方之间的生产关系（包括物流）。

應急供应链管理与上述企业供应链管理相似而又有很大不同。它所面对的是不确定性事件，表现在事件发生的时间、地点、事件类型、影响规模等方面都是在事先不可知的，由此，造成供给与需求差异匹配度波动大。由于全球贸易的不确定性在增加，因此也可以认为应急供应链管理是企业供应链管理的极致案例;至少可以作为企业应对不确定贸易动荡的一个借鉴。简而言之，应急供应链管理是面对灾难和不确定的环境下，通过规划、实施将物资（包括食品、水、医药等）从生产地高效地、低成本地运送到受灾地区，有效地分配应用于受灾人群的过程。或者说，应急供应链管理就是在合适的时间将合适的物资分配给合适的人群。根据联合国给出的相关定义（UNJLC，2008），应急供应链内容包括：转移人群，筹集、存储和搬运大体量合适物资，对有限运输能力的协调和共享，对来自受灾地区之外物资的特定交付等。其中，物流管理，包括对人、物资的存储、运输管理，是链接外部资源、组织与采购所需物资、进行稀缺物资分配的关键。同时，物流环节跟踪物资运输、存储并掌握大量数据，是事后复盘分析并制定新的应急防预手段的重要依据。

由于不同的灾情具有不同的特点，比如，地震之后的灾情与饥荒所引发的灾情在可预测性、发生速度、拯救要求上都不一样，因此相应的应急供应链管理方法也不尽相同。物流管理是应急供应链管理中最重要的部分，但也是最为昂贵的部分。根据Van Wassenhove （2006）、Christopher，et al （2011）的研究，物流支出占整个应急救援中70%～80%的费用。有效的物流管理对救灾的成功起到关键作用。在这里，应急物流管理指的是对救援物资、信息从原始地到灾区分配之间流动的规划、实施和监控。成功的应急物流是低成本、高效率的。在参与者众多、时间紧迫的环境下，应急物流的成功要求整个供应链具有相互协调、一体化的方案，以减少或杜绝重复性的、无效的行为。

（二）应急供应链管理的阶段

从时间轴来看，应急供应链管理包括灾难事先准备、事件应对、事后重建（如图1所示）。还有一些研究在上面三个环节之外，增加了灾难防范环节。灾难防范主要是指当前法律和机制的设置，从某些方面来看，此环节与政府职能相关，并不涉及应急的直接参与。

（1）事先准备意味着对尚未来临的灾难进行应急网络设计、人力资源及救援资金的配备、信息技术系统搭建、沟通分享机制的布局、区域相关利益组织（包括政府、商业组织、社团组织、非政府机构等）的分工协作协议，救援物资的储备以及教育、宣传。显然，事先准备的充分意味着对未来突发事件应对的高效。突发事件千变万化，因此，充分准备这一过程仍在不断调整之中。两起突发事件之间正是事先准备的工作调整之时。对于人为造成的灾难，事先充分准备可以缓解甚至杜绝其可能带来的潜在灾难。西方医学之父希波克拉底（Hippocrates）就指出：一分的预防远胜于十分的治疗。

（2）事件应对是对突发事件的迅疾反应，包括应急事件评估和运营规划、激发应急网络，募集调配物资、恢复受灾地区基础设施且进行运营管理、向受灾人群发放救灾物资、维护地区安全（包括卫生环境和治安）等。事件应对也是检验与完善事前准备是否充分的阶段，在其中，各参与方高效且有条不紊地协作是成功应对灾难的必要条件。Van Wassenhove （2006）认为事件发生最初的72个小时的反应极其重要。在这个阶段，成本不是最关键的问题，应对突发事件的敏捷度、有效性是第一位的。在此之后才需要关注应对成本。正因为反应越敏捷越有利，所以最初的救援物资不大会考虑从遥远的地区调集。因此，救援物资在多地预先储备的设计很重要。在美国，不少州为应对突发事件都事先设立了永久救援设施，并预先指定了在需要时用于搭建临时救援设施的区域。联邦突发事件管理局（FEMA）也在美国13个地区设立了事件管理支持团队。

