“一核一带一区”新格局下的省域副中心建设研究

王亚新，孟 毅

(岭南师范学院 商学院，广东 湛江 524048)

一、研究背景

城市群已成为当前国内最有经济活力和发展前景的空间形式[1]。在国家战略引导和政策支持下，中心城市实力更加强大，城市之间的合作更加频繁，各区域城市群逐步成型并不断壮大，其中，珠江三角洲作为发育最成熟的国家级城市群，已成为国家区域板块经济发展的核心区域[2]。但是，从广东全省来看，经济发展不协调的问题相当突出，粤东、粤西沿海片区产业薄弱，中心城市辐射带动力不强，与珠三角城市群发展差距明显。为此，2017年《广东省沿海经济带综合发展规划(2017-2030年)》提出，将汕头、湛江两市打造成省域副中心城市，形成以珠三角世界级湾区城市群为引领、汕潮揭城市群和湛茂阳城市带为支撑的世界级沿海都市带，解决发展不平衡不充分的问题。将汕头、湛江建设成省域副中心城市，是广东省构建“一核一带一区”区域发展格局的重要组成部分，也是广东通过极核带动、多极发展实现均衡发展的主要路径。

理论界关于副中心城市的研究还非常少，关于副中心城市的内涵、功能和建设路径等问题的研究成果还比较少。国内较早提出构建省域副中心城市的是湖北省社科院秦尊文研究员，他针对湖北经济东西两翼发展不平衡的特点，建议在发挥武汉中心城市龙头作用的同时，还应该在鄂西地区确立一到两个城市，承担鄂西地区经济发展的核心作用[3]。彭智敏以湖北省宜昌市为例分析了副中心城市的概念、功能及形成条件[4]。韩民春分析了湖北省域副中心城市现状，认为副中心城市的建立有着协调省域经济平衡发展、推动城市化进程、扩大内需的经济发展功能[5]。由此可见，副中心城市是对以中心城市为核心的城市等级层次结构布局思想的深化，是“增长极”理论、“不平衡增长战略”思想的进一步发展。石忆邵认为从单中心城市到多核心的城市区域，是世界特大城市空间结构形态演化的客观规律；在单中心城市中，人口和工商业活动高度集中于狭小的建成区内，而多核心城市区域发展模式，是解决这些问题的有效方法[6]。

根据百度搜索情况可知，我国已经有70多个城市将省域副中心城市作为未来建设的功能定位。从各省副中心城市建设的实践来看，省域副中心城市的特征主要包括四个方面：一是具有优势地理位置。这些城市与省会城市一般具有100公里以上的空间距离，既偏离省会城市，有自己独立的地域发展空间，又具有比较通达的交通条件，资源条件突出。二是有比较强的经济影响力。副中心城市经济发达，经济总量大，有自己明显的优势产业。三是具有比较高的社会影响力。一般说来，省域副中心城市的知名度较高，在省内外有一定的影响。四是有一定辐射和带动功能。副中心城市通过与中小城市的资源流动，将中小城市纳入全省城市体系内，形成省域范围内以中心城市为核心、以副中心城市为节点的城市经济体系。

由此可见，省域副中心城市是支撑省域经济社会发展的战略支点，是省域城市体系发展的主要能量源和资源聚集地，应当在引领、辐射、服务地区高质量发展中发挥更大作用。对其经济引领能力进行横向和纵向比较，可以判断其功能的实现程度，找到其薄弱环节，从而推动副中心城市建设。本文即以此为思路，在前人研究基础上，分析广东省域副中心城市汕头和湛江的发展现状，利用主成分分析法并结合熵值法，比较汕头、湛江与其他沿海省区主要城市的发展排位，最后对汕头、湛江建设成为广东省省域副中心城市给出意见和建议。

二、广东省域副中心城市在省内发展现状分析

首先，我们从经济总量、经济发展质量和地域影响力等三个方面，对汕头和湛江两市在广东省内的状况进行考察。

(一)经济总量分析

以GDP作为主要参考数据，从汕头、湛江两市在全省占比、与省内主要大市和临近城市相比，以及人均GDP占全省平均值比重三个数据来分析。

1.两市GDP占全省比重方面

以2000年为基点，通过搜集和整理历年《广东省统计年鉴》和2019年统计公报数据，观察汕头、湛江两市经济相对于全省经济总量的情况，以及两市与广州市经济总量相比的变化趋势，以分析两市在省内发展现状。

