国外紧急状态下的警察权运行模式

刘琳璘

一、域外紧急状态下警察权运行的基本模式

西方发达国家有关紧急状态下应急治理的经验与实践较为丰富，并围绕着警察权在此状态下的行使确立了危机警务模式，即用警务力量来管理和化解危机的一种警务运行模式。它是警察部门在其职能范围内，针对一系列公共安全威胁，特别是社会震荡导致的冲突性危机等紧急状态下，所采取的各项有关危机预防、处理、恢复的警务工作模式和措施的总和。这种危机警务模式更多是从应急机制高层建构角度定位分析，警察机关各部门之间以及与其他政府组织之间如何共同合作和参与危机管理的体制框架，是一种宏观的理念和模型，但也从侧面对警察权的行使范围进行了规定与指导。结合这些发达国家的危机警务模式与警察法的相关规定分析其紧急状态下警察权的行使问题，能为我们梳理明晰这些国家警察权在紧急状态下的具体运作样态与权能作用。

为有效应对紧急状态，各国都建立和组织了各自相应的警务应急管理体制，在这些体制中不乏警察机关的身影，但并非完全由警察机关组成，而是强调警察机关与政府其他部门的配合与协同运作。如美国政府应对公共危机的主要机构除了国土安全部外，还包括具有警察性质的联邦司法部及其下属的联邦调查局、中央情报局以及联邦紧急状态管理局（2003年并入国土安全部）等。英国由于历史原因，其警察、消防、医护等主要应急部门内部和相互之间独立性很强，在很长时期内存在命令程序、处置方式不同和通讯联络不畅、缺乏协作配合等突出问题，故而建立了以警察机构为主的“金、银、铜”警务应急机制，以协调各部门之间的配合与有效沟通。日本是以内阁府为中枢，建立内阁官房危机管理组织，其成员包括警察厅、防卫厅、法务省、公安调查厅等15个省厅的人员。俄罗斯则是以紧急状态部为主，由内务部、国防部协助处置危机事件。其紧急状态部作为独立警种，统一制服、统一警衔，自成体系。

在国家进入紧急状态后，由于各国采取的应急管理运行模式不尽相同，故危机警务模式中警察权的行使也各有特点。西方发达国家在应急管理方面基本形成以美国、日本、俄罗斯为代表的三种模式。美国模式是以行政首长领导，中央协调，地方负责为特征，在此种模式下地方政府承担了主要指挥任务，联邦与上一级政府的任务主要是援助和协调，而警察权在其中则归政府统一领导，配合应急行动。英国亦属于此种模式，在紧急状态下各级地方政府负责组织警力，控制和警戒灾害、事故或事态现场，维持现场秩序。警察在现场的工作以抢救、保护公民的生命为优先。

日本模式是全政府模式的危机管理，即行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施。在此种模式下，中央政府负责危机应对的全权指挥与协调。因日本危机事件大多发生在局部地区，故而建立了以警察机构为核心的内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外情报，实现中央与地方政府之间的紧急联络通讯，并基本确立了警察、消防和自卫队合作机制，互相提供灾害情报，协调灾区附近的机构以及灾害现场工作。在紧急状态下，警察主要负责确保道路畅通，如警察不在场，自卫队、消防员可替代警察行使职权。

俄罗斯模式的总体特征为国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力，简称“大总统，大安全”。即俄罗斯总统拥有非常广泛的权力，全权负责紧急状态下的应急工作。联邦安全会议是一个应对现代社会可能导致国家危机的所有紧急事态的常设机构。俄罗斯具体应对危机执行应急措施的主力部门则是以警察为主体的紧急状态部，由其负责紧急状态的预警、消除突发情况后果、协助地方应对紧急状态、组织紧急情况系统的技术和后勤保障等工作。

二、域外制定法中紧急状态下警察权运行的规范

由于宪法中对紧急状态问题的关注与规定，各国制定法中也对紧急状态下的警察权进行了相应的规范，主要体现在其警察法与反恐怖法中。当今世界，恐怖袭击已成为威胁各国安全与秩序的重要诱因，而警察在其中承担了主要反恐任务，警察权的行使与作用发挥成为反恐的主导力量。受篇幅所限，笔者结合上述三个代表性国家应急处理模式，重点分析这三个国家制定法中紧急状态下警察权运行的规定。

