北洋政府时期的农业改良及其成效——以湖北省为例

瞿 商 王 丽

(中南财经政法大学经济史研究中心，湖北 武汉 430073)

清末民初，时值传统农业向现代农业过渡的起步时期。但湖北的乡村却是“土地分配不均，富者田连阡陌，贫者无立锥之地；旱灾虫灾，屡年发生；农民毫无农学智识；肥料缺乏，农产物价格低廉；农田水利，苦乐不均。”[1]因此，民国政府时期的农业改良也就成为推动湖北向现代农业转变的重要内容之一。

对北洋政府时期(1912年—1927年)湖北农业改良的研究并不多。陈钧、张元俊、方辉亚主编的《湖北农业开发史》，介绍了湖北农业改良的相关情况，认为民国政府时期湖北的农业发展取得了一定的成绩。[2]徐凯希肯定了清末农业改良的成绩，认为张之洞等通过引进陆地棉种、举办蚕桑事宜、改良茶叶采制各法、发展农业教育、传播近代农学思想和开展农情调查等努力，使湖北传统农业开始向近代化转变，并有缓慢的增长。[3]苏云峰则认为，湖北农业改良的成效，仅限于初步的知识输入与实验场所的建立阶段。[4]在农业技术推广和品种改良方面，只是对杂粮和棉花等少数经济作物做出了引进和改良。其中，棉花的成绩较大，但杂粮作物并没有得到广泛推广。在农田水利方面几乎没有作为。与工业、商业和交通等部门的变革和进步相比，农业的改良和变革则是非常薄弱。[5]167可见，研究者的注意力集中于这一时期农业改良的整体效果的评价，而对改良过程中内在问题及其逻辑没有进行较深入的探讨。因此，厘清民国政府时期湖北农业改良的线索和主要内容，以此为基础进一步讨论改良的成效及存在的问题，不仅是必要的，而且可以为当前中国的农业发展提供有益的历史借鉴和启示。

一、农业改良的行政和组织机构

北洋政府时期，建立和完善农业改良的领导与组织机构是最为重要的，它们承担传达政令、试验良种、宣传农学知识、组织农民等重要任务，是推动农业改良的实践部门。这些领导与组织机构主要包括农业行政机构、农会、农校等。

(一)农业改良的行政机构

清末，湖北省农政管理归属于劝业道下设的劝业所。民国初年，农业行政事务归湖北省民政长公署下设的实业司兼管。1914年，实业司并入巡按使署(1)民国三年(1914)5月，袁世凯改各省民政长官民政长为巡按使。袁世凯死后，黎元洪改巡按使为省长。，改为实业科。1917年，巡按使属改为省长公署，下设实业厅专项管理农林事务、工业、商业以及矿务。魏宗莲、周英杰、黄永熙、谢石钦、杨树芬等先后担任湖北省实业厅长。1926年，北伐军进入武汉后，实业厅的相应事务中断。[6]325

(二)农业改良的组织机构

1.农会。清末始建农会。《农会规程施行细则》第一条规定，“农会规程所称为主管官署，系指农林部、地方长官、府县知事而言。[7]111民国元年九月二十四日(1912年)公布的《农会暂行章程》规定，“农会以图农事之改良、发达为主旨”，并按当时行政层级分为全国联合农会、省农会、府县农会、市乡农会四种。[7]107这说明农会具有的官属性质。从农会的经费来源亦可看出农会具有官属性质。《农会暂行章程》第十六条规定，“市乡农会经费由该会会员分担，其余各农会经费，由组织该会之农会分担。其不足者，呈请主管官署酌拨地方公款，或由政府给予补助金。”“农会于农事上之改良进行事宜，得建议于主管官署。”[7]109农会虽为官署，却也需要地方士绅的支持。《农会暂行章程》规定农会会员资格为有农业之学识和农业之经验者，或为有耕地、牧场、原野等土地经营农业者。显然，这里规定的农会会员资格只有地方士绅才能来认领，一般的自耕农和佃农、雇农是没有资格的。此外“凡热心自助农会经费，赞襄农会事业者，得为名誉会员。”[7]108

