我国乡镇农校管理体制与运行机制之“乱”与“治”

□姜群英 雷世平 聂劲松

乡（镇）农校是各乡镇根据当地经济社会发展水平、教育基础和地方特点，按照省、自治区、直辖市制订的乡（镇）农校建制的审批程序，履行相关手续，因地制宜而建立的集人才培训、生产示范、技术推广和咨询服务于一体的职成教育培训中心。[1]乡镇农校随着农村经济体制改革的不断深入，农村经济的全面发展，应运而生。兴办乡镇农校，紧密结合当地农业资源和优势产业，有针对性地把推广重点产业的农业新科技、新成果和普及现代农业科技知识作为培训的重点，对提高农村劳动者素质、增强广大农民吸收和运用科学技术的能力、加快产业结构的调整，促进农村经济发展与农民脱贫致富，深化农村教育综合改革等方面发挥了重要作用。受宏观领域我国职业教育条块分割管理体制大背景的深刻影响，作为微观领域职成教育重要形式的我国乡镇农校，其管理体制与运行机制一开始就不太科学，随着城乡统筹社会经济的发展，以及乡镇经济类型和产业结构的不断变化，我国乡镇农校原有的管理体制与运行机制已经无法继续适应新形势的变化和要求，需要进行调整、改革和创新。因此，认真研究我国乡镇农校管理体制及运行机制的制度安排，探讨我国现行乡镇农校管理体制及运行机制“乱”的表现及其原因，提出我国乡镇农校管理体制与运行机制创新的具体措施，对加强乡镇农校的管理与建设，充分发挥乡镇农校在社会主义新农村建设的重要作用，具有十分重要的意义。

一、我国乡镇农校管理体制与运行机制的制度安排

乡镇农校是乡(镇)农民文化技术学校(或成人教育中心学校)的一种简称，亦称乡镇成校。[2]乡（镇）农校作为我国农村教育事业的重要组成部分，它是由乡（镇）政府举办和管理的以文化技术教育为主体的综合性、多功能的农村职成教育基地。作为教育机构，乡镇农校具备了教育培训机构基本的构成元素，如教师、班级、教学计划、课程（或教材）、教学形式（教学模式）、教学手段、教学评价等许多方面。但与承担基础教育任务的农村中小学相比较，乡镇农校的管理体制与运行机制却迥然不同。关于乡镇农校的管理体制与运行机制，1987年国家教委、农牧渔业部、财政部下发了《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》（以下简称《规定》），对其管理体制及运行机制等进行了明确的规定。1991年国家教委又颁发了《关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见》（以下简称《意见》），再次对乡镇农校的管理体制及运行机制等进行了强调。依据《规定》和《意见》的基本规定，我国乡镇农校管理体制及运行机制初始设计的主要内容如下。

（一）关于乡镇农校的管理体制

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的目的和完成管理的任务。乡镇农校管理体制是指规定组成乡镇农校管理系统的各部门在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调与否，直接影响到乡镇农校的管理效率和效能。在乡镇农校管理体制整体架构中，乡镇农校领导管理机构及其组成方式是乡镇农校管理体制的核心。关于乡镇农校领导管理机构的特性，《规定》明确指出；乡镇农校要建立由教育、农业、乡镇企业等有关部门负责人参加组成的学校领导管理机构。由乡（镇）领导人兼任校长，配备一名懂教育管理、热爱农民教育事业、有相应科学文化水平的干部任专职副校长，负责日常工作。符合任职条件的专职副校长应经县教育部门批准任命。[3]后来，根据乡镇农校领导管理机构人员组成不规范、不统一，设置不合理等具体问题，在乡镇农校领导管理机构问题上，《意见》提出了比《规定》更加具体明确的要求。《意见》指出：依照《规定》的基本要求，乡镇农校应在当地政府领导下，由教育、农业、科技、共青团、妇联等有关部门共同组建校务委会员。其任务是：协助政府制订当地人才培训规划和年度办学计划；制订办学、教学、学习的规章制度和村规民约；督促、检查办学情况；解决招聘教师、筹措办学经费、落实办学场所等实际问题。[4]

（二）关于乡镇农校的运行机制

运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。乡镇农校运行机制可看做是乡镇农校管理体制的延伸或动态表现。乡镇农校的运行机制是指在乡镇农校办学实践中，影响办学实践的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。它是引导和制约乡镇农校决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定乡镇农校办学实践的内外因素及相互关系的总称。乡镇农校协调、灵活、高效的运行是保证乡镇农校各项工作目标和任务真正实现的前提与保障。关于乡镇农校的运行机制，《规定》明确指出；乡镇农校的学校领导管理机构在乡（镇）人民政府领导下开展工作，其主要职责是：制订办学计划；组织协调有关部门分工协作、对口办班；聘用教师；筹措并合理使用办学经费等。乡（镇）农校要建立教育行政、教学、财务、档案资料等管理制度，实行岗位责任制，努力提高教育质量和办学效益。教育行政部门负责乡（镇）农校的综合管理，[5]有关业务部门负责各自职能范围内的有关业务工作。

二、我国现行乡镇农校管理体制与运行机制之“乱”