美国紧急状态下警察权的运行主要反映在两部制定法中，一是2002年的《美国国土安全法》，其第五编专门规定了紧急事件准备与应对。该编规定了紧急事件准备与应对主管副部长及其职责，职能划转，核事故的应对，某些公共卫生相关工作的开展，联邦应急事务管理总局的作用、在应急事务中对全国非政府部门网络的利用，对商用技术、产品和服务的利用等问题。二是《美国2001年爱国者法》，该法授权警察加强监督程序，扩充其监听信息范围;加强警察讯问的权力;加大警察在打击国际反洗钱斗争与反恐怖融资方面的执法力度，以及移民管理方面的权限。这两部法律分别从宏观与微观两个层面对警察权在紧急状态下的运行作出规定，前者是从宏观的国家整体应急处理机制出发规定了警察机构的地位、作用以及与其他部门的协同运作与配合，后者则从微观的警察在具体反恐怖斗争中的职责出发规定了警察权运行的范围与方式。

日本紧急状态下警察权主要体现在其警察法中，日本警察法以专章规定了警察对紧急事态的特别处置。该法第六章共包括五条，从第71条至75条分别规定了紧急事态的布告、内阁总理大臣的统领、警察厅长官的命令与指挥、国会的认可和布告的废止以及国家公安委员会的建议义务等内容。其中涉及了警察对进入紧急状态的建议权，表现在第71条中规定内阁总理大臣可以基于國家公安委员会的劝告发布全国或者部分地区紧急事态布告;紧急状态下警察领导权的转移，即第72条规定内阁总理大臣发布紧急事态布告后临时统领警察，可直接指挥监督警察厅长官;还有警察厅长官对紧急状态地区的都道府县警察的命令、指挥权以及对布告之外未进入紧急状态地区的都道府县警察调派协助的权力，即第73条;以及第75条规定了在紧急状态下国家公安委员会对内阁总理大臣行使职权的建议权等涉及警察权运行的问题。由于日本的应急警务管理模式是以中央为主导的，在警察法有关紧急状态的权力运行中这一特点亦被凸显，警察权的运作都是以中央内阁总理大臣与警察厅长官为中心的。

俄罗斯紧急状态下警察权运行问题的规定在其警察法与反恐怖法中都有所体现。1999年颁布的《俄罗斯联邦民警法》在第三章民警机关的职责和权力中规定了紧急状态下警察权的运行，其第十条第13项规定：“在发生重大事故、火灾、自然灾害以及其他紧急事件时，采取紧急措施救人和对其进行紧急医疗救护，守护无人看管的财产;在俄罗斯联邦全境或局部地区实行紧急状态和战时状态，以及因发生瘟疫或兽疫而采取隔离措施时，依法参与维护社会秩序。”该条明确了警察在一般紧急状态下权力运行的目标与范围。而2006年《俄罗斯反恐怖主义法》则更加突出了在遭遇恐怖袭击这一紧急状态下相关警察权的运行问题，该法第11条关于反恐怖行动的法律管制中规定了警察在反恐怖行动管制區域内的管制权，包括对公民身份的检查、确认权;强制带离公民与拖走交通工具权;保卫特定目标权;监听权;紧急征用权;限制通行权;特定危险物品管制权等，从多层面规定了在反恐怖态势下一系列警察权的运行问题。

三、域外制定法中紧急状态下警察权运行的原则

紧急状态下警察拥有更多的处置权，对公民权利的限制也多于平常时期。在此种状态下，要求警察对突发的危机作出快速反应，不采取特殊的措施则可能不能满足快速反应的要求，难以恢复正常的社会秩序。此时警察权就会出现扩张，尤其是在自由裁量权领域中被赋予极大的权力行使自由，使其对公民权利作出更多的限制，便于警察快速高效应对危机。但若对此缺少了法律的规制，必将导致公民权利受到不法侵害。尤其是当前因自然灾害、恐怖活动犯罪以及疾病诱发紧急状态出现的因素逐步增多，更须明确紧急状态下警察权运行的原则。因此，域外各国紧急状态下警察权运行中逐步确立了基本原则，综合看来主要包括：