北洋政府时期，湖北省建立了各县乡农会，并以农业推广和改良为主要任务。《罗田县农会暂行章程》规定，“本会得联合本县各市乡农会以图全县农事改良发达为宗旨”，“本会事业：一关于农林业改良事项；二关于提倡蚕桑及牧畜渔业等事项；三关于天灾水患及病虫害之调查并预防善后事项；四关于调查荒产提倡垦殖事项；五关于倡办县市乡各农会及农业团体事项；六关于筹设农品陈列所及物产品评会事项；七关于筹设冬期学校及补习学校事项；八关于编辑农书杂志及农事白话讲义派员巡回讲演事项……”。[8]84武昌县农会章程规定该农会的任务是，农林业改良，提倡蚕桑和畜牧渔业，天灾水患及病虫害，调查荒产，提倡公共组合，倡办县市乡各农会及农业团体，农品陈列所物产品评会，冬期学校，补习学校，白话讲义巡回演讲，农书杂志等，调查农业状况，联合全国农业团体，等等。[9]88可见，湖北省不同地区的各级农会的任务大体相同，并大多与之类似。

2.农校。“吾人欲根本改进农业唯一方法，只有切实施行农业教育。”[10]33自古以来，中国以农立国。历史悠久的经验农学也就成为农业教育的主导。清末，张之洞在引种美棉、兴办丝茶的过程中，有感于农学不精和新政人才缺乏，于是“设立农业学校以求精神”[11]181。他在“光绪甲辰年，在武胜门外宝积庵辟地数百亩，建筑宏厂校舍，奏改专校。各门功课，力求完善。至宣统二三年间，有高等中等学生共三百余人，高等设农林两科，中等设蚕科。聘日本教授五人。其设备有农事试验场、桑苗园、果木园、蚕桑室、理化仪器陈列室、试验室、农林产物制造实习室、农具测量测树及其他种种校具与参考书籍。无一不备。计全校购置费用，约在二十万元左右。与现在南高农科比较，其试验地面积虽不能及而设备之完整亦又过之。”[12]1031910年，湖北全省开办了3所高等农业学堂，5所中等农业学堂，39所初等农业学堂，1所农业教员讲习所，共计48所，占全省各类实业学堂的71.6%。[13]94湖北农校呈现欣欣向荣的景象。

1913年，民国政府教育部公布的《实业学校令》规定，甲种实业学校实行完全的普通实业教育，乙种实业学校实行简易的普通实业教育。这使湖北农校在民国初年又得到了显著的发展。1916年，湖北全省的甲种农业学校只有1所，学生仅117人，乙种农业学校17所，学生797人。[14]到1919年为止，甲种农校的数量已达到了56所，乙种农校的数量更是高达269所。[15]89—90

然而，张之洞创办的这所“专校”，“自辛亥政变，当局者无此知识，纷扰之中，至此校于不顾，以致附近居民乘隙劫掠，毁而灭迹。遂使吾鄂最完善之伟大专校败坏而积久不能恢复，殊可惜也。”[16]103其他农校大多也难逃荒废的命运。

3.试验场。最早的农业试验场是1906年由湖北农务学堂创办的宝积庵农业试验场。民国初年，将清末原第一农林场改为茶业试验场；撤去江汉道第二农林场，并移设羊楼洞茶业试验场；襄阳道原有的三个试验场分别改为实业厅第二农事试验场、第一棉业试验场和第二林业试验场；荆南道原有的三个试验场分别改为实业厅第一林业试验场、第二棉业试验场和第三农事试验场。

1915年3月，民国政府农商部在武昌设立第三棉业试验场。该场总面积360余亩，职员及雇工38人，活动内容广泛，主要从事棉花品种选育和比较试验。1918年农商部派员视察，认为该厂所产棉花质地良好，市价较普通棉花高出一倍，而每年用费不过九千余两，成绩为全国之冠。“一俟著有成效，即行分给农民，以广传布”。[2]208这对湖北农业改良产生了积极的示范作用。此后，湖北实业厅分别于荆州、钟祥等地设立棉场六处，专任鄂西及汉水沿江一带棉花品种的改良与推广。农商部农林司直属的试验场相关情况见表1。

