近三十年清末民初地方自治研究述评

齐 超 儒

(宋庆龄陵园管理处 研究室，上海200336)

地方自治作为清末民初盛极一时的宪政思潮和政治运动，历来受到学术界的重视，从20世纪80年代开始，随着资料的不断完善，一些学者开始从不同角度对地方自治展开研究，对于清末民初地方自治的起源、进程和影响，学术界已经取得了丰硕的成果。曾有学者对此进行学术回顾和总结[1]，拙文拟从专题研究层面梳理这些成果，以期有助于这一研究的进一步拓展。受知识范围及文章篇幅所限，不能将国内外研究成果逐一评述，不足之处期方家补正。

一、整体性地方自治研究

(一)全国性地方自治研究

丁旭光的《近代中国地方自治研究》是国内较早研究地方自治的专著。该书从地方自治设想与初步实践、清末地方自治思潮的形成与传播、官绅自发兴起地方自治、清廷举办地方自治四个方面对清末民初的地方自治做了概括性的研究[2]。马小泉的《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》一书则借取了政治学、社会学等相关学科的研究方法，从社会政治结构即“国家与社会”的关系和中国早期政治现代化即“政治发展”这两个新的角度，对清末地方自治运动作了系统而深入的探讨，认为清末的地方自治，出于社会和政府的双向推动，具有了多元的政治属性和复杂的社会影响[3]1。在此之前，马小泉也曾发表过多篇有关地方自治的文章[4-6]。朱英认为清末地方自治的开展产生的一些积极影响，最为突出的是资产阶级借地方自治取得了过去所没有的一系列权利，其次地方自治的推行对于改变许多城市的落后面貌，促进工商业发展也有一定的影响，同时也反映出清政府专制统治开始出现了变化[7]。卞修全在《清末地方自治新论》中指出，清末地方自治明显的特征是内容上的完整性和实施上的冒进性[8]44。吴永明则强调：“清末民初时期倡导的地方自治运动，更多地表现为一种对宪政价值理论的探讨和理想追求，她无法逾越残酷的政治现实。”[9]116

魏光奇在《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》一书中，系统梳理了清末到民国以来地方县制演变脉络和改革得失，其中部分章节专门就地方自治进行论述[10]。此外，近年来部分学位论文也从整体性出发，探讨全国地方自治[11-13]。

日本学者田中比吕志在《清末民初的国家统一·地方自治·地方精英》一文中指出：“清朝通过地方自治想达到统合社会的目标，被地方精英的道德以及以这些道德为基准的行为所左右，如果说地方精英处在国家与民众之间的话，不论他接近国家与民众的那一方，都会发生某种形式的龟裂。”[14]217此外，田中比吕志还比较了清末与民初的地方自治，认为民初的地方自治主要存在以下的三个不同:一是民初的地方自治加强了县知事的监督权；二是地方自治承担的公用事业被编入了行政的一部分；三是打破“县人治县”的“乡土主义”，而以贯彻中央集权行政为目标[15]。

黄东兰则是从概念史的角度出发对西方、日本、中国语境中“自治”的概念进行分析，她认为“自治”作为西方概念和制度，在 19 世纪中叶传入日本和中国的过程中，与两国原有的概念、制度发生碰撞与变形。在清末中国，“自治”一词承载了改良和革命两种相左的政治理念。清廷仿照普鲁士、日本实施城镇乡地方自治制度继承了乡绅自治的传统，由地方士绅在“官治”之外，从事本地方的“公益事宜”[16]。在概念方面，杨念群指出，“近代中国对‘自治’一词内涵的使用经历了错综复杂的变化，往往和近代以来发生的若干政治现象相连。”[17]130-173刘伟在她的新书《清季州县改制与地方社会》中也有专门的章节讨论清末地方自治，她通过对由官治到地方自治转变过程的梳理，指出城镇乡和厅州县两层级自治的实施在一定程度上改变了基层社会的结构[18]257-334。

(二)地方自治思潮研究

清末民初地方自治的推行，与地方自治思潮的兴起有密切的关系。关于这一思潮如何从西方国家传入中国，又如何在中国兴起，学界已有不少的成果。

刘小林、梁景和认为地方自治思潮是清末一股重要的社会思潮，它反映的是中国资产阶级要求参与政权、分享政权的强烈愿望，深刻表明了中国资产阶级在政治上的逐步成熟[19]。贺跃夫的《论清末地方自治思潮》一文，从19世纪中叶以来地方基层权力结构的变动入手，从思潮兴起与传播的过程、途径及其载体等四个方面探讨了晚清不同阶段地方自治思潮的演变和社会影响[20]。