（3）事后重建不但是對受灾地区的经济、生活的善后处理，更是着眼于地区长期发展的设计以及受灾人群后续生活的考量。比如，对待2001年“9·11”事件中受影响群体的疾病治疗问题，2003年受SARS救治中过量激素影响而导致的后遗症问题等。在此过程中，恢复速度并不重要; 效率，即在给定的资源下的产能更为关键。

（三）应急供应链管理的参与方

应急供应链管理的参与主体与传统供应链管理中参与主体有明显差异。这主要体现在参与方的背景、目的、组织构架、专业能力等多元化程度更高。它所涉及的主体包括政府及军队、非政府机构、私营企业、个人捐赠人等。各自的作用表现如下。

（1）在灾难之下，政府是重要的应急应对依赖。强大高效的政府能力对整个应急供应链管理起到协调、统筹的作用。而拖延、缺乏领导力是绝大多数应急管理失败的重要原因。突发事件总是发生在一个具体地点，因此地方政府往往是第一和最终指挥者。根据突发事件的大小，还可能有更高级别政府，甚至其他国家或国际组织的介入。

（2）军队由于其特殊的技能、装备和组织形式在应急救援中起到重要作用。 以2005年美国卡特里娜飓风为例，在8月29日飓风着落时，军队已经开始调遣，近1万国民警卫队在飓风受影响地区附近部署（整个应急阶段调遣5万名）。飓风之后8小时，联邦现役部队已经在受灾地区开始救援行动并维持秩序;空降兵恢复机场，输送人员撤离，以及搜索救援受困人员;通信营为指挥部搭建通信设施并将商业通信网络接入军方通信网络;战地后援医院搭建设施开始救助伤病人员;化学兵开始排查周边污染;陆军工程兵团开始排洪，堵堤，派送食品和水。在其他应急救援中，还有过重卡部队、维持部队、后备役部队以及海军、海军特战队等的支援。

（3）私营企业，特别是大型私营企业，以及受灾地区所需物资的生产企业、物流企业近年来在灾后救援中起到越来越大的作用。大型私营企业由于自身的技术能力、关键物资的储备量、在全国的布点（包括在受灾地区）及其物流管理能力等优势，可能对受灾区域环境更为理解，救援效率更高。比如，沃尔玛（Walmart）在美国卡特里娜飓风之后48小时就恢复了当地近40%受影响超市，一周内恢复了93%，并为灾民提供了300万加仑的饮用水，对稳定受灾地区的安定起到重要作用（Goentzel，2011）;在美国桑迪飓风之后，食品杂货连锁店在一周内运输了2400万箱食品到灾区，而政府和非政府组织在随后的两周内运输的食品总量还不及私营食品杂货连锁店的1/18。在事件应对中，私营物流公司的作用尤其重要。在2019新冠肺炎爆发期，京东物流、菜鸟物流都是物资运输的主力军。在美国，国家灾情应对框架也积极鼓励各级政府与私营企业的联合。

（4）个人捐赠者和志愿者是应急救援中不可忽略的力量。他们或提供捐款，或捐赠物资，或提供人力，也常常是非政府组织的依赖对象。但人是情绪的动物，在压力下，灾情容易引发人的情绪变化。对缺乏组织以及专业训练的个人群体来说，无效组织实际上会为应急救援带来较多的噪声。随着信息技术的发展，媒体成为改变人们思维的重要工具，这不但对募资成功与否有重要影响，而且成为左右人们行为的途径。因此，在一些事件中，政府对媒体进行控制时有发生。在另一方面，个人的监督与发声又是提高整个应急供应链系统透明有效的推动力。同时，由于环境压力和高强度的工作常导致志愿人员体力不支，出现人员的频繁更替、救助工作人员的匮乏等问题。另外，值得关注的是，个人、包括私营企业的捐赠行为更偏向于灾难发生之时;而在事件发生之前，他们往往缺乏行动，导致事先准备阶段常因为资金受限而无法有效部署。