表1 农林司试验各场经费面积一览表(2)资料来源：《秘书处为抄送农林司试验各场所经费面积一曾一表致矿政司函》，第二历史档案馆，北洋政府档案：农商部，第648—649页，http：//www.shac.net.cn：8081/shac/res/layouts/imageDetail.jsp?id=2776. 单位：亩、元

续表

湖北省也加强了对农业试验场的规范和整顿，颁布了《农事试验场暂行章程》、《棉业试验场暂行章程》、《茶业试验场暂行章程》，明确了各试验场的职能。至1917年，已有农、桑、牧、棉、茶等5处专业试验场，它们具体是：南湖农业试验场、南湖蚕桑试验场、徐家棚棉业试验场、羊楼洞茶业试验场、赫山畜牧试验场。[13]36

二、农业改良的主要内容

北洋政府时期，湖北农业改良的主要内容包括推广经济作物，倡导林业发展，水利机构建设等。其中，以推广种植经济作物美棉最为重要。

(一)推广经济作物——以美棉为例

美棉的推广，要追溯到1892年湖广总督张之洞通过出使美日秘大臣崔国因购回美棉种2种34石，分发到湖北江夏(今武昌县)、大冶、武昌(今鄂州市)等15个产棉州县，免费给棉农试种。这是中国引种陆地棉最早的记录。由于美棉的种子发送时间过迟，棉农又没有掌握种植技术要领，当年收获甚微，但品质好。次年，又购进美棉种100余石，并随同译印的《美棉种法》十条及《美国种棉花论》十条，分发给江夏、汉阳、黄冈、武昌、应城5县棉农种植。1904年，清政府引进几个陆地棉品种，在黄河、长江流域主要产棉省(包括湖北省)种植示范。[6]220

近代中国的农业改良，“首宜选种，棉种以美优，人尽知之”。“改良农产物中，不论其为动为植，生产量之多寡，品质之优劣，皆因品种而易。……故改良农业果能从品种入手，事半功倍。”[17]品种改良是近代中国农业改良的首要内容。当时日本棉织业扩增，大量从中国进口生棉，导致中国各厂自用不敷，仍然需要增购印棉以资补充。[18]146需求的激增，直接导致了上至官厅政府，下至商旅百姓对棉花生产的重视。对棉花品种的改良也顺势成为湖北农业改良之要务。自1900年开始，湖北的植棉业发展迅速，产量足以供应省内各厂的需求，一举扭转了此前增购印棉的局面。

民国政府农商部承继清末引种美棉的传统，在1915年除引进美棉品种试种外，在武昌武胜门外设立第三棉业试验场，从事品种、栽培和肥料方面的试验，获得了一定成果。引种美棉改变了湖北单一种植中棉的状况，具有一定的进步意义。[6]221

(二)倡导林业发展

湖北省湿地湖泊山地交错分布，荒山荒地横跨州县，气候温和多样，非常适宜发展林业。但是“一般农户固步自封，且缺乏资金，主政者又陈陈相因，无心组织垦种，以致山则杳无人烟，地则听其硗确。”清末张之洞督鄂期间，才开始稍加重视发展林业。[2]209民国初年，“肇造农林部成立，所有关于林业上应行订定之法规，亦渐留意。”[19]15—161914年3月3日，民国政府颁布了《国有荒地承垦条例》29条，规定“凡国有荒地，除政府认为有特别使用之目的外，均准人民按照本条例承垦”。[20]255同年11月3日，农商部颁布《森林法》32条，对国有、公有及私有森林之经营、管理作出规定。[20]2621922年湖北省发布了《湖北森林保护条例》。[6]361928年2月29日，民国政府公布《森林条例》以取代《森林法》。[20]262

除主要的林业法规外，为鼓励民众植林，民国政府颁布了诸多奖励条令和林业团体相关法令。“民国二年农林部对于办理农林给奖事项，经咨请铨叙局草拟通行法规，由国务会议转呈核行，又该部主管之各项法律，如农林试验场演讲习所国库补助法，国有山林法，森林法，林地放牧法，造林奖励法，林业公团法，自治团体公立农林试验场讲习所规则等，亦经分别创拟。……四年六月三十日，森林法施行细则，暨造林奖励条例，六年二月六日，林业公会规则，均先后公布。……”[19]15—16