（一）法治原则

这是紧急状态下警察权力运行遵循的首要原则。由于紧急状态下警察权具有较强的扩张性与侵害性，失去法律的控制就会造成对公民权利的更大损害。这一原则要求警察权的运行在任何时候任何状态下都必须受法律的约束。其主要内容包括法律优先与法律保留。紧急状态下警察权的运行往往具有较强的强制性与干涉性，会对公民权利造成较多限制与损害，故此种权力应属于法律保留的范围。就保留内容而言，必须对紧急状态下警察权运行的目的、范围、边界、程序、条件等问题进行规定。由于紧急状态的复杂性和难以预测性，必要时也可授权政府进行紧急立法，来确定相应的控制手段。法律优先则是指一切行政活动都应受制定法的约束，对于警察权而言则强调在运行中不能采取超出法律授权的方式与手段。然而在紧急状态下，为及时制止危害，消除危险，警察权在运行过程中极有可能会采取与一般性法律规定相冲突的方式与手段，但这并不违反法律优先规则。虽然这些权力的运行表面上与一般法律的规定相冲突，但其对应的恰是紧急状态专门法律的需要。需要注意的是紧急状态下警察权的运行并不能违背法律的一般原则与根本目的。

（二）比例原则

这一原则诞生于19世纪德国行政法学中，是较早针对警察权规范运行的一项重要原则。据此原则警察权运行过程中必须做到追求警察目的实现与保护公民权利之间的平衡与协调，警察权的行使应当把对公民的不利影响减少到最小。紧急状态下警察权的运行非常广泛，但前提是权力运行的妥当性，亦即紧急状态下警察权的运行是以紧急危害的有效排除为目的，在权力行使过程中所维护的公共利益应当明显超过它给公民权利造成的损失;此外，强调紧急状态下警察权力运行的必要性，强调警察所选择的权力行使手段是在所有实现目的手段中对公民权利造成损害最轻微的，亦即现实中已不存在其他任何权力手段可在行使中带来更小的权利侵害;同时，紧急状态下警察权力运行还应注意其适当性，即在紧急状态下警察权的运行不应给公众造成过度的负担，强调权力追求的目标与维护的利益要远远超过对公民权造成的损害。最后，行政目的达成后或目的无法达成时，警察机关应该依职权立即停止该权力的运行，或经义务人、利害关系人申请而终止执行。

（三）效率原则

紧急状态下暴发的危机事件往往具有突发性及严重的危害性，因此警察权的运行必须强调高效性与针对性，才能有效化解危机、消除危害。此时权力运行的关键是效率性，否则难以达到其权力运行的目的。效率原则在紧急状态下警察权运行过程中的表现集中在以下几个方面：第一，执法程序的快捷性。即对于权力运行的程序要求相较正常状态下运行的程序更为简单快捷，可变通或省略有关的行政程序，如通知、调查、听取当事人陈述等。第二，权力的集中性。紧急状态下，警察权被赋予了诸多权力范畴，为节约排除紧急危害的时间，许多原不属于该机关的权力也会被集中于一身，如原属于地方的一些警察权会集中收归中央警察机关统一调配指挥。第三，权力运行的高度自由裁量性。为有效应对紧急状态下的危机，法律大多赋予警察在权力运行的方式、时间、步骤以及适用条件和程序上享有较大的自由裁量权，由其根据具体情势判断，选择最为适当的手段和方式行使权力。第四，权力的追认制度。危急情势下警察权的行使往往会采取较为快捷有效的方式，与常态下的权力行使程序相抵触，甚或超越了法律的授权范围行使。事后有权机关必须对这些权力行使进行追认，才能确定其合法性与正当性，否则警察机关就要承担相应责任。

（作者单位为河南警察学院）

（责任编辑：张敏娇）