法国国家紧急状态的成因、争议及措施

任华

2015年11月13日，在巴黎恐怖袭击事件发生数小时后，法国宣布进入国家紧急状态。这是1955年4月3日法国《紧急状态法》颁布以来实施的第四次国家紧急状态，也是第一次因为恐怖袭击引发的国家紧急状态。此后，法国又多次发生恐怖袭击，迫使法国多次延长了国家紧急状态。直到2017年11月1日，法国才结束了已实施近两年的国家紧急状态。

一、2015年至2017年法国实施国家紧急状态的成因

2015年至2017年法国实施国家紧急状态的直接原因是《查理周刊》事件及随后的一系列恐怖袭击事件。2015年1月7日，两名恐怖分子携带AK47步枪、霰弹枪和火箭筒等武器，闯入法国漫画讽刺报纸《查理周刊》办公室行凶，造成包括多名记者、漫画家和警察在内的12人死亡。事发之后，恐怖组织“伊斯兰国”和“基地”组织也门分支都宣布对此负责。2015年11月13日，法国巴黎又发生连环恐怖袭击事件，造成至少132人死亡，300多人受伤。此后，法国政府宣布进入国家紧急状态。但这并未阻止恐怖袭击的继续发生。2016年7月14日，法国南部著名的旅游城市尼斯又发生举世震惊的恐怖袭击事件，恐怖分子驾驶一辆满载枪支弹药的卡车冲进观看国庆烟火的人群，造成300多人伤亡。《查理周刊》事件及其后的一系列恐怖袭击事件，不仅造成了直接的人员伤亡与经济损失，而且直接将法国推向了“文明对立与冲突”的前沿，使其成为宗教极端主义的直接受害者和恐怖分子的直接攻击

对象。

法国社会的撕裂是这次国家紧急状态实施的社会原因。作为现代西方社会“自由、平等、博爱”价值观的起源国，法国实行 “多元文化主义”，即在遵守共和国价值的基础上，尊重和包容各种文化的特性，但这不意味着在现实中，所有的文化都能够顺利地被融入到法国社会。由于诸多原因，法国“世俗主义”和“共和同化”政策使得许多穆斯林很难真正形成对法国的国家认同和对法国公民身份的认同。

法国穆斯林群体的边缘化、法国主流社会的“伊斯兰恐惧症”、《查理周刊》事件及随后的恐怖袭击激化了法国不同宗教群体的矛盾，更使社会矛盾从社会经济层面转移到信仰层面，而宗教极端主义则以极端的恐怖袭击方式回应法国。因此，面对严峻的国内反恐形势，法国不得不在2015年11月实施国家紧急状态，并多次延长。

二、对法国国家紧急状态的争议

2017年10月31日起生效的《加强国内安全和反恐法》赋予法国政府部门尤其是警察以更大的执法权。但法国这次实施国家紧急状态引发了国内一系列的争议，这些争议影响了这次国家紧急状态的实施。

第一，国家紧急状态下的公民权利。紧急状态的实施无疑会侵蚀到正常状态下的公民权利。在国家紧急状态下，警察在信息存储设备扣押、视频监控以及技术侦查等领域的权力均与保障公民个人权利之间有较大的冲突，势必引发较大争议，甚至触动宪法红线，引发违宪审查机制。2015年7月24日，法国颁布的《情报法》允许情报部门保存潜在嫌疑人的通信数据长达五年（之前是一年），窃听和电子监视的范围已经超出了嫌疑人本身，而将其家人和朋友包括在内，还授权使用键盘记录器和其他软件来监控和记录计算机的使用。2016年7月14日，尼斯巴士底狱日庆祝活动期间发生恐怖袭击后，虽然国家紧急状态再次延长，但重新评估了数据扣押法。此后新批准的国家紧急状态规定法国警方可以扣押手机和硬盘等财产，但条件是证明与犯罪或恐怖阴谋有重大关联。

同时，在国家紧急状态实施期间，对公民住所无担保搜查的廣泛使用也引起了人们的关注。据相关资料显示，“在截至2016年2月3日法国警察记录的3289项搜查中，只有28项与恐怖主义有关的罪行被记录在案，其中5项被移交给巴黎的反恐检察官，其余23项涉及为恐怖主义行为辩护或煽动恐怖主义行为的罪行”。因此，在国家紧急状态下，公民权利遭受侵蚀的状况是十分明显的。