(三)水利机构建设

清末民初，政局混乱，对天灾的防范严重不足，农民备受水、旱、风灾侵袭，苦不堪言。湖北自古便是灾害频繁，谓之高地十年九旱，低地十年九涝。1926年湖北64县大旱，水灾并行其他县乡，致“饥民千百成群，食草根树皮皆尽，至以观音土为饭。”[18]617

面对频繁的灾害，个体农民无力作较大规模的水利建设，生活极为困苦。清末湖北垸田的发展暴露了水利建设的诸多问题。张之洞督鄂时，两次令有堤防的州县，加修堤坝，对于重要地段，他还亲往查勘，派人专修。1899年，张之洞督修武昌城外南、北二堤，将堤面加高至5.7米，加宽至6.7米，并在武昌堤段上建武泰闸，青山地段上建武丰闸。南北堤建成后，得良田20万亩，一部分作为官办农场、畜牧场，一部分划给农民租种，所交租金作为修补堤闸的经费。1904年，张之洞又动工修筑汉口后湖长堤，1906年竣工，新垦田地10万余亩(至今仍称张公堤)。[21]271913年初，湖北省正式成立水利分局。虽然限于经费、时局等种种问题，湖北水利专门机构没有为水利工程提供足够的依托，但其组织机构的设立还是为湖北水患治理和水利事业的发展提供了一定的制度保证。[13]37

三、农业改良的成效

北洋政府建立了一定数量的农业改良机构，实现了初步的品种改良和推广，传播了近代农业思想及农业知识的输入，在一定程度上推动了农业改良，促进了中国农业现代化的进程。

(一)初步的品种改良与经济作物种植面积的扩大

民国初年，中国农业技术是相对落后的，主要反映在农作物的单产水平低上。1921—1925年，全国17个地区的小麦平均产量为9.7公担/公顷，不及1909—1913年丹麦、比利时、英国等国平均产量的一半；棉花的平均产量(1.8公担/公顷)也不及美国1910年的单产水平(2.0公担/公顷)。[18]407

一战期间，中国的政府精英乃至乡间士绅注意到了资本主义国家掠夺农业原料，带来国际上农产品需求急剧上升的市场行情。在此背景下，民国政府积极推广引导棉花与杂粮等作物品种的引进与改良。棉花、烟草、豆类等经济作物的品种得到了一定改良，其种植面积进一步扩大，但是其他一些传统农作物，如粮食、蚕桑、茶叶等都处于停滞和衰退的状况。[22]129

湖北引进与改良农作物中最有成绩的当数棉花。1913年，张謇出任农商总长，提倡“棉铁主义”，认为“农产之重要无过于棉”。这也开启了民国政府时期湖北的棉业改良。[22]103此后，湖北的棉田面积持续增加。湖北的棉花种植面积由1914年的305余万亩扩大到1922年的701.9万亩，增加了一倍还多。[21]51棉田面积的扩张，商品率不断提高。湖北的植棉中心西移，出现了荆沙、襄枣等新的棉花集中产区。由此，植棉业奠定了湖北农村经济赖以维系和缓慢发展的重要基础。[23]

1919年到1920年，湖北多地棉田面积均呈增加趋势。棉花的大范围种植带来了范围经济效益，套种的麦棉面积也有了相应增加。表2为1919年到1920年武汉、沔阳、襄阳、随州等地棉田面积增加情况。

表2 1919—1920年湖北部分地区棉田面积对比表(3) 资料来源于《民国九年湖北产棉额量调查略》，《湖北省农会农报》，1922(8)，第101—102页。 单位：亩、斤/亩

民国初年，湖北省烟叶、花生、蓝靛及苎麻等经济作物的种植并不多，且以本地需求为主。1915年后，由于国际市场的需求增加，这些农产品的出口日益增多，在地方政府的鼓励和士绅的引导下，农民种植经济作物的面积有所扩大。自美英烟草公司大量收购烟叶及日商大量收购苎麻以来，烟叶和苎麻的种植面积不断扩大，而与之有争地的粮食作物的种植面积则有所减少。水稻种植面积由1915年的2 849万亩下降为1924年的2 144万亩，减少了24.75%。20世纪20年代，黄陂县的花生种植面积约占全县耕地面积的25%—30%。[21]51

