紧急状态中的世界警察

刘长煌

紧急状态（State of Emergency），是指发生或者即将发生特别重大的突发事件，比如自然灾害、内乱、外来入侵、公共卫生事件等，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关行政长官或国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布全国或局部地区实行一种临时性的严重危急状态。在紧急状态下，各国的法律都有特别的规定，政府可以采取各种措施来限制公民和团体的行动，政府还有权强制有关公民或团体有偿提供一定劳务或者财物，公民和团体有义务配合政府在紧急状态下采取措施，妥善应对突发事件。

在紧急状态下，警察的权力大增，为了控制局面，可以行使一些特殊的权力。依据紧急状态的类型和程度，警察相应的参与度有所不同，法律赋予的权限也不同。

一、紧急状态分类

依据紧急状态的性质，一般分为三大类。

一类是公共卫生事件、经济金融紧急事件和自然灾害事件等，警察不是这类事件的主要责任部门，其主要职责是为主管部门执行公务提供法律保护，协助主管部门依法行使职务，维持社会治安秩序。

在这一类紧急状态下，不同的国家对警察的授权不同。

美国的紧急状态法就明确规定，在紧急状态下，要加强情报工作，加强警察和法官的权力，适应当时的特殊情形，维持社会稳定。

如在1918年世界性流感爆发时期，美国芝加哥授权警察抓捕在公共场所打喷嚏的人，当时的旧金山市政府出台了一项法规，要求人们在公共场所用口罩遮住鼻子和嘴，否则以“逃避口罩罪 ”予以逮捕。在社会常态时，这种对私权的限制不免令人难以理解和接受，但1918年发生的世界性流感是人类所经历的最大流行性疾病之一。它在短时间内席卷全球，数月内造成4000万人死亡。

第二类是恐怖袭击事件和群体性事件，如骚乱、动乱、暴乱、叛乱、恐怖袭击等，警察是处理这类事件的主要力量，当然不是唯一的部门，警察享有更多的强制性权力。

2015年3月6日，斯里兰卡总统西里塞纳宣布全国进入为期七日的紧急状态，以控制斯里兰卡康提等部分地区暴力冲突的蔓延。总统府新闻处表示，为应对犯罪行为，尽快让国家恢复正常秩序，立即加强斯里兰卡警察和武装力量的权限。紧急状态期间，如发现任何可疑行为，警察可以简化手续，行使搜查和逮捕的权力。

欧洲国家在紧急状态下，用尽各种手段，强化“以警察执法为核心”，加强警察装备，甚至动用武装力量。

第三类是战争类紧急状态，国家机器高速运转，参与主体是军队，警察主要是在后方维持社会秩序。

二、一些国家的紧急状态法律法规

依据国际法，在紧急状态下可以中止公民的部分权利和自由，例如警察可以未经审判就羁押相关人员。《公民权利和政治权利国际公约》中列出的可减损权利在紧急状态下都可以中止，而不可减损权利部分则不能被暂停。

《公民权利和政治权利国际公约》第四条列出了不可减损的权利，包括生命权、免遭任意剥夺自由权、免遭奴役、酷刑和虐待的权利，等等。

《欧洲人权公约》和《美国人权公约》也有类似的减损规定。

在紧急状态下，有些国家和地区可以修改紧急状态法或宪法，但大部分国家是不允许的。

许多国家对待紧急状态，有特定的法律定义，这取决于公众感知威胁的性质，按照严重程度，包括但不限于：

军事管制状态（Martial Law）：由军队接管政府权力，对全国或部分地区、某些行业、个别部门实行的一种特殊的强制性管理和控制形式。通常在战争、骚乱、严重自然災害和其他非常情况下实行。警察的职责主要是协助军队维持秩序，保障社会稳定。

2017年5月24日，菲律宾总统杜特尔特宣布对棉兰老岛等地区实行为期60天的军事管制，此前军队和警察已经与武装分子在棉兰老岛上的南拉瑙省马拉维市交火，据称这伙武装分子与极端组织“伊斯兰国”有联系。

戒严状态（State of Siege）：国家在面对战争、内部叛乱、天灾横祸等事件时，为了社会的安全和国家政治的稳定而采取的一种紧急措施，一般表现为军警接手相关的权力。具体表现形式为增设警卫、加强巡逻、组织搜查、限制交通，等等。

民事紧急状态（Civil Emergency）：主要是应对自然灾害事故、公共卫生危机、暴乱等引起的危险状态，需要部署大量资源来遏制这种危险局势的加剧，有时需要强制取得财产权或劳务的方式，事后给予适当的补偿。

