农村五保老人养老模式中的政府供给策略：困境与优化对策

卢继峰

[摘 要] 农村五保老人养老模式中的政府供给一直以来都是我国十分重要的社会保障制度之一。目前我国农村空心化与老龄化现象越来越严重，五保老人的需求也在发生一定的变化。本文以湖南省L县为研究对象，基于L县政府对五保老人养老模式供给策略的调研，指出当前存在的供给问题，主要表现为供给策略单一、供给主体缺少活力、供需错位、供给策略刻板化等，并在此基础上提出优化对策。

[关键词] 五保老人;养老模式;供给策略

[中图分类号] D669.6 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）08-66-2

1 农村五保老人养老模式中政府供给的策略类型

农村五保老人养老模式中政府供给类型主要有集中供养、分散供养2种。其中，集中供养是指在国家对五保人员规定的标准范围内的人，集中生活在由政府提供的场所内，其吃饭、住宿、行动均按当地标准给予照顾的一种供养方式。分散供养指的是纳入五保规定范围内的人，不离开原居住场所自行居家养老，国家在生活方面给予经济补助的供养方式[1]。

2 L县五保老人供养现状

据官方统计，2018年年底，湖南省L县共有60岁及其以上老龄人口约5万人，其中五保特困老人1 806人，其中集中供养694人、分散供养1 112人。在集中供养的住所方面，有县级中心敬老院1所、乡镇敬老院20所和村级“五保之家”8所。在集中供养管理方面，集中供养率约43%，服务员按照1∶10的比例配置，现有服务员93人。在五保老人供需方面，L县先后发布了一系列关于农村五保老人供养工作的相关通知，从敬老院的管理、人员配备、专业培训方面进行了监督，同时加强L县各相关部门合作，确保供养工作规范有序开展，积极引导各社会力量参与养老服务，在一定程度上满足了五保老人的多元化服务需求。

3 L县农村五保老人養老模式中政府供给策略的现实困境

3.1 供给策略选择单一

L县政府在供给模式上沿用慈善性的供给策略，即集中与分散供养方式。政府缺乏对五保老人养老模式在供给策略上的创新和多元尝试，如农村社区养老、互助组等供给模式都没有在L县进行尝试。在本文调查的L县下的5个村庄中，90.7%的老年人没有听说过农村社区养老模式或其他模式。关心爱护五保老年人群体，是全面建设小康社会的要求之一。但这种慈善性的养老模式中，政府供给需要大量的钱财投入，而且项目本身又不产生经济效益，因此政府重视程度相对不足，也就导致目前的供给思路还是慈善性、保障性的思路，仅提供住、食、医的基本供给。策略选择上的单一性是目前L县在五保老人养老模式供给策略上主要面临的问题之一。

3.2 供给主体缺乏活力

本地政府无法有效地引导社会大众力量加入。调研发现，L县志愿者组织与慈善组织发展非常缓慢，很少有非政府组织专门参与农村养老模式供给。另外，县级引入社会力量参与的项目主要围绕能产生经济效益的产业，涉及公共服务的养老项目非常稀少，这都与城市存在很大的差距。而且现有的慈善组织很难加入到政府供给模式建设中，究其原因是这些组织往往远离村庄，很难真正参与农村五保老人的养老供给过程，更难以形成长期稳定的供给体系，因此缺乏多元化参与是L县策略主体缺乏活力的一大问题。

3.3 供给模式供需错位

政府对五保老人的供给模式无法满足多层化需求。集中供养的场所非常单一，主要的集中供养场所就是敬老院。调研发现，首先，L县敬老院是由本县原有的学校、办公地通过简单装修、适老化改造后直接投入使用的;其次，部分敬老院没有安装取暖或热水器设备，很难满足老人的卫生需求;最后，精神文化设施缺乏，老人日常文化活动就是聊天。以上这些供需不匹配问题降低了分散供养的五保老人的入住意愿，导致每家敬老院都有很多空闲床位。