(二)国营和民营林场的建立

民国初年，政府积极完善林业制度法规的构建，湖北全省林业有了较快的发展，各州县原有的林场大多得到扩充和调整，建立了一大批国营和民营林场。林场以“繁殖林木种苗，经营推广林业，发展土地生产力”为建厂目的，具体任务为试验、生产和推广。[24]127

国营林场始于清宣统二年(1910年)在武昌洪山创设的湖北林事试验场。以此为开端，清末民初陆续建立了卓刀泉、蛇山、宜昌、郧阳等国营林场。民国政府时期国营林场的演变及隶属关系如表3。

表3 民国政府时期湖北省辖林场情况一览表(4) 本表主要收录北洋政府时期湖北省辖林场，时间截止到1926年，之后的林场变迁以备注的形式简要介绍。其中，洪山总场、卓刀泉支场、蛇山支场、武丰支场、二郎庙苗圃于1929年并入武昌林场，隶属湖北农矿厅，经营面积达2750.4公顷。省辖林场的山地主要是征收“公产”和由民间租借而来。武昌林场洪山本场系征收洪山宝通寺的“寺产”，南湖、二郎庙是清末时的“官地”；鄂北林场是接收隆中武侯祠的全部“祠产”；其余林场都是从民间租借而来。(资料来源：《湖北林业志》编纂委员会：《湖北林业志》，武汉出版社，1989年，第125页。)

湖北多山地，大多数林地属于私人。民国初年，湖北的民营林场也有一定的发展，表现为一定数量的林业公会的建立。根据民国九年《湖北实业志》中民办林业的记载有：崇阳县肖坊堡第一牌以刘登梯为会长的林业公会，经营面积21.3公顷；武昌县太平里富野溪和长海寺以刘宗炎为会长的林业公会；阳新县以邑民徐宗裕、徐霖为首的林业公会，集资一千二百串，经营面积3 000多公顷；蒲圻县邑民梅南初捐资360串文建立的林场；均县邑民徐行、贾仁本等租赁公产创办林场。私人组织经营林场成为这一时期的风潮。[24]154

(三)建立现代性质的农牧垦殖公司

民国政府时期，全国涌现了一批现代性质的农牧垦殖公司。1912年北洋政府农商部统计，全国17省登记的农垦公司有171家。1912—1921年，江苏、安徽、浙江、山东、河南、山西、吉林、察哈尔8省统计的农垦公司由59家增加为100家，投资额由286万元增加到1 245万元。[22]99

湖北省也建立起一大批私人农林公司。例如，1912年8月，吴熙在沙市(5)民国初年沙市又称沙市镇、沙市汛，先后隶属于荆南道、隶属于湖北省第四、第七行政督察区江陵县管理。便河创办的畅茂畜牧公司，资本额3 000元，佣工计60名。1913年10月，萧琢亭在江陵县城东门内创办的振兴农林公司，资本额5 000元，佣工计100名。1914年3月，周宪章在江陵县城南门外创办的敦谊农林公司，资本额3 000元，工人计80名。1919年8月，孙汝枚在江陵县西门外创办的永益农林公司，资本额10 000元，雇工计150名。[25]100

(四)农业教育及启迪民智

民国政府时期的农业改良，为近代中国带来了现代农业思想的启蒙。《农商部关于历年办理农商各业情形及改良方针报告》指出，“我国农民只知泥守祖传耕植成法，不知改良。此后宜多设农业传习所，派员巡回演讲，并推广农业学校及农事试验场，以普及农民之知识，使知农具应如何改良，肥料宜如何制造，苗种须如何选择。并开农产品评会，择其成绩卓著者，给予奖章或褒奖。”[7]318民国初年通过建立农校、农业传习所、农产品评会等多种形式，初步完成了现代农业知识的输入，客观上也起到了启迪民智的作用。