第二，对宪法能否完全地保障法国人公民权利的争论。2015年11月13日巴塔克兰恐怖袭击事件后，时任法国总统奥朗德提出将紧急条款宪法化的建议引发了辩论。根据2008年修改的《法兰西第五共和国宪法》（1958年颁布）第16条第一款（如果共和国的机构、国家的独立、领土的完整或履行其国际承诺受到严重和直接的威胁，如果宪法公共当局的正常运作受到干扰，共和国总统应采取在与总理、议会主席和宪法委员会正式协商后，根据这些情况采取的措施）和第36条（戒严令应由部长会议颁布。只有议会才可批准延长12天）的规定，这些宪法条款都不适用。因此，他建议修改宪法以便撤销被判犯有恐怖主义罪的法国国民的国籍，之前宪法规定不足以应对所经历的各类恐怖袭击。通过将紧急状态纳入宪法，后者的性质可能会被逆转：宪法不再是正式承认权利的场所，而是限制权利的场所。其潜在的结果可能是正式承认政府的全能性，特别是其警察部门的全能性。因此，在2017年10月18日，法国议会最终否决了宪法修正案项目，但通过了一项打击恐怖主义的普通法，该法于2017年11月1日暂停紧急措施后生效。

第三，对国家紧急状态下警察面临风险的争议。法国警察是国家紧急状态的主要承担者和实施者，他们也因此成为恐怖袭击的主要对象和社会矛盾的集中点。在国家紧急状态下，警察的主要任务是宵禁和封锁。但这两项工作都是长时间、高负荷的安保任务，同时，还要随时直接面对潜在的恐怖分子的报复性攻击。《查理周刊》事件后的第二天和第三天，巴黎又发生了数起恐怖袭击事件。此后两年内，法国警察一直处于这种高强度的工作状态。2017年6月6日，在巴黎圣母院广场上巡逻的三名警察遭遇恐怖分子的袭击。据法国内政部的资料，2017年有60多名安保人员（警察与宪兵）自杀，这是法国历史上安保人员自杀人数最多的一年。国家紧急状态多次延长，在国内也遭到了人权组织和政治反对力量的批评，他们认为警察在国家紧急状态下的工作压力和人身风险大幅度增加，但是工作条件和待遇却没有得到相应的改善，由此产生了“愤怒警察之妻”“愤怒士兵妻子”等民间组织，这些组织要求提高警察的待遇。

三、法国国家紧急状态的主要措施

法国的《紧急状态法》是在1955年4月3日颁布的，共14条。该法对紧急状态的产生、宣布、期限、紧急权、处罚以及军事法庭审判范围都作了较为具体的规定。但新的《加强国内安全和反恐法》增强了法国警察在多方面的权力，同时授权警察可以采取多方面的新措施。

第一，新的《加强国内安全和反恐法》强化了对社会的行政管制范围与力度，扩大法国政府在治安管理上的权限（这些工作主要由警察完成），主要表现在逮捕、搜查和进一步限制行动自由，以及关闭社会集会或礼拜场所等方面。

从法律角度来看，法国在实施国家紧急状态期间，允许警察享有不限于未经法官批准进行入室搜查和软禁人员、搜集和监测从潜在嫌疑人获得的信息以及封锁网站和防止公众集会重大自由的权力。同时，法国各省省长可以直接授权司法警官或者下属的司法警员在公共道路上进行身份查明，以及对行李及车辆进行视频监控或者实施搜查，而不需要获得检察官的指示。在国家紧急状态下，警察还被赋予了重复搜索的权力，即如果搜索显示另一个地点可能有嫌疑，警察可以立即在该地点进行搜索，而无需正式的书面搜查令。

自2015年11月以来，法国警察共执行了4000多起突袭行动，500多人被软禁。实施紧急状态的两年期间，法国警方采取了大约10000项行政措施，其中包括4444次搜房、754次拘捕、656次禁令、59个保护和安全区、39次禁止示威、29次关闭酒吧和剧院。

第二，在国家紧急状态下，警察对可疑人员的搜查、扣押、软禁与羁押措施也进一步强化。在对可疑人员实施搜查时，警察有权对信息数据进行扣押，警察既可以复制相关数据，也可以扣押信息存储设备。

