美国国家紧急状态面面观

刘英慧

2020年3月14日，为应对新冠肺炎疫情，美国总统特朗普在白宫签署政府拨款法案，同时宣布美国进入全国紧急状态。

历史上，美国历届总统共宣布了59次“国家紧急状态”，其中32个“国家紧急状态”还有效， 小布什在任时曾13次宣布“国家紧急状态”，而奥巴马在任时也有12次。美国多数宣布“国家紧急状态”主要是针对敌对外部势力，措施包括冻结资产、出口管制等，几次有代表性的是针对生化武器扩散、“9·11”恐怖袭击。因为公众健康原因宣布紧急状态的次数凤毛麟角，最近的一次还是2009年暴发的H1N1流感疫情。

值得注意的是，自特朗普宣布“国家紧急状态”来缓解疫情危机已过去数周，美国本土疫情压力却有增无减。迫于纽约州政府和民众压力，特朗普又在2020年3月20日宣布纽约州因新冠肺炎疫情进入重大灾难状态，并会向当地提供应对疫情救济资金。这些残酷的数据和现实早已客观上表明特朗普和美国联邦政府宣布“国家紧急状态”的效果明显小于实际预期，对国家和人民抗击疫情的帮助异常有限。

笔者认为，宣布“国家紧急状态”产生的实际效果雷声大雨点小的原因与以下两点有关：一是特朗普和美国政府对自己国内发达医疗体系和救助措施的盲目自信;二是美国政府民众动员能力和手段的固化和单一。更可怕的是，频繁宣布“国家紧急状态”这种“狼来了”的政治策略，虽然能暂时释放大量联邦政府资金，但本质上却并不能在短时间内提高美国国内民众对新冠肺炎传播性和危险性的认识。

法律依据

美国的政府紧急状态起源于1976年时任美国总统福特签署的《全国紧急状态法》。在该法中，规定了美国总统宣布国家进入紧急状态下拥有的至少136项紧急权力，涉及生产方式调控、向国外派兵、实行国内戒严、管制企业运营等，甚至可以在一定条件下重新使用化学和生物武器。

早在《全国紧急状态法》颁布之前，美国历届总统就有过宣布国家处于紧急状态的先例。如1933年，时任美国总统罗斯福為了应对世界经济危机和经济大萧条，宣布国家处于紧急状态。凭借紧急状态法授予的权力，制定了《全国产业复兴法》，对于经济生产方式、企业运营等进行了部署。1950年，时任美国总统杜鲁门为了应对朝鲜战争，宣布全国处于紧急状态，通过成立国防动员局，对物资生产、国内物价等进行管制，对国内局势进行管控。

虽然该法从未规定总统到底应该在何种条件下，可以宣布紧急状态，但实际上，美国总统在历史上曾多次宣布全国紧急状态。美国法学家和政治学家曾多次为总统实行紧急状态寻找依据，并声称总统的宣布紧急状态权来源于1787年美国宪法的第1条第8款、第9款以及第2条第1、第2款，即宪法对于战争权、行政权和人身保护令的相关规定。而在美国宪法中同时规定，总统为美国三军和民兵的总司令，因此在法律上合理化了总统作为总司令的行政权力。

应用案例

虽然历史上的美国紧急状态大多与本国军事或国家危机有关，但实际上，美国《全国紧急状态法》最大的作用是对总统进行更多的权力授予。自该法宣布之后，历届总统至少53次宣布国家进入紧急状态，而多数紧急状态至今依然有效。例如1979年伊朗发生伊斯兰革命，伊朗扣留了美国52名人质。在人质危机发生之后，时任美国总统卡特宣布国家进入紧急状态。1990年8月，时任美国总统老布什发布12722号行政命令，宣布全国紧急状态令，以对付来自“伊拉克的威胁”。再比如2001年9月，美国遭遇恐怖袭击。时任美国总统小布什发布了全国紧急状态令，该紧急状态令确定了应对恐怖主义威胁应采取的相关举措。后来被时任美国总统奥巴马延期六次，成为目前美国进行反恐战争以及海外派兵打击恐怖分子的法律依据。

不同声音

《全国紧急状态法》设立之初也制定了国会对总统宣布紧急状态的平衡机制。美国立国基本原则“分权制衡”的一个机制，便是立法权对行政权的制约，而国会代表的立法权对总统代表的行政权的重要制约途径之一，就是通过审批政府预算。

纵观美国《全国紧急状态法》发展之路，历届总统都会衡量国会的压力以及听取智囊团队对既有法律尤其是美国宪法的解读，以决定自己是否需要启动全国紧急状态。但是该法的各类细则却更侧重于授予总统在特殊状态或国家危机下，可以绕过国会作出决定的权力。其法律依据依然来自宪法，根据《全国紧急状态法》，国会两院可以通过各自简单多数来形成联合决议，从而反对总统的声明。同样，总统可以使用否决权拒绝这一联合决议，那么接下来国会只有通过三分之二多数来否决总统的否决。

早在2019年美国政府停摆初期，特朗普便不断放话，会考虑宣布美国进入“国家紧急状态”，以绕过国会，单方面行使修建隔离墙的权力。特朗普执意要修筑边境墙，但又遭遇国会干预，宣布紧急状态便成了他的撒手锏之一。果不其然，2019年2月15日，特朗普宣布进入“国家紧急状态”，这意味着特朗普可在未经国会的允许下，动用80亿美元资金用于修建边境墙。这笔钱远高于国会拒绝给予他的57亿美元。随后，众议院议长佩洛西与参议院少数党领袖舒默立即发表联合声明，谴责特朗普的这一决定严重违反美国宪法。

负面影响

美国宪法规定紧急状态通常只在战争、国防危机和国家遭遇紧急危机时出现。那么，非法移民成为美国最严重的危机，影响到美国的安全了吗？美国国内的意见并不一致。反而是特朗普的竞选承诺，让边境墙的修筑成为必须要做的事情之一。而下一步，特朗普宣布国家紧急状态可能会被美国不少政治精英指责违宪，甚至付诸司法裁决。但这样的裁决，又将是旷日持久的事情了。

因此，尽管“国家紧急状态”的初衷意味着国家正面临特别重大突发事件，需要国家机关紧急出面，采取特殊措施来解决、缓解危机，然而回顾过去美国几十年的历史，美国总统动辄以国家安全为名宣布“国家紧急状态”，以“维护美国利益与安全”。但与此同时，美国的“国家紧急状态”对本国公民的个人权利或他国国家利益、公民权利构成危害，成为一种“非正常状态”，让美国社会或国际社会难以适从。正如特朗普通过宣布“国家紧急状态”来绕过国会支配预算，直接引发了美国民众对造成宪法危机的担忧。

出现这种担忧的根本原因，正是《全国紧急状态法》未充分规定启动紧急状态的条件，直接造成美国国内紧急状态的法律机制并不健全。宪法的模糊性以及紧急状态相关法律的丰富性与复杂性，导致有些紧急状态处于一种不正常状态，使得特朗普多次有机可乘，即便面对不同声音，也执意让该法逐渐演变成为美国总统和政府实现经济和政治目的的重要工具之一。

（责任编辑：古静）