现代农业知识的输入和传播，也可从清末和民国政府时期湖北创办的农报中看出。1901年，罗振玉在武汉创办《农学报》，积极提倡和宣传现代农学知识，倡导翻译了西方农学著作。1908年，湖北农务总会成立，主持并举办农业讲习所研究农学，以便“传播新知识于农民，改良湖北农业。”1910年，湖北农务总会创办《湖北农会报》，吕瑞廷任主编。该会报“以研究农学，改良农业，补助农政为宗旨。”[26]1920年，湖北省农会主办《湖北省农会农报》，宋康益任主编。该报栏目分为时评、报告、纪事、法令公牍、译丛、论说等，公告农政法令，宣传农学思想，推广农学知识，并翻译了大量西方农学著作。湖北地方政府也视农报为社会责任之承担者，督军萧耀南在致湖北省农会会长汤丙南的信中，曾表示对农报的期许，“官厅效力有限，深望贵报尽指导社会之责，并为官厅辅其不逮。”[27]67

四、农业改良中的问题与历史启示

(一)农业改良中存在的问题

北洋政府时期的农业改良取得了一定的成效，但其影响有限，还存在很多的问题。

第一，农业行政机构虚化。虽然设立了以中央农商部和地方实业厅为主导的农业行政机构系统，但是“农商部在各部中是最清闲的机关，经费又极缺乏。……对于农业发展，农村改良的问题，丝毫不曾注意。实业厅更无聊极了，每一机关里边，都没有农业专门技术的人才，不过对于例行公事，做做承转的机关而已。各县公署，又没有实业科，更说不到有专门的农业人员了。”[28]11如湖北水利局，水利官员多为谋私利者，水利局如同虚设。“吾鄂水利分局经费为数颇巨。前者王占元督鄂时，贪蚀局款，……名为水利局，实则局内只有局长一人。……夏仲膺(即夏寿康)长鄂，即将局款退归公家，……安插私人。……刘浩春继夏氏任，委任屈春波氏为局长，局员闻较夏氏时代减少。……对于堤防事宜，闻亦略有考察……急则为鄂民筹划提防之水利，次则为鄂民筹划塘堰之水利。”[29]110

第二，农会与底层百姓隔离。农会数量虽多，但在实践中却弊病百出。农会多蜕变为地方绅士的俱乐部，与底层百姓形成隔离状态，所以底层百姓也多不能从中受益。比如，到1923年为止，登记在册的湖北农会数量已达66所。[30]89但时人对农会的评价却是“反观吾国各县农会，多有其貌而无其神，甚至仅具虚名，并貌亦无之，如此农会，农民之不信仰，农事之无进步，自属当然的事。”[31]71更有极端的评论称，“自设立农会以来，不惟于农业毫无影响，且农民视农会为赘疣，多不知农会为何物。”[32]18

第三，农校教育与农民子弟相脱离。民国政府时期创办的农校为近代农业改良培养了大批人才。据1920年的统计，湖北省农会24位职员中就有20人毕业于湖北高等农业学校，3人毕业于湖北省立甲种农业学校，只有四十一岁的沔阳籍调查员万国镕非农校科班出身。[33]101然而，农校的生源很多都不是农民子弟，原因之一就是农校就学费用太高，农民多贫困，绝无此财力供其子弟入学。“甲种农校则绝非农人子弟可以就学者，因其父兄无此自助也。”[34]15这一切“似乎和农民脱了关系，教育也只及于有产阶级的人民。”[29]11而且，农校毕业生亦多不务农。“学生之数抑何其少，且民国五、六、七年来每年学生人数均见减少……入学者仅有百分之六十一属于农家子弟……农校毕业生仅有百分之五十五经营农事。”[35]7

第四，经费不足制约了农业改良的成效。如辛亥革命胜利后，湖北省教育厅委任当地尹姓士绅将原高等农业学堂改组创办为一所甲种农业学校，校址最初位于武昌城内，后由省议会议员田作砚任校长。甲种农业学校由于没有足够的经费支持，开办经年，屡次更换校址。先是在汉阳门附近李祖荫的公馆开课，后来迁至关帝庙附近一所小学内，再迁到贡院，1914年又迁到水陆街原提学使衙内。不仅校址变更频繁，其配套的试验场所也一直难以落实，使得农校教学多为纸上谈兵，难见实效。[36]18农校规模难以扩大，教学质量难以提高。这在一定程度上也限制了农业改良的成效。