（5）非政府机构按照其组织宗旨可以有多重角色，如资金/物资捐赠人、对接其他捐赠人/机构的中间人等，且数目较大。它既可能是基于社区的小微社团，也可能是国际化的大型组织;既可能拥有专业技能，也可能缺乏专长。近年来，捐赠者和社会对非政府组织运营的有效性越来越关注。在2019新冠肺炎事件中，一些全国性大型非政府组织所募集的资金甚至不到某些个人发起的慈善基金的1/10。导致这样结果的主要原因就是这些非政府组织运营的不透明性、无效性和弱公信力。缺乏强有力的非政府组织事实上强化了零散的个人捐赠者的行为，而导致缺乏组织的个人群体有可能降低救援效果。不同于非政府组织，私营企业由于时时面临生存、市场压力，因此运营效率普遍比非政府组织要高。在另一方面，非政府组织数量大。在2000年美国，全国性、地方性的非政府组织就有26000多个（Sheffi，2018）。每个组织的理念、关注点、政治目的都不同，并因为向同样的捐赠人群募集款项与物资，向同样的媒体寻求曝光率而相互竞争;因此，非政府组织的协调不力也影响应对灾难的效率。在美国，1900年国会授权美国红十字会，使其成为官方的赈灾组织。

（6）由于应对事件中参与主体较多，在沟通机制没有有效搭建，或各参与方彼此信任不充分、步调不一致之下，可能导致灾后应对中有限资源（包括时间、人力、物力）的严重混乱与浪费。比如，当捐赠人/机构将大量物资，包括无效物资自主运往受灾地区，可导致原本可能并不畅通的运输更加艰难;同时，受灾地区有限的人力、时间被捐赠人无效的捐赠，或被众多的有效但零碎的捐赠在分类、整理过程中所挤占，会导致救援工作的低效。比如，在新冠肺炎时期，仅成都海关一天收到的国际邮包量就是前一年（2018年）整个春节假期的总量，其中80%为口罩，海关加班加点也无法及时清理。应急供应链管理中多方参与机构凝聚的努力才最为有效。

三、美国应急供应链管理机制

相比于其他国家，美国在灾难中主要依赖于自救。这一方面是由于美国的国力，另一关键方面是其较为完善的政府应急供应链管理机制。因此，学习美国应急供应链机制，有助于我国在应对未来灾难时的部署。

（一）应急构架

美国应急供应链机制是一个立体构架，既含有从联邦到州、地方的多级纵向区域管辖机构，也有横跨政府各职能部门、私人企业、非政府机构的网络。而该立体构架的运行建立于供应链策略、信息与沟通技术系统、规划与协调机制之上。