扣押结束后，行政职权机构可向行政法院的紧急审理法官提出申请，要求使用扣押的信息数据。在对可疑人员的扣留方面，如果存在“重大事由可认为某人行为可能对公共安全及秩序构成威胁”，则警察可以在搜查现场当场扣留此人，但扣留时间不得超过4小时;在对可疑人员的软禁方面，新的法律明确规定警方每天最多可以软禁可疑人员12小时，而且可疑人员每天最多在警察局报到三次，在软禁措施期满后还禁止与指定人员接触。同时，警方还可以对特殊的罪犯（“考虑到入狱时的特殊缘由”和“某罪犯越狱或自杀可能对公共秩序或者公共舆论造成严重影响”）设立专门的、隔离的羁押室进行视频监控。

第三，弱化司法审查，允许司法警官在犯罪预防及侦查时掌握更多的侦查手段，尤其是技术侦查手段。

自2005年以来，法国警方一直在使用IBM的计算机程序“i2分析员笔记本”（i2 Analyst's Notebook）来搜集信息和还原犯罪过程。这项技术可以快速地将嫌疑人与犯罪联系起来，尽可能多地寻找关联，根据重要性级别对其进行排序和可视化。i2分析员笔记本最重要的功能之一是从多个数据集中导入数据，并生成可视化效果;同时，法国还设立海运乘客数据库、修改空运乘客名单记录制度以便与欧盟对接、允许安全部门为反恐而进行网络监控等。这类软件和技术使警察能够访问大量公共数据，同时节省资源和时间。自2015年11月国家紧急状态实施一年内，法国警方搜集和分析的数据超过18万亿字节。

第四，提升惩罚力度。这方面既有对个人的惩罚措施，也有对公共安全方面的惩罚措施。

在个人层面上，法国警方对判定与恐怖威胁有联系的个人，可实施监听;如果是外国人在法国实施恐怖行为的，将自动驱逐;同时，对于涉嫌恐怖犯罪的未成年犯罪嫌疑人，临时羁押期限最高可达两年，而成年的犯罪嫌疑人，最高羁押期限可达三年;对于实施恐怖犯罪的未成年罪犯，最高监禁刑可达30年（原为20年），而成年的罪犯，最高监禁刑可达无期徒刑（原为30年）。

在公共安全方面，新《加强国内安全和反恐法》规定各省省长在举办重大体育、文化及节庆活动时，如有发生恐袭的风险，可批准设立警戒区;对于有“极大可能”从事恐怖活动的重大嫌疑人，内政部长可以批准有利于安全部门对其进行监视的措施;警方在获得司法部门批准后，可对嫌疑人住所进行“访问”，以及时发现恐怖活动苗头;在紧急状态期间，行政职权机构可以不具备安全条件为由，禁止公民在公共道路上进行游行和集会;在国家紧急状态下，内政部长和各部长官等行政当局可以命令将个人软禁，在任何时候（白天或晚上）下令进行无正当理由的搜查，禁止开会，解散協会，通过宵禁，并命令临时关闭公共场所。同时，如果宣扬仇恨、暴力言论、煽动或称颂恐怖行为，则行政职权机构可以关闭宗教礼拜场所，最长可达六个月。

2015年至2017年两年的国家紧急状态，法国挫败32起恐袭企图，缴获600多件武器，其中包括近80件火箭筒、冲锋枪等军用武器。法国内政部长科隆认为取得这些成果同国家紧急状态赋予反恐部门的行动便利直接相关。但是，在国家紧急状态下，原有的族群与宗教对立并未完全消除，在国家紧急状态期间，60%的请愿者因为涉嫌与“激进伊斯兰”有联系而成为法国警方的监控目标;在巴黎郊区的某些地区，特别是在那些确实发现激进伊斯兰网络在运作的地区，这一比例甚至上升到90%以上。

从短期来看，为期两年的法国国家紧急状态在短期内、一定程度上遏制了宗教极端主义的传播和恐怖分子的流动，实现了国家紧急状态的初衷;但从长期来看，法国社会存在不同群体之间的文化与价值观矛盾、穆斯林群体边缘化和所谓“伊斯兰恐惧症”等问题都没有完全消除，且无较大改观，国家紧急状态只能成为应对宗教极端主义和恐怖主义的应景之作，而非长久之计。

（本文系2016年度国家社会科学基金重大项目“全球伊斯兰极端主义研究”，编号为“16ZDA096”的阶段性成果。作者为云南大学政治学博士后流动站博士后，云南大学周边外交研究中心、国际关系研究院助理研究员）

（责任编辑：张敏娇）