第五，良种推广步履维艰。清末民初，从中央政府到地方官员和精英，都极力倡导种植优质棉种的美棉。张之洞督鄂时，甚至不惜免费发放并帮助农民开拓销路来倡导种植美棉。但是，美棉的推广却依然步履维艰。“种植美棉艺术较繁，农民安于旧习，知识浅陋”。美棉推广试种之初，由于技术经验缺乏或信心不足，农民往往更多的选择与土棉混种。分散混种造成美棉种性的迅速退化，不久即成为低产劣质的“小洋花”。棉花质量良莠不齐，挫伤了农民的信心，越来越不信任美棉。农民最终或是放弃美棉，或是加大土棉混种的比例，使棉种改良与推广陷入困境。

第六，存在投机主义思想。现代性质的农牧垦殖公司的建立，代表着先进的农业组织形式，也彰显了现代农业思想的启蒙与进步。然而，一些公司并未从根本上改变封建组织内核，表现为生产方式的墨守成规和投机思想盛行，结果只能是农业发展潜力被抑制或改良成果被利用瓜分。例如1915年，枣阳县鹿头公司由南湖买得胡桑数万株，分栽于鹿头附近，却因当时栽植方法，拘守陈规，未几失败，“致使提倡者，受莫大打击”。[37]197此外，“农垦公司”多是合股投资举办，投资人主要是军阀、官僚；其次是买办商人、华侨和少数工业资本家。他们创办公司的主要目的是为了贱价领取官荒，然后又以高出若干倍的价格将土地出售，并未开垦，实际上是一种土地的买卖投机。[22]100这里体现了官、绅、商人勾结起来，通过圈占新垦区，“豪强兼并，拥地自封，人民虽欲移垦而不可得。”[18]43

第七，军阀政治使农田水利建设落实无望。民国政府时期，军阀各自为政，政府并没有大规模主导水利建设，地方的补救性水利工程也是乱象丛生。1913—1921年王占元在鄂期间，任洪水泛滥成灾。1916年夏，襄河上游山洪暴发，下游堤防年久失修，以致于洪水将王家营堤口冲破，夹沙浸入钟、京、天、应以下10余县，湖北蒙受了生命财产的重大损失，许多良田变成了不毛之地。[38]58尽管湖北省也试图统一水利机构，但由于经费短缺，筹办进展较慢。(6)清代时，湖北水利机构没有统一，一般只设专官负责水利事务。1913年初，湖北省才正式成立水利分局，却只能负责办理水利行政事务。不到半年，水利分局于7月即行撤销。而农田水利工程等具体事务仍由省长公署办理。1915年1月，湖北省又重组水利处，不久又恢复水利分局的名称。

(二)农业改良的历史启示

1.有效的农业组织形式是农业改良成功的基础。北洋政府时期的农业改良乃是一种自上而下的推广运动。然而，政府的农政机关不仅形同虚设，无法建立起有效的农业组织形式，而且效率极低，几乎没有多少号召力和执行力，导致农业改良成效不大。因此，建立有效的农业组织形式是农业改良成功的基础。

2.使农业技术推广与农民利益、农业教育与农民相结合。传统农村“一切田间工作都是凭经验进行的”，从没有尝试过选种，没有进行过试验。[18]12实现从传统农业向现代农业转型的农业现代化，离不开现代农业技术，而现代农业技术必须与农民利益相结合才能真正得到推广，同时也要使农业教育与农民相结合。脱离农民利益的技术推广和农民群体的农业教育是不会得到农民的支持和拥护的。

3.重视乡村士绅的作用以及社会各界的力量。民国政府时期，从中央到地方财政混乱、捉襟见肘，无力满足农业改良中所需的各种巨额经费。社会各界人士，尤其是乡村士绅往往充当了筹集农业改良经费的组织者，参与筹办并号召农民积极参与农业改良，起到了引导和示范的作用。