比如说在美国路易斯安那州塔鲁拉市，2020年2月26日，麦迪逊教区警察陪审团宣布进入紧急状态。由于全市几条水管线断裂，导致饮用水短缺，市民、学校、医院和企业供水不足，面临着紧急情况。缺水问题对市民和医院的病人造成了生命威胁，给企业带来严重的经济问题，是宣布进入紧急状态的原因。

进入紧急状态后，可以向州政府和联邦政府申请救援，同时，加大警察的执法权限，在有些路口禁止通行，全红灯设置。

对“紧急状态”权限的使用，世界各国也不尽相同。

在阿根廷，宪法经过多次修改后，规定如果出现内部动荡或外国攻击及重大灾难事故时，允许宣布紧急状态。阿根廷自1854年宪法修订后到2010年，先后52次宣布紧急状态。1969年通过的《美洲人权公约》限制滥用紧急状态，任何宣布紧急状态的签署国必须要将其紧急情况和期限以及受影响的权利告知其他签署国，一定程度上限制了紧急状态的滥用，阿根廷于1984年签署该公约。

澳大利亚各州的紧急状态立法各不相同。在维多利亚州，如果就业、安全或公共秩序受到威胁，总理可以宣布进入紧急状态，有效期30天，上议院或下议院的决议可以提前撤销。依据《公共安全保护法》，紧急状态允许总理立即制定任何所需的条例，加强警察等部门的权限，以确保公共秩序和安全。但是，如果议会不同意在七天后继续执行这些条例，那么这些条例就会失效。

2019年12月，新南威尔士州宣布进入紧急状态，以应对森林大火。当时该州有780万英亩的灌木丛被烧毁，造成600多所房屋被毁，八人死亡，其中包括两名志愿消防队员，他们驾车在前往戈斯伯斯山火的途中被倒下的树木砸死。

截至2019年12月27日，澳大利亚共有827处房屋被毁，八人丧生，390万公顷土地被毁，给澳大利亚自然环境带来了无法估量的损失。

在丹麦，如果处于紧急状态下，警察局长可以下令对某一特定区域不特定的人进行盘查，这个命令必须以书面形式提前发布。在这个区域内，警察还可以对暴力、威胁、勒索和破坏公物等违法犯罪行为处以双倍处罚。这个命令只能持续三个月。

如果警方认为某人群可能失控，他们可以强制命令该人群解散，经三次警告后不服从的，则可以实施抓捕。

法国紧急状态主要涉及三项主要法律条款：1955年4月3日的法案允许部长会议宣布进入紧急状态;1958年宪法第16条允许在危机发生时授予总统“特别权力”，同一宪法第36条规定了“戒严状态”的授权。第16条和1955年法令之间的区别主要涉及权力的分配，在第16条中，行政权力凌驾于其他权力之上;1955年法令允许12天的紧急状态，如果要延长，必须经议会投票通过。在1955年、1958年、1961年、1988年、2005年和2015年，法国都宣布过紧急状态。

埃及依据《紧急状态法》（1958年第162號法令）的规定，自1967年至2012年的45年间一直处于紧急状态，1980年和1981年中断了18个月。该紧急状态是在1967年第三次中东战争期间开始实施的，在安瓦尔·萨达特总统遇刺后继续进入紧急状态。紧急状态下，埃及警察的权力得到扩大，宪法赋予公民的权利被暂停，审查制度合法化，审查内容涵盖对公民的言论、通讯、信息等。依据紧急状态法的审查条款，约有17000人被拘留。

在罗马尼亚，针对不同的情况可以宣布两种紧急状态。

一是警戒状态（State of Alert）：非军事状态，可由地方行政长官宣布。警察可以设置路障，征用任何车辆和设施。这种情况一般在发生自然灾害或内乱的情况下进行。

二是紧急状态（State of Emergency）：只有在议会批准的情况下才能宣布。紧急状态中，在总统的领导下，采取军事管制，一般是在极端情况下执行，如战争等。

还有一种情况是划定公共安全特区（Special Zone of Public Safety），加强行政管理措施，由当地警察执行。警察设置道路检查站，检查过往行人和车辆，严格管控措施。

2013年12月8日开始实施的瓦斯卢伊县蓬杰斯公社公共安全特区一直持续到现在，主要是因为雪佛兰公司在该区挖采页岩气，与公社社员产生激烈冲突。警方发言人表示，警察会确保雪佛兰公司的正常业务。