图1 汕头、湛江GDP对比

图2 汕头、湛江GDP占全省比重

由图1、图2可见，2000年以来，两市GDP实现了较快增长，在2004年突破500亿元之后，汕头在2009年、2016年分别突破1 000亿元和2 000亿元大关；湛江在2008年、2013年和2018年连破1 000亿、2 000亿和3 000亿大关。但是，由于省内其他地市发展速度更快，因此两市GDP占全省比重仍低于3.5%。其中，汕头占全省比重在2011年以前基本是下降趋势，至2011年落至2.38%，其后开始缓慢回升，2018年达到2.64%；湛江下降幅度小于汕头，但是波动程度较汕头明显，占全省比重最低年份在2007年2.9%，2018年为3.1%。这种波动一定程度说明，粤东、粤西经济增长与以珠三角为主体的全省经济不是十分同步，两市发展基础，尤其是经济的辐射、带动能力不乐观。

由表1可见，在人均GDP与全省平均水平对比方面，汕头约为全省平均水平的一半多，而湛江还不及一半。这说明，培育两个省域副中心城市的经济实力，还有相当的难度。

表1 2018年汕、湛两市人均GDP及与全省的比较

2.与区域内其他城市对比情况

汕湛两市GDP与省会广州市的GDP比率来看(见图3)，差距在缩小，但缩小的速度在减慢，2004年之后，两市与广州的差距基本固化。这个情况也许预示，在全省区域发展中出现马太效应的可能。由于发展基础、发展条件和发展速度与中心城市相比差距较大，需要警惕强者越强和弱者越弱的可能性。

图3 汕头、湛江与广州GDP比率趋势图

从区域内部对比来看，汕头位于广东的东部，所在区域内有潮州和揭阳两市；湛江位于广东省西部，区域内有茂名和阳江两市。区域内城市经济总量和在省内排名见表2.

表2 2018年粤东3市和粤西3市经济总量比较

虽然汕头和湛江两市GDP在全省GDP中占比均低于3.5%，在广东全省21个地级市中排名居于中间，但是在所在区域内占比均较高，尤其是汕头市，明显高出潮州和揭阳。但是湛江在粤西3市中，低于邻居茂名，排位第二。说明从区域内部来看，两市具备培育为区域增长极的基础条件。

(二)经济发展质量分析

本文以全社会固定资产投资、一般公共预算收入、社会消费品零售总额等3项指标占全省比重来衡量汕湛两市经济发展质量。见表3。

表3 2018年汕、湛两市经济增长质量指标比较

注：表中数据来自于广东省和汕、湛两市2018年国民经济和社会发展统计公报。

从表3数据可以看出，固定资产投资方面，2018年汕湛两市的增速高于全省平均增速，尤其是汕头高出全省多于9个点；在一般公共预算收入方面，湛江的表现比较突出，高出全省7.5个点；在社会消费品零售总额方面，两市增长率基本与全省平均水平持平。这说明在省委省政府决定要培养两市成为沿海经济带粤东、粤西片区的增长极之后，虽然汕湛两市经济发展规模仍旧不高，但是发展质量方面的表现向好。

(三)地域影响力分析

以交通运输、旅客运输周转量、年末全部金融机构存款余额、新增专利授权量、年末常住人口和普通高等教育在校生数(含研究生)等占全省的比重来衡量汕湛两市在全省的地域影响力。数据见表4。

表4 2018年汕头湛江两城市影响力指标数据表

注：1.表中数据来自广东省和汕湛两市2018年国民经济和社会发展统计公报。

2.人民币平均汇率依据中国人民银行发布数据，为1美元兑6.617 4元人民币。

考虑到全省共有21个地级市，简单算数平均数为4.762。同时由于广州、深圳作为国家级中心城市的地域影响力比较强，因此，以占全省比重来表示城市影响力的指标接近4.0，就应该被认为是影响力较大。从表4的数据看，汕湛两市的常住人口、旅游收入，以及表现湛江作为客货运输枢纽的货物运输、港口吞吐量和旅客运输周转量比较突出，超出全省一般水平。说明两市是我省人口资源和旅游资源禀赋突出的城市，湛江作为客货运输枢纽，尤其是湛江港优势突出，对于省域内人流、物流和对外物资交流具有重要影响。但是对经济社会发展影响较大的研发、创新、金融等方面指标，汕湛两市均比较低，发展后劲的培育需要特别引起重视。