我国乡镇农校主要依托于乡镇政府，是一种没有固定编制，以兼职教师为主，以服务农民、致富农村经济为主旨，师资等参照中小学管理，实际办学规模并不大的教育培训机构。从其发展历史及管理与运行状况看，乡镇农校作为一个不同于其他教育类型的特殊学校，从一开始其领导管理机构和组织管理架构就比较复杂。我们说的现行乡镇农校管理体制与运行机制之“乱”，主要是指乡镇农校管理机构职权的分配以及各机构间的相互配合不协调，直接影响到乡镇农校管理的效率和效能。

（一）“干”出多门，错位严重

从干部管理权限上看，乡镇农校管理干部产生（任命）的程序不规范。所谓干部管理权限是指中央和地方各级党委管理干部的职权范围和责任范围。干部管理权限的划分，是国家和社会管理的一个重大问题，干部管理权限的核心是干部的任免。新中国成立以来，在不同历史时期，中央和地方对干部管理权限有着不同的规定。1983年10月以前，中央和地方各级党委管理下两级机构中的领导干部。1984年7月，为了适应经济体制改革的需要，中央组织部遵照中央关于改革干部管理体制的指示精神，本着“管少、管好、管活”的原则，适当下放干部管理权限，由原来的下管两级，改为下管一级，并沿用至今。按照一般的干部任命程序，作为同一个单位，同一级干部任命的方式或干部产生的渠道应该是一致的。干部管理是国家和社会管理的基础，因此，干部管理理应统一化和规范化。乡镇农校虽然单位小，级别低（或根本没有级别），但其管理干部的任命程序应该和其他干部产生的程序一样。乡镇农校由乡镇政府主办，镇长兼校长，副校长却由教育部门任命（中小学校长兼任常务副校长）。现在乡镇农校的校长（乡镇长兼任）由乡镇政府任命，属于自己任命自己，不符合程序；副校长由教育部门任命，属于管理权限上的严重错位。[6]

（二）条块分割，多头管理

乡镇农校的领导管理机构（校务委员会）由分属不同业务职能的教育、农业、科技、财政、民政、共青团、妇联、乡镇企业等有关部门负责人参加组成。从具体组织管理来看，组成乡镇农校领导管理机构的各部门只负责各自职能范围内的工作。具体来说，教育行政部门负责乡（镇）农校的综合管理；农业部门只负责农业新技术、新良种、新产品的引进、试验、示范和推广工作等；科技部门只负责星火科技12396科技助农直通车信息服务；民政、妇联等主要负责开展农民维权服务，参与本乡镇农民重大的或群体性的维权事件处理；其他有关业务部门也只负责各自职能范围内的有关业务工作，难以形成工作合力。从整体上说，乡镇农校缺乏真正的、具体的全职管理者。当前，乡镇农校最多只能算是一种松散型的社会组织，充其量只担当了一个民间社团组织的角色。与此同时，由于乡镇农校组织创新滞后，缺乏必要的组织管理运行机制，乡镇农校原有制度设计中所确定的任务和功能并没有完全实现，其实际作用也没有完全发挥出来。“条块分割、多头管理、职能交叉、分线运行”依然是乡镇农校管理上存在的突出矛盾。

（三）经费分散，难以统筹

在乡镇农校的定位上，我们过去曾赋予过乡镇农校许多的职能。但在乡镇农校众多的职能中，农民的教育培训无疑是其最主要的职能。当前，乡镇农校担负着培养“四有”新型农民和科教兴农的艰巨任务。长期以来，在农民的教育培训问题上，我国农业、科技、教育等部门依据国家的有关政策，在各自职能范围内分别实施了不同的教育培训项目，逐步形成了自己相对独立的教育培训网络或培训体系，这些培训网络或培训体系对提高农民科技素养，加强农业科技推广，促进农村产业结构的调整，加快农村经济的发展，起到了积极的推动作用。但在农民培训经费的筹措和使用上，乡镇农校存在培训经费来源的多元性及经费使用的分散性等突出矛盾。乡镇农校多部门共同参与的领导管理机构和组织管理的制度设计其本意是想统筹乡镇内不同的教育培训资源。镇长兼任校长，其目的就是想通过乡镇人民政府的领导，加大统筹乡镇内职业教育资源的力度。各职能部门共同参加校务委员会，其目的也是想要发挥各职能部门在农民教育培训中的联动作用。然而这种由上至下的顶层设计，并没有达到预期的统筹效果，其集中表现在：由于历史上形成的条块分割，乡镇范围内各条块（业务部门）的资源（经费）并没有完全按照原定设计要求统筹到乡镇农校来，这些资源（经费）仍然由各条块掌管，不同来源的经费有不同的使用用途和考核评价指标，乡镇农校无法统一规划与调配。

三、如何实现乡镇农校管理体制与运行机制的“治”