沈怀玉在《清末西洋地方自治思潮的输入》一文中，将自治思潮的传入分为甲午以前的输入、戊戌前后的孕育、立宪期间的发展三个阶段，认为清末西洋地方自治思想的输入历经四五十年才臻于成熟[21]。在另一篇文章《清末地方自治之萌芽》中，沈怀玉对1898至1908年的晚清地方自治进行了全面的考察，认为“萌芽时期的自治，只限于士绅层次，而选举由于只选议员，并不包括地方首长在内，所以自治的形态仍旧是官绅合治，但因为有议会的多数议决，较诸传统的官绅合治已有进步”[22]。

吴桂龙认为清末地方自治思想的萌生，是受到了西方资本主义国家地方自治制度的影响，是部分维新思想先驱积极引进与传播的结果。20世纪初由于革命立宪两党和以留学生为主的新知识分子群体的著文译书，积极宣传，使得地方自治思潮在中国迅速传播，成为一种社会思潮[23]。姚琦指出，清末地方自治思潮的兴起并非偶然，主要有三点，一是清末严峻的国内外社会政治形势；二是19世纪末20世纪初资本主义经济的发展，资产阶级及知识分子队伍的壮大；三是统治阶级中部分官员对地方自治的主张和言论[24]。冯峰的《清末自治思潮的两个方向》一文则指出清末“自治”思潮沿着两个方向发展，从内在逻辑看，它是现代国民体现自尊自主自由的一种能力，进而表现为一种国民精神。从社会实践看，地方自治是重建强大中国的必由之路，中国不仅适宜于地方自治，而且必须实行地方自治[25]。此外，汪太贤[26]、方平[27]、李楠[28]等人也从不同角度对地方自治思潮进行分析。

(三)地方自治与现代化的研究

海外有关现代化的理论自20世纪80年代中期引入中国近代史研究领域后，引起学术界的广泛关注，并很快形成中国近代史研究中的一个热点。许多学者也从现代化的角度来分析清末的地方自治特点、作用和影响。

俞祖华认为地方自治思想是近代中国资产阶级民主思想中很有价值的一部分，一方面实行地方自治有利于促进民主进程；另一方面，实行地方自治制度有利于维护国家的统一[29]。李达嘉的《上海商人的政治意识与政治参与(1909-1911)》一文从商人的角度来说明清末地方自治，他否认国内学者关于地方自治运动是资产阶级运动的观点，认为地方自治体现的是民族危机感、救亡图存意识、地方商业利益和对清廷的不满，而不是任何阶级意识[30]。

余子明从城市近代化的角度探讨地方自治对于中国近代社会的作用和影响，主要体现在城镇工商业繁荣和市政建设的发展方面。他指出“地方自治促进了城镇工商业的繁荣，工商业的繁荣使城镇功能发生了进一步变化，经济功能日益超过了政治功能”[31]。高旺通过分析清末地方自治兴起的原因及地方自治对近代中国政治发展的影响，认为清末地方自治是“国家与社会互动的结果，既体现了近代民主的特点，又反映了后发外生型国家现代化的特征”[32]。他认为，无论从观念、行为和政治结构方面，还是从国家与社会的关系方面，晚清地方自治运动对于中国的现代化和政治发展都具有重要影响[32]。

李铠光则以上海地方自治为例，通过自治章程的解读以及选举议员的统计，对自治成员的选任方式及身份进行分析，并借助对上海拆城一案中“拆城”和“保城”两派的分析，考察在地方自治运作中的冲突与合作[33]。在他的另一篇文章中，以商人郁怀智为中心，以单一人物参与为范围，探讨了上海地方自治中的文化权力网络[34]。杨振姣在《清末民初资产阶级地方自治的特点和作用》一文中指出，清末民初的地方自治是中国早期资产阶级和封建统治阶级的双向选择，是中国早期政治现代化的重要一环，有着时代性、过渡性和不平衡性的特点，在削弱封建主义专制政治、促进民主宪政的发展、增进国民的自主意识和启动城市化进程方面起到了重要的作用[35]。此外，薛玉琴[36]、范红霞[37]也以地方自治本身为论点，从近代教育、近代地方行政体制等角度说明地方自治与中国现代化的关系。