三、广东省域副中心城市与其他沿海城市横向对比分析

(一)研究方法和指标体系

本文采用主成分分析法和熵值法，对2018年广东省域副中心城市汕头和湛江与辽宁、山东、江苏、浙江、福建共6个东部省份12个沿海城市进行横向综合评价，这些城市分别是：辽宁省大连市和锦州市、山东省青岛市和威海市、江苏省苏州市和无锡市、浙江省宁波市和温州市、福建省泉州市和厦门市。为此，本文根据城市综合实力的本质内涵与理论研究成果，考虑数据的完整性和可得性，在借鉴中心城市发展评价指标基础上，根据城市功能定位，从经济带动功能、枢纽和传导功能、社会服务功能、文化示范功能四个方面共19个指标，构建了评价省域副中心城市发展的指标体系(见表5)。多指标评价体系的构建，可以克服单项指标的片面性，力求客观、全面地分析城市发展情况。

表5 省域副中心城市评价指标体系

(二)实证结果

根据本文选用的指标体系，相关数据均来自各省市2018年国民经济与社会发展统计公报。由于本文为城市发展研究，因此数据理应为城市辖区数据，但在无法获得城市辖区数据的情况下，以城市行政区数据替代。首先，利用主成分分析法对上述19个指标进行降维处理，根据方差贡献率选取前4个主成分代替上述19个指标实现降维，分别计算各主成分得分。最后，利用熵值法求各个主成分的权重进行客观赋权，求得各个样本的综合值，结果如图4所示。

图4 城市综合得分及排名

从排名结果我们可以发现，在沿海经济带城市中江苏省发展最为优越，苏州和无锡分别列在12个沿海经济带城市的第1位和第4位。浙江宁波和山东青岛分列第2位和第3位，发展势头较好。而广东省作为经济大省，其省域副中心的汕头市和湛江市发展比较落后，在所有沿海省份12个城市中排名第10位和第11位，仅高于辽宁省锦州市。这一方面说明了广东省在经济发展中相对不均衡，珠三角地区经济发展势头较好，而粤东、粤西地区发展与其他省份沿海城市比较相对落后，中心城区辐射带动力较弱，珠三角东西两岸发展差距明显。另一方面说明了省域副中心城市建设还是任重道远，未来的发展仍需更多的努力和投入。

四、广东省省域副中心城市发展建议

省域副中心城市是区域发展的主要能量源和资源聚集地，是支撑全省发展战略格局的支点，从这个意义上来说，提升省域副中心城市的发展能级是全省发展的需要，因此，从全省发展需要出发，提出如下建议。

(一)创新区域发展体制和机制

1.建议成立省级领导小组

为了同时发挥市场和政府的作用，推动重大战略进展，建议学习和模仿国家级区域发展战略推进经验。例如，为推动长江经济带发展，成立了中央推动长江经济带发展领导小组；以及成立推进“一带一路”建设工作领导小组、京津冀协同发展领导小组、海南全面深化改革开放领导小组和粤港澳大湾区建设领导小组。事实证明，成立高规格领导小组，有利于从更高层面规划区域发展，研究和督办落实支持省域副中心城市建设的政策及措施，向上级反映省域副中心城市发展中的意见和建议，统筹协调区域内合作发展，为省域副中心城市的发展提供机构保证和赢得更多的发展机遇，提供清晰、可操作的政策、条文依据，推动我省发展新格局战略实施，更快、更好地实现目标。

2.高配主要领导干部

建议汕头、湛江两市主要领导由省委常委或者副省长兼任。高配主要领导干部有利于省域副中心城市争取到更多的发展机遇，实现与主中心城市的良好互动以及协调区域发展中出现的难题。高配干在国内和省内均有先例，是改革开放以来，对区位重要、发展潜力巨大的一些城市，以及为培育增长极以带动区域发展目的而采取的成功做法。