乡镇农校是我国农村职业教育与成人教育的主要形式，在我国新型农民的培育与社会主义新农村建设中将发挥极其重要的作用。当前，我国乡镇农校管理体制及运行机制之“乱”，完全是由于制度设计的缺陷造成的。因此，要从根本上改变乡镇农校管理机构职权分配以及各机构间的相互配合不协调问题，提高乡镇农校管理的效能，实现乡镇农校高效、有序的运行和发展，必须从制度层面上对我国乡镇农校管理体制和运行机制进行调整、改革或创新。

（一）必须确立教育部门为乡镇农校的全职管理机构

我国乡镇农校管理体制及运行机制是上个世纪80-90年代依据我国当时的农村社会经济条件发展需要而确立的。如今，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”[7]我们必须跳出乡镇的视野来考虑乡镇农校的管理体制与运行机制，坚持用系统论的思想、城乡统筹的眼光来重新审视乡镇农校的管理架构。当前，最理想的办法就是以统筹县域职教资源，加强县级职教中心建设为契机，建立“政府统筹、教育牵头、部门参与、中心实施”的县域职业教育管理体制，以此来理顺乡镇农校的运行与管理。县级职教中心作为以县级骨干职业学校为龙头（又称为“牵头学校”），县域内其他职业技术学校和乡镇农校等为成员单位组成的职业教育与职业培训机构，它应该具有统领县域职业教育的作用。[8]乡镇农校在县级职教中心的整体运行架构下，保持相对独立性。乡镇农校实行乡镇政府主办，教育部门主管，其干部任免、教师配备、人员经费、教育培训及日常管理等主要方面均由教育部门全职负责。乡镇农校由教育部门全职管理能够尽可能克服以往条块分割、多头管理、职能交叉、力量分散、统筹乏力的状况，有利于形成农民教育培训工作的整体合力。

（二）必须建立健全辅助教育部门管理的工作议事制度

农民教育既是一项复杂的社会系统工程，也是一项公益性的事业，需要政府、财政、劳动及教育等有关部门和社会各界的大力支持。乡镇农校是一定历史条件的产物，其本身是一个涉及农业、科技和教育等不同领域，具有综合办学职能的一个教育培训机构。乡镇农校这种特殊的办学身份，使得由教育部门全职管理，也存在一定的困难，但继续沿袭现有的管理体制和管理模式，亦无法加强对乡镇农校的管理。考虑到乡镇农校工作任务和业务职能的综合性，作为乡镇政府而言，可以在教育部门全职管理的基础上，成立一个以农业副乡（镇）长牵头，包括教育、劳动、民政、科技等部门分管负责人在内的定期联席会议制度，统筹规划、分年确定乡镇农校的发展目标和任务。要使上述不同政府部门的领导参与乡镇农校的管理，必须要有好的工作制度与组织形式予以保障，议事制度就是其中的主要形式。所谓议事，就是根据当地经济和社会发展的需要，经常研究和解决乡镇农校发展中的各类全局性、综合性的问题。常见的中心议事形式有工作例会制、联席会议制、情况通报会议制、现场办公会议制等。[9]议事制度属于乡镇农校的宏观统筹管理范畴，主持会议的是乡镇的主要领导，不同的议事形式，其参与人员的范围不同，解决的具体问题也完全不同。

（三）必须统筹各级政府支农资金作为乡镇农校建设经费

经费是乡镇农校存在和发展的基础，足额的经费保障是乡镇农校正常运行的关键。当前乡镇农校经费问题除了正常办学经费不足外，最大的问题就是各级政府支农资金中可用于乡镇农民教育培训的经费利用效率不高。近年来，中央、地方各级财政按照中央统筹城乡发展、扎实推进社会主义新农村建设的总体要求，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，加大“三农”投入力度，中央（含省级政府）转移支付的各类支农资金比较多，且增长迅速。仅用于农村人力资源开发方面的经费就有很多种，如农业部等六部委共同组织实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”的培训经费，科技部门的农业科技开发和推广培训经费，扶贫办和民政部门的扶贫培训经费等。由于政出多门、各自为阵、分头组织实施，且不能实行封闭运行，这些培训经费浪费比较大，发挥的实际作用不是十分明显。如果能够把这些分散在各部门的同类专项资金整合起来，统一规划、统一组织、合理协调地支配利用，这毫无疑问可以有效解决乡镇农校最棘手的经费问题，集中财力办好乡镇农校发展的大事。[10]因此，笔者建议，必需明确规定中央转移支付用于农民教育培训的专项经费应当作为乡镇农校的主要经费来源，地方政府必须做好各级政府支农资金的整合工作，合理使用中央、省级财政的支农资金，加快乡镇农校建设，促进农民教育培训事业的发展。

[1][2][6][8]雷世平，等.我国乡镇农校制度设计的缺陷及其优化[J].职教论坛，2012（07）.

[3][5]国家教委，农牧渔业部，财政部.乡（镇）农民文化技术学校暂行规定[Z].1987年12月30日.

[4]国家教委.关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见[Z].1991年6月6日.

[7]中国共产党第十七届中央委员会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z].2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过.

[9]雷世平.拓展职教中心功能，创新农村职教管理[N].中国教育报，2008-4-10（3 版）.

[10]姜群英，雷世平.我国现行乡镇农校经费保障制度缺失及重构[J].职教通讯，2012（10）.