2001年“9·11”事件后，美国政府意识到政府部门之间缺乏沟通与协调，信息缺乏共享。由此，国会在2002年11月通过《国土安全法案》，将22个联邦政府部门和机构的相关执法、灾难救援与恢复、边境防护、民防职能进行了整合，成立了全国突发事件管理的唯一机构——国土安全部（DHS）。DHS部长是美国联邦政府国内灾难应对的第一协调人。原来的联邦突发事件管理局（FEMA）在2003年被吸纳入DHS，以专门对上升到联邦层面的灾难进行应对和管理。不过，2006年布什总统签署了《流行病与所有危险准备法案》（Pandemic and All-Hazards Preparedness Act）将传染病突发事件的管理转移到联邦健康与人力服务部（HHS）。FEMA局长也是美国总统应对灾难时的顾问。一旦联邦层面需要对灾情进行救援，FEMA会向相关部门（包括国防部）、机构发送分配责任。FEMA平时与30多个联邦机构保持联系，并设计出多达200多项责任分配目标。对于特大灾情，FEMA会在其总部成立国家应对协调中心（National Response Coordination Center，NRCC）以协调联邦政府各方力量。NRCC总指挥向美国总统汇报。NRCC主要职能是在联邦层面负责突发事件管理协调、规划、调集资源、收集和分发事件信息。为了更好协作，中心有来自各方的代表，但由总指挥负责。2008年，DHS還制定了国家灾情应对框架（National Response Framework，NRF）并持续更新其机制（2019年公布了其第四版修改）。在地方无法应对灾情而需要联邦政府支援时，NRF对14项应急工作（包括交通、宣传、公共工程、救火、信息与规划、物流、公共卫生和医疗服务、能源、公共安全和保护、长期社区康复）等在联邦机构中进行了分配。Department of Homeland Security，U S A，National Response Framework：Fourth Edition，2019 https：//www fema gov/media-library-data/1572366339630-0e9278a0ede9ee129025182b4d0f818e/National_Response_Framework_4th_20191028 pdf  但2005年卡特里娜飓风证实了NRF在救灾中仍存在不足。2006年国会通过《卡特里娜飓风后的应急管理改革法案》（The Post-Katrina Emergency Management Reform Act）准许联邦政府在还没有收到地方支援请求时就可以调拨资源到国家物流集结待命地区;并设立了国家事件管理系统（National Incident Management System，NIMS），为各级政府（包括联邦和地方政府）在应对所有类型灾难时提供了一个全面的事件管理平台。National Response Framework-Catostrophic Incident Annex https：//www fema gov/media-library-data/20130726-1825-25045- 3106/catastrophic_incident_annex_2008 pdf 2008  NIMS的核心在于标准化的事件指挥系统（Incident Command System，ICS）（如图2所示），其目的是促进各级政府及部门中的沟通与协调，避免重复行动。因此NRF和NIMS的结合将各种管辖权的政府能力与资源、突发事件管理与应急应对原则、非政府组织、私营企业综合成为一个内在有序的框架。即便是军队需要介入应急应对时，军队也只是起到支持作用而不是指挥作用。

与武汉新冠肺炎暴发一样，所有区域的灾难应对都首先来自地方政府，并随着灾难规模的不同，涉及更高一级和多级政府的支持。在美国，如果灾情规模小，ICS的最高指挥官可以是受灾地区市长，或者警察局长、消防局局长、应急医疗服务部甚至地方法官。地方政府对灾难的应对力量主要来自当地警察、消防和医疗急救部门。不同于中国，在美国，公民对所有突发事件的报警电话，包括火警、匪警、急救等都是911。在一些人口更多的城市（如芝加哥、纽约），市政府还下设有突发事件管理办公室（OEM）https：//www chicago gov/city/en/depts/oem html ，与当地、区域、州和联邦职能部门保持紧密合作，并为当地居民提供911紧急服务，协调对突发事件的应对。OEM下设有应急运营中心（Emergency Operations Center，EOC），在突发事件发生时可以被激活。EOC包括当地警察、公共卫生、救火部门、公共事业（如电厂）、运输公司的代表。2005年，美国成立了非政府机构——大型城市应急管理者联盟。https：//bigcityem org 到目前，该联盟有15个成员，涵盖美国20%的人口管辖区。

一旦灾情超出地区可以承受的范围，事件所在州的应急机制开始实施，州长成为协调人。州的EOC被启动，承担应急运营的信息与交流功能。州的EOC也大都采用ICS构架。需要强调的是，ICS并不提供灾区运营指导，而是通过对各资源方的协调来支持救援工作的开展。佛罗里达州的EOC坐落在佛罗里达州的政治中心——州府塔拉哈西（Tallahassee）。不过，需要强调的是，作为供应链管理中心重要职责之一的物流应对中心，一般来说，都安置于交通枢纽，以便联络物资调配。佛罗里达州物流应对中心坐落在交通便利的奥兰多，而不是州府塔拉哈西。当一个州面临突发事件而不能独自应对时，它有以下两种选择。