3.4 策略标准刻板与非人性化

在五保供养方面，有明确的收养标准，但与现实情况存在一定的矛盾。走访调研发现，很多本地的空巢或低收入老人因未满足五保户条件，无法享有政府为五保人员供养所提供的福利，加之本地没有养老机构或负担不起养老机构的费用，导致无法实现养老保障权益。而五保老人可以自愿选择供养方式来接受照顾。但是，生活困难、行动不便、空巢的农村孤寡老人越来越多，苦于没有资格入住，这与敬老院床位空置的现象产生强烈对比。这些现象也直接表现出政府对于救助的供给对象与范围都刻板化，忽略了现实情况，整体的农村养老模式供给力量缺乏。

4 L县农村五保老人养老模式中政府供给策略的优化路径

4.1 创新供给方式

集中与分散供养作为五保老人的主要养老方式，是政府作为供给主体的社会福利事业，但不是唯一的方式。社会力量和村集体也要有一定的担当，因此政府在主导五保老人养老模式的供给创新上可从以下方面入手。其一，通过村集体的带动作用，发挥社区养老的优势;其二，通过建立互助组来满足五保或非五保人员的养老需求;其三，建立五保互助中心，让那些暂时不愿居住敬老院的老人先在农村服务站过度，然后根据自愿原则转入敬老院[2]。新模式在每一个环节都从五保供养对象出发，坚持以人为本的工作原则，实现安居、乐居。

4.2 吸引多元化社会主体参与

政府要加强引导社会主体参与。对于企业而言，政府可以采取减免税费等优惠政策或者对相关企业进行宣传扩大知名度等方式来引导社会企业参与;慈善机构具有较多的筹资渠道，政府应创造良好的沟通渠道，引导慈善机构对敬老院提供相应帮助;对于村集体而言，村集体可以将部分集体资产收益作为五保救助资金，提高集中供养五保老人的生活水平;激发营利性组织参与农村养老模式供给的积极性，提高营利性组织的服务水平[3]。

4.3 明确政府的供给主导地位

政府作为农村五保老人养老模式的供给主体，要有一定的财政支持力度。农村的养老服务场所也要按照软硬件的标准来配备相应的设备。例如，配置经常性疾病的卫生医疗诊室，按时为农村供养的老人进行检查、治疗等医疗服务。还要在精神、娱乐、文化生活上进行引导，设立满足需求的简易活动场所与活动器械，鼓励供养的老年人积极参与文体活动，引导他们保持良好心态，积极生活。

4.4 适度降低门槛满足低保人群养老需求

农村的低收入或空巢老年人也是养老供给中的弱势群体，所以政府要根据实际情况进一步完善老年人的最低生活保障。一方面，要求扩大范围，增加供给对象，把低收入和空巢老年人纳入范围;另一方面，可以按照救助对象贫困与家庭情况划分等级进行救助，如可以分为五保救助、高龄救助、特困救助等不同等级范围进行保障。目前，我国农村五保老人养老还处于发展阶段，因此突出政府对养老工作的创新与引导作用，加强农村空巢、低收入老人的养老工作力度，有利于更好地建设社会主义新农村[4]。

5 结语

2020年我国的脱贫攻坚战已进入新阶段，农村五保老人养老模式中的政府供给策略与农村经济发展有着密不可分的关系，老龄化加剧的时代大背景下，政府供给策略的优化也是一个探索的过程。创新政府的供给策略，完善农村五保老人的养老模式与养老服务网络，是解决我国农村五保老人养老问题的关键。

参考文献

[1]吴晓东.中国农村养老供给的困境与出路[J].社会科学研究，2004（1）：103-106.

[2]陈建兰.经济较发达地区农村空巢老人养老问题实证研究：以苏州农村为例[J].中国农村观察，2009（4）：47-56，73.

[3]赵志强，杨青.制度嵌入性视角下的农村互助养老模式[J].农村经济，2013（1）：89-93.

[4]熊茜，李超.老龄化背景下农村养老模式向何处去[J].财经科学，2014（6）：125-132.