(四)地方自治风潮的研究

对于清末民初地方自治在地方上的实施情况，近年来也受到学者的重视。周积明和谢丹通过对各地农村出现的民变、捣毁学堂、反户口调查等反地方自治风潮的分析，认为引起这些骚动的原因一方面是由于各地的土豪劣绅借地方自治的名义，徒增苛捐，另一方面农民的守旧和保守也是风潮产生的重要原因[38]。黄东兰《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究》一文将视角聚焦在上海东郊川沙县，通过对该地“自治风潮”的考察，对清末地方自治在基层社会的实施展开深描和分析，从理论上对清末的国家社会关系进行再考察。作者认为清末地方自治虽然从形式上引进了近代西方地方自治制度设计，但并没有改变传统的官民关系；在地方自治实施的过程中，地方精英通过地方自治所赋予的合法地位，获得了较以前更大的活动空间，而由这些地方精英所形成的权力新秩序则一直延续到民初[39]。不过，对于这一延续的过程及在民初的表现，仍有待研究。

王树槐在《清末江苏地方自治风潮》一文中对于地方民众为何抵制地方自治的推行进行了分析。他认为围绕地方自治，地方社会存在两种相互敌对的势力，一种是僧侣、官僚、地痞等旧势力，一种是倡导自治的新势力，旧势力煽动民众反对新势力，从而导致“自治风潮”[40]。瞿骏的《清末新政在地方的推行之困境——以地方自治风潮为中心》将视角集中于旧派、乡民、地方精英、地方官员四类人群，以各项新政发展对这些人物的影响为线索，通过分析地方自治风潮的起因和走势，探讨清末新政在地方推行陷入困境的根源[41]。从研究方法上看，四类人群的划分无疑对研究地方自治提供了各自不同的视角。魏光奇则指出清末民初新旧士绅通过担任(州)县、乡镇和村庄各种自治组织的首领人员而结成公共权力网络，实现了组织化，在这一过程中，“绅权”与民众权益之间存在着一定的矛盾冲突，其根本原因在于中国社会结构的传统性和士绅势力的宗法性[42]。

二、区域性地方自治的研究

(一)省区地方自治研究

因为一个省区至少在地理条件、地方行政、经济状况和文化类型上，比全国有更多的一致性，区域地方自治研究也不乏其例。早在1977年，张玉法就发表了《清末民初山东地方自治》一文，对这一时期山东地方自治的开展情况进行考察[43]。曲晓潘、马岚《清末东三省地方自治运动评述》一文指出，在清政府正式推行地方自治前，东北地区就已经成立了东北三省保卫公所，在此基础上所推行的地方自治，打击了帝国主义侵略，传播了资产阶级民主思想，促进了东北地区绅士阶层的转化，引起了社会结构的深层变动[44]。

近年来许多硕士论文将各省区的地方自治作为研究选题，比如对河南、江苏、湖南、浙江、贵州、直隶、江西、天津等省市的地方自治展开研究[45-53]。这些文章大多集中在对地方自治开展背景、实践、影响及局限性的讨论，更多的是停留在制度层面的考察；对地方自治在地方社会，尤其是在县以下的乡村社会如何运作缺乏深入的了解。

(二)重要城市地方自治研究

天津、上海作为国内最早官方推行地方自治的地方，它们的运作，在全国有着示范作用。张利民的《清末天津的地方自治及其示范效应》[54]一文就从分析天津地方自治兴起的社会背景和运行入手，探讨这种模式的特征以及在全国推行地方自治的示范性。吴桂龙是最早对上海地方自治进行专题研究的学者。他将上海地方自治分为上海总工程局、自治公所和市政厅三个时期，通过对这三个时期的考察，指出上海自治运动是一场资产阶级争取参与政权的民主运动，同时也是一场资产阶级的爱国运动，这主要表现在反对租界进一步扩张方面[55]。

周青松通过对上海二十多年的地方自治史的考察，全面研究了近代上海的地方自治，并将上海自治发展状况与它所力图模仿的西方自治进行对比，认为自治在上海的实行与西方自治相比存在较大的差距，而这一差距的产生，是有政治体制和地域文化的双重原因。上海的地方自治还是比较成功，它作为宪政教化的实验场所，有力地影响了上海两代人的思想观念[56]。王礼密则将时间段聚焦在1905-1911年，认为这一时期上海地方自治是一次比较完整意义上的社会整合，它的实施扩大了民间社会的权力，使之趋向制度化，使基层社会由分散走向了统合；同时上海地方自治也渗透了国家宏观社会整合的因子，国家也在一定程度上把基层社会纳入自己的控制体系[57]。