（1）该州可以根据应急管理支持协议（EMAC）要求其他州的援助。

（2）向联邦政府寻求援助。这时联邦政府会在当地设立联合战地办公室（Joint Field Office）协调各级政府、私营企业、非政府机构等组织，包括军队。JFO也采用ICS结构。

在联邦层面，FEMA设计的责任分配目标被多个机构（包括军队）分摊。比如，国民警卫队不但是联邦的预备役军人，而且是各州应对突发事件的基层力量。 https：//www nationalguard com 国民警卫队跨州之间的派遣是通过EMACEMAC是1996年由美国国会通过立法，批准了包括所有50个州、华盛顿特区、波多黎各、关岛、维尔京群岛、北马里亚纳群岛为成员的法律协议。该协议为各州之间分享资源提供了法律依据。根据该协议，在一个州宣布州紧急状态时，其他州可以派遣人、设备等以帮助受灾州的灾难应对和事后恢复。进行的，并由联邦政府出资。事实上，美国联邦政府一直鼓励地方政府制订灾难准备计划，以便政府间应对灾难的协调。1988年，美国国会通过《斯塔福德灾难救济与紧急援助法》（Robert T Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），使得在灾难发生时，即便地方政府还没有提出支援需求时，美国总统也可以向灾区调遣联邦的救助力量。在这种情况下，FEMA会协调应对，直到州或地方搭建好指挥部。

（二）协调与沟通

在突发事件的不同阶段，协调与沟通有不同方式。在突发事件发生初始，事情多、时间紧，参与方逐步增加。民主协商的应对手段显然不可取。这时需要统一指挥。在联邦政府介入救援时，FEMA是主要的协调者。随着救援工作的推进，各方人员的就位以及其功能的施展，各组织之间需要协调和沟通以便共同有效地应对一些后续问题。這涉及各部门之间的信息分享和合作。在此阶段，协商往往更为常见。

（三）案例

以美国2009年H1N1流感为例https：//www cdc gov/flu/pandemic-resources/2009-pandemic-timeline html ，2009年4月15日，美国疾病控制与预防中心（CDC）在加州发现一种新型甲型流感病毒，后称之为H1N1。4月17日在加州相距约130英里之外发现第二例患者后，4月18日，CDC向世界卫生组织（WHO）进行了汇报。4月21日CDC向公众公开了两例流感事件，开始研发病毒株以用于疫苗制备，并与疫苗制造公司联系。 4月22日CDC启动了EOC。4月24日，CDC向国际流感数据库上传了完整的H1N1基因序列。4月26日，联邦政府宣布2009H1N1为公共卫生紧急事件，开始释放国家战略储备物资，向各州提供超过3900万套的呼吸保护设备，1100万剂抗病毒药物。2010年6月23日，2009H1N1紧急事件被宣布解除。

需要了解的部分背景是，美国在2005年11月公布了《流感的全国战略》（National Strategy for Pandemic Influenza），并在2006年5月公布了实施计划，它以1918年全球大流感当时，美国有9000万人口受到感染，200万人死亡。的30%暴发率为假定，并试图减少病毒在美国境内的传播和对经济、社会的影响。联邦健康与人力服务部（HHS）和DHS是主要的联邦任务执行者。这些任务包括量化流感对经济的影响、边境控制策略、储备抗毒药剂、研制疫苗优先战略、向私营企业提供关键设施和行动指南、研究运营计划的持续性等。DHS负责突发事件的总体管理和联邦层面的协调工作，共承担其中143项任务的执行。HHS负责公共卫生的准备和应对。