在瑞士，依据联邦宪法第185条规定，在紧急状态下，联邦委员会可以召集最多4000名民兵协助警察维稳，为期三个星期，但必须以警察为主导。

三、紧急状态下警察的主要职责

1.制定预案和开展演习。做到训练有素，召之即来，来之能战。

2.情报搜集与研判。建立情报信息网络，广泛搜集影响社会稳定的社情动态，并进行分析和评估，查证甄别情报信息的真假，畅通情报信息报送渠道，为决策者提供准确的情报信息。

3. 常见执法手段：

①布置警戒区、警戒岗、警戒线，限制无关人员出入。

②驱离、疏散、劝退特定对象。

③加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要设施的安全保卫。

④进行交通控制。

⑤紧急征用车辆或物资。

⑥设卡盘查。

⑦协助其他部门开展工作，净化执法环境。

⑧其他临时需要采取的措施。

4.与市民沟通，消除恐慌，维护社会稳定。在美国，警方发布了一个简单的“紧急状态问答”。

①什么是紧急状态？

答：已经发生或即将发生的灾害非常严重，以致需要国家援助来补充当地资源以防止或减轻损害时，最高行政长官宣布进入紧急状态，以便能够立即筹集人力和物力资源，用于救援、疏散、避难、平息受影响地区的灾难或暴乱等。

②紧急状态是否需要市民采取什么行动？

答：不需要。通常情况下，警察、国民警卫队以及环境保护、交通和卫生部门会很快作出反应，并根据需要增加其他部门。

国家应急行动中心24小时提供服务，美国红十字会、救世军和志愿者组织会积极参与，民用航空巡逻队会执行搜索和救援任务。

普通市民只要遵从相关指令就可以，不需要实施什么特定的行为。

③紧急状态是不是限制行动自由？

答：出于对公共安全的考虑，警察可能会限制市民进入特定区域，但会提前发布公告。如果有必要对车辆或行人施加限制、进行人身检查等，应急管理办公室会及时告知公众。

④紧急状态一般需要多长时间？

答：当危险和威胁已经消失，行政长官会适时取消紧急状态。

⑤紧急状态是否禁止销售或提供商品服务？

答：不同的紧急状态限定的具体内容不同，请关注政府公告。

⑥雇主是否有责任向在紧急状态下无法上班的员工支付工资？

答：政府不在这方面作硬性规定，企业必须在签订劳工合同时涉及这方面的条款。但是，一旦进入紧急状态，无法工作的人员有资格申请失业援助。

⑦在紧急状态下，政府机构都关门吗？

答：如果有必要缩减或关闭政府机构，会及时发布公告。一般来说都会保持政府部门的正常运转，但发生大型自然灾害事故类似于暴风雪的情况，会出现政府机构关门的现象。

“灾害”是指由于自然或非自然原因造成的，危害一个或多个市民健康、安全或资源的任何异常事件，该事件发生的范围过大或可能会变得过大，或者灾害类型异常而无法采取正常应对措施的情形。

四、紧急状态中的世界警察

1.牙买加治安紧急状态。2020年1月26日，牙买加总理安德鲁·霍尼斯根据警察局的建议，宣布首都金斯敦东区处于“治安紧急状态”，涉及七个区，占首都的一半。2019年度，东区发生的谋杀案较以前上升了18.2%;2020年头两个月就发生了11起，而上年同期只发生了三

起。

为了打击黑帮的嚣张气焰，保护市民的生命财产安全，总理决定对该区实施紧急状态，加大巡逻力度，授予警察随时随地对可疑人员进行盘查的权力，同时还赋予警察应急逮捕权。

2.斯里兰卡全国紧急状态。2019年4月21日，复活节，斯里兰卡发生八起爆炸，造成290人死亡，超过500人受伤，爆炸受害者包括30余名外国公民。22日下午，拆弹部队在科伦坡圣安东尼教堂附近拆弹时又引发一起爆炸，所幸伤亡不大。

斯里兰卡总统媒体办公室22日发表声明，宣布全国从当地时间23日零时起进入“有条件的全国紧急状态”，赋予警察和军方在未经法院批准的情况下可以拘留和审问嫌疑人的权力。当天，斯里兰卡警方宣布，从22日20时至23日凌晨4时在全国实施宵禁。

3.美国国会1976年通过的《国家紧急状态法》（National Emergencies Act）和1977年通过的《国际紧急状态经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）是美国应对紧急状态的两支“利箭”。《国际紧急状态经济权力法》是《国家紧急状态法》中一个条款的细则分解，具有从属关系。