(二)对省域副中心城市给予特殊的发展政策

1.给予更大的财权

参照计划单列市以及江苏、浙江建设省域副中心城市的做法，将共享税省级分成部分留给汕头、湛江两市；将驻地央企和大型国企税收收益权留在两市；协调市级政府之间利益关系，将“中科炼化项目”所产生的税收地方留成部分全额留在湛江；给予重大项目地方税收“一事一议”权力；给予副省域中心城市属地税收管理权限，对于铁路运输、国家邮政、各大国有银行及海洋石油天然气企业税收进行管理、征收和分成，逐步将企业所得税收入列入共享范围，以增加汕头、湛江两地财力，助力省域副中心城市发展升级。

2.赋予更大的经济社会管理权

比照宁波、苏州等外省具有省域副中心城市地位的城市管理办法，省政府可下放相应的省级计划决策权和经济管理权给汕头和湛江，如土地指标规划权、税种调整权等，以便其因地制宜，选择更为灵活的发展方式。

(三)采取针对性的促进措施

1.加快构建现代化快速立体交通体系

抓住制约汕头、湛江两地发展的主要矛盾，将交通基础设施建设摆在头等位置，对接全国沿海综合运输大通道，建设国家级交通枢纽。尽早实现把广州至汕尾时速350公里的高铁延伸到汕头，把广州至湛江时速350公里高铁纳入国家规划；推动湛江港、汕头港做活做强做大，大力推进潮汕机场扩建、湛江机场迁建等，把整个区域打通联动起来。

2.优先布局重大生产力项目

围绕打造现代化沿海经济带重要发展的目标，积极复制推广自贸区改革创新经验，优先布局大企业、大项目，以产业链、产业集聚区和产业结构优化的方式为城市建设奠定扎实的产业基础，提升省域副中心经济辐射能力。

3.扩大城市区划空间

扩大市区区划空间，以城市化的加速发展推动省域副中心城市建设。两市尤其是湛江，应制定切实推进城市化进程的举措，把建成大城市(特大城市)作为主要发展目标，以城市化加速发展的方式推动省域副中心城市建设。城市化的加速推进是城市经济发展的重要引擎。

(四) 强化城市功能

城市功能是衡量城市发展水平的核心指标、关键指标和综合指标。汕头、湛江要成为省域副中心城市，必须在增强产业聚集、综合服务和辐射带动三大功能上下功夫。在产业聚集能力上，要围绕培育现代产业体系，坚定不移的实施供给侧结构性改革，优化产业布局，推进两化融合，发展现代服务业。在综合服务能力方面，要将城市美化和城市生态宜居结合起来，将信息化和大数据技术与城市管理和城市服务结合起来，全面提升城市综合服务能力，形成与省域副中心城市相匹配的综合服务体系。在辐射带动功能上，要发挥特区、沿海开放城市优势，以开放的思维和高效、便捷的服务对接周边区域发展新要求，在更大范围、更高层次上实现区域共同发展。

(五)协调区域内城市间的竞合关系

建立产业协作发展机制。湛茂阳和汕潮揭同为区域内城市，在发展临港工业、海洋产业和现代物流业等主导产业方面具有相同优势。粤东、粤西城市间应建立协调机制，充分利用各地优势，组织区域横向经济、技术联合，在发挥各城市的特色优势时，要做好主要产业的产业内分工，鼓励企业间进行中间产品、工序工艺分工，避免无序、同质、过度竞争，探索协同发展新机制。要积极与厦泉漳三角区、海南自贸区和北部湾城市群建立合作关系，实现相向而行、错位竞争态势，利用区域内部国家重点区域发展战略，实现合作发展、借势发展。

五、结束语

在我国城镇化发展的新时期，建立省域副中心城市对于形成完善的广东省沿海经济带，从而推动省域经济协调发展有着至关重要的意义。将汕头、湛江建成广东省域副中心城市，其本质就是为了实现广东省东西全面协调发展。由实证分析发现，汕头、湛江无论与广东省内中心城市还是其他沿海经济带主要城市相比，存在着产业基础薄弱，城镇化水平较低，与中心城市发展差距较大的问题，想要建成为省域副中心城市，仍需更多的政策支持。