四、对我国公共卫生事件应对的启示

随着人类对自然的影响越来越大，灾难，不管是人为的还是自然引发的，越来越频繁。自2009年以来，仅突发性高传染疫情在全球就爆发了7次2009年H1N1、2012—2015年MERS、2014年脊髓灰质炎、2014年西非埃博拉、2015—2016年寨卡病毒、2018—2019年刚果埃博拉、2019—2020年新冠肺炎。。然而我国在应急供应链管理方面经验尚且不足。每次灾难来临，都是举国之力，不计成本，处于一种运动式救火状态。这不仅体现在汶川大地震，也体现在新冠肺炎事件上。如何建立一套适用于我国特色的系统的应对突发事件的构架，更加敏捷（agility）、敏锐（adaptability）、敏感（alignment）地应对灾难值得探索。Wucker（2016）在谈到埃博拉病毒时强调了抵触否认和拖延怠慢是病毒暴发的最初原因。最终，埃博拉病毒给非洲西部国家的人口、贸易与经济活动带来了巨大损失。

事实上，我国对于突发事件，特别是公共卫生突发事件非常重视。出台的相关法律和条例众多，包括：《中华人民共和国食品卫生法》（1995年）、《国内交通卫生检疫条例》（1998年），《突发公共卫生事件应急条例》（2003年）、《应对流感大流行准备计划与应急预案》（2005年）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年），《中华人民共和国职业病防治法》（2011年）、《中华人民共和国传染病防治法》（2013年）、《中华人民共和国国境卫生检疫法》（2018年修正），等等。

通过上文对应急供应链的分析以及美国经验的介绍，足见不但一个完善的应急框架是必要的，而且还需要具体的可实施的责任分配机制。事实上，在我国2006年《国家突发公共卫生事件应急预案》中，已经规定发生传染性非典型肺炎为特别重大突发公共卫生事件，并明确“卫生部依照职责和本预案的规定，在国务院统一领导下，负责组织、协调全国突发公共卫生事件应急处理工作。”不过，法律条文文字与实际运行效果的差距说明，若仅有条规而无实际的操作规范，则政策执行无法有效落地。特别是，公共卫生事件发生的季节、发生的缘由、扩散速度、区域公共资源都不一样，不可能一项条规就能覆盖所有实操需求。事实上，类似的缺陷不仅仅存在于应对公共卫生事件的法律和条例文件中，而且在各部委、地区应对疫情的支持性政策文件中也普遍存在。

在統筹领导、协作沟通方面，《国家突发公共卫生事件应急预案》强调了疫情的分级属地管理责任，但对各级省市政府之间、政府部门之间、与社会力量之间的分配责任缺乏定义。2005年的《应对流感大流行准备计划与应急预案》，同样明确了“卫生部成立全国流感大流行准备工作领导小组，卫生部分管领导任组长，成员包括办公厅、应急办、医政司、疾控司、科技司、国际司、中国疾病预防控制中心、中国医学科学院、中华医学会、中华预防医学会等部门和单位主要负责人”。但在这个设计中，责任关联方都是体系部门之内的机构，没有其他各级省市政府之间、同级政府部门之间、社会力量之间的责任分配。而公共卫生事件常常涉及其他关联方的合作。因此，有必要学习美国经验，完善多方合作机制，加强统筹领导。特别是，由于我国的分业监管，各部门之间存在少沟通或不沟通，甚至互不理睬的可能，在没有明确事先分工的情形下，临时搭建的应对指导工作组难以对其他组织（如不在其属地的组织）下达实施命令;同时由于缺乏明确分工，导致协同效率低。最后常常是，国务院、中共中央出面推动，不但使得原本设计的工作领导小组形同虚设，而且导致最后都是运动式的“一刀切”行为。当缺乏明晰领导部门时，随着大量个人、企业捐赠者的介入，灾区原本有限人力等资源会被进一步分散。有效整合私营企业、个人、非政府组织的力量，合作发力更为有效。此外，不是所有疫情都需要上升到国家层面，如何真正落实公共事件的级别划分和配套的指挥机制，需要更进一步细化设计。应该看到，我国当前体制决定了政府运作效率高，可以用举国之力抗险;但也要看到，一旦犯错，资源浪费严重、后果重大。从深层次来看，在应对疫情中，要做好信息自下而上的传递和汇总，而不是等待自上而下的决策以执行;要加大受灾地区的应对主动权，而不是过度依赖上级的决策指令，否则就会发生职责冲突，贻误战机。