美国多次宣布进入紧急状态，其中比较典型的有：

①2009年10月23日晚，时任美国总统奥巴马签署公告宣布美国进入甲型H1N1流感“全国紧急状态”。这一声明允许医疗机构在流感病例激增的情况下，可以绕过联邦法规的相关要求采取紧急救助方案。白宫官员表示，这一声明类似于飓风登陆之前的预警声明。该紧急状态到2010年10月23日结束。

②2014年8月，在密苏里州弗格森镇，18岁黑人青年迈克尔·布朗在公路上被白人警官威尔逊截停并开枪打死。争议焦点是一方说布朗当时已经高举双手说“不要开枪！我没有枪”，另一方说是布朗动手袭击警察威尔逊，后者出于自卫将布朗开枪击毙的。

这起事件引发连续多日的抗议活动，甚至出现暴乱，密苏里州州长杰伊·尼克松宣布进入紧急状态，出动大批警察才平息事态。

11月下旬，一个由三名黑人和九名白人组成的大陪审团最终认定威尔逊警官使用武器合法，决定不予起诉。当地黑人大为不满，纷纷走上街头游行示威，后来演变成暴乱。州长迅即宣布进入紧急状态，警察携带盾牌、头盔、烟雾弹和橡皮子弹等装备，出动装甲车、直升机，前后逮捕了100人，并造成六人不明原因死亡，最后在国民警卫队的协助下，才平息暴乱。

③2019年2月15日，美国总统特朗普签署公告宣布美国南部边境进入“国家紧急状态”。特朗普此举意在绕过国会筹集更多经费用于在美国与墨西哥边境修建隔离墙，遭到国会民主党人强烈反对。

特朗普说，毒品和人口贩子以及其他犯罪分子“正在入侵美国”，边境墙将有效遏制这些问题，诉诸行政而非立法手段是为了“更快地造墙”。他表示，即使此举遭遇法律挑战，他也有信心“打赢”这场仗。

进入紧急状态，特朗普就能够投入大约80亿美元修建边境墙，其中13亿美元来自国会刚刚通过的新版预算案，36亿美元国防部工程建设款，25亿美元缉毒禁毒资金，6亿美元财政部资金。

4.在英国，只有英国君主在枢密院的建议下，或者在内阁成员的提议下，遇有紧急情况发生时，依据《民事应急法》才能宣布全国进入紧急状态。紧急情况从广义上讲，是指外国入侵、构成严重安全威胁的恐怖活动、对人类福利或环境造成严重损害的事件。

紧急状态一般为30天，但也可以经议会批准延期。在紧急状态下，赋予中央和地方政府广泛的权力，同时也加强警察的执法权，它允许通过紧急法规修改其他主要法律法规。

1972年2月9日，英国政府宣布全国处于“紧急状态”，以对付已经持续一个月的30万煤矿工人全国大罢工，调派大量警察维持秩序，并抓捕相关人员。根据“紧急状态”的法令，英国各行各业以及人民生活用电都受到限制，使英国出现了自第二次世界大战后最严重的供电

危机。

5.印度紧急状态的依据是《宪法》第352条，全国或其部分领土发生战争或内部动乱时宣布进入紧急状态，后来添加了自然灾害、公共卫生等方面的紧急状态内容。1971年印巴战争和1975年国内动乱时曾经宣布了这种紧急状态。总统只有在以总理为首的内阁提出书面请求的基础上才能宣布进入紧急状态。

在国家紧急状态下，印度公民的许多基本权利都可能被中止，如六项自由权自动中止，但生命权和人身自由权不能中止。

1975年，英迪拉·甘地宣布的紧急状态期间，政府决定取消人身保护令，甚至暂停生命权和人身自由权。

国家紧急状态将联邦政府体系修改为一个单一的体系，赋予军队和警察更多特權。

2019年11月3日，印度首都新德里及周边地区空气质量达到“严重+紧急”级别，宣布进入“公共健康紧急状态”。当地政府部门下令新德里市学校停课三天，市内各项建设活动停工三天，并立即开始执行燃油机动车“单双号”限行措施。

2019年12月，印度《公民身份法》修正案获得通过，导致支持者和反对者在首都地区产生对抗并引发骚乱，死亡人数达35人，其中包括一名警察和一名情报人员;另有200多人受伤，其中70多人是枪伤。首都地区随即宣布进入紧急状态，警察大量走上街头，平暴治乱。

（责任编辑：冯苗苗）