在信息汇总方面，迫切需要建设信息数据综合平台，否则在参与方过多且指挥者不明确的情况下，数据、信息来源各有不同，定义不一致，信息发布方各异，甚至可能相互矛盾，易引发不必要的混乱和可信度的降低。特别是在互联网信息时代，信息传播快，波及面广，社会组织形式已经发生了重大改变。如果信息不准确、不及时，严重时可引起社会凝聚力涣散。2020年2月2日，世卫组织（WTO）将此现象称为信息疫情（infodemic）https：//www who int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200202-sitrep-13-ncov-v3 pdf 。由于大量谣言与事实并存，它使得人们难以发现所需要的可信信息和有助的指引。公信力的缺失是社会管理的最大成本，无法忽视。这些年，科技突飞猛进。区块链、大数据、云计算等新概念此起彼伏，但多数沉迷于新概念，并不务实。实际上，在公共卫生上使用这些技术，发展空间广阔。建立一个信息汇总中心以应对物流调集、分配，引导区域交通疏通，提高救援的准确性、有效性至关重要。同时，这些新技术还有更多用途。比如，一些病情轻的患者担心受到歧视而不愿公开信息，既对他人造成危害，也给自己带来隐患。而利用这些新技术在不泄露个人隐私的同时，能够精准定位和提供帮助。基层各级组织也不需要分别、重复派工作人员去基层摸底，反复收集同样信息。在物流管理上，也可以做到溯源、跟踪，分析物资包括公益捐赠物资堆积瓶颈之处，有利于加速流转，保证分配的透明性和公允性。

要建立多地战略物资储备中心。鉴于武汉新冠肺炎疫情，有人建议各地都须加大物资储备。这是不科学的。不同地市人口不同，环境不同，一律加大地方物资储备以应对未来突发事件的“一刀切”行为既容易造成重大资源浪费，也不现实。实际上，根据《2017年城市统计年鉴》，就三甲医院数来说，武汉名列全国第三位;每万人三甲医院数，全国排第一。因此，即便各地城市都在加大相应公共卫生设施，按照目前应急模式，也无法有效应对疫情。相反，可以参照美国经验，在全国划分地区，在其中的主要交通枢纽处设计物资储备中心。这不但节约成本，而且可以在事件发生后及时有效地调集、分配物资，达到多地共享的目的。

加强突发事件对经济影响的分析。灾情、疫情无小事，但应急救援具有阶段性，不是整个阶段都处于救火状态，也无须整个社会都疲于抗灾之中。此外，如何应对突发事件也有不同方式。因此在初始应对完成后，应该加强灾情发展预测以及不同救援方式对经济影响的量化分析，以达到应对效果与经济发展的最优化。毕竟，经济发展是社会稳定的永久之本。

总之，突发事件发生频繁且在持续。充分理解应急供应链基本知识，借鉴海外成功经验，建立适合我国国情的应急供应链体系迫在眉睫。

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Humanitarian Supply Chain Management：The Response Framework in the U S and Suggestions toPublic Health Emergency s Responses in China

GUO Jie-qun

（Ningbo China Institute for Supply Chain Innovation，Ningbo，Zhejiang 315832）

Abstract：In recent decades，disasters，whether natural or man-made，have become more frequent than before and bring significant damages as well After discussion on the basic concept of humanitarian supply chain，this paper illustrates disaster response framework used in the United States，and further proposes ways to improve the agility，adaptability，and alignment of responses to the public health emergencies in China

Keywords：humanitarian supply chain;logistics management;emergency;infodemic;COVID-19