伊懋可研究了清末上海地方自治运动的兴起原因与过程，自治政府的结构、运作机制，分析了地方自治领导人李平书等人的身份、职业，地方自治政府组成与租界的影响。他认为，上海城厢内外总工程局是近代中国第一个正式的民主政治机构；上海地方士绅在地方当局默许的前提下，努力推行自治，在削弱帝国专制统治方面取得了一些进展；对于民主建设而言，如果在不推翻清王朝统治前提下进行长时间的政治变革可能比所谓的民国更好[58]。

除上海、天津外，其他城市的地方自治运动也逐渐被学者关注。郭莹通过对武汉地区地方自治活动的考察，认为是资产阶级为争取地方政治权力和领导权所发动的爱国民主运动，通过地方自治所聚集起来的力量，为辛亥革命在武汉的发起作了实际的贡献[59]。

张海林通过对苏州地方自治的研究指出，由于20世纪初的苏州具备特殊的政治经济与人文条件，其地方自治活动领先于同一时期的其他中国城市。在地方自治中起到重要作用的苏州市民公所则与传统行政机关有着本质的区别，具体表现在公所的主体是市民，吸纳了现代社团的民主精神和契约规范，有着崭新的工作作风。更重要的是它不隶属苏州地方政府，而属于总商会[60]。鹫尾浩幸《清末苏州地方自治的引进与基层社会的变化——以水灾发生时的报荒为中心》一文，以清末基层社会中自治制度迅速推广的苏属中心地区苏州府为对象，通过当时灾害发生时社会的不安状况，来考察该制度的引进及自治机构的设立对于基层社会的影响。他认为通过引入地方自治制度和设立自治机关，乡绅阶层扩大了在基层社会上公的作用，所以在脱离清朝时能够负担起主导作用[61]。他的另一篇文章，则以江南水利事业为中心考察1914年袁世凯停办地方自治制度的影响，认为在地方自治停办以后，省级机关在行政中的重要性日益增加，但县级士绅仍然发挥了十分重要的作用[62]。

(三)县级地方自治研究

与省、市一级的研究相比，对于县一级的地方自治的论述，目前学术界的论述并不多，杨立强《清末民初宝山县地方自治论述》一文，主要对清末民初宝山县地方自治的全过程及取得的成就进行考察，认为宝山县地方自治的全过程经历了建立基础、正式开展、全面推行三个阶段；作者肯定了以钱淦为首的宝山新乡绅在地方自治的过程所进行的各项工作，比如改革田赋、整顿社会秩序、推行初级国民教育、促进社会公益事业和农工商实业的发展，认为其对于宝山的改革和社会进步起到了重要作用[63]。他的另一篇文章，同样以宝山为例，将地方自治置于社会改革的脉络下考察[64]。佐藤仁史在《近代中国的乡土意识：清末民初江南的地方精英与地域社会》一书中，介绍了嘉定、武阳、无锡、常熟、吴江等县地方自治开展情况[65]28-175。此外，也有文章专门从城镇乡的视角考察地方自治的开展[66-67]。

(四)自治区域划分的研究

地方自治在地方的开展，首先面临的问题就是如何划分城镇乡等不同层级的自治区域。因为部分基层地方自治史料保存较好，一些江南县域的“城镇乡”自治也成为学界重点讨论的对象。对此，许多学者通过对相关自治文献的梳理，在个案研究方面取得了一定的成果。

吴滔利用嘉定的地方文献，对嘉定、宝山两县在清初救荒活动中划分的以市镇为核心的“厂”的管辖区，后来逐渐演变成事实上的地方行政区划过程进行了详细的梳理[68]。杨文娟通过对苏州地区自治区域划分的研究，认为在区域划分过程中存在的争论主要是由三个原因引起的，一是划区政策本身存在一些漏洞，标准含糊不清；二是多种划区政策的交替出现；三是明清市镇并非完整的一级行政区划组织，明清市镇行政地位和地理界域存在模糊性[69]。

游欢孙以吴江县为例，利用该县清末民初划分自治区域所形成的档案资料，考察了当时“镇”与“乡”一级自治区域划分与调整的过程，揭示了自治区域划分与市镇区域传统之间的关系[70]。他的另一篇文章《“城厢”与“乡厢”：清末武阳“城自治”区域的划分》通过考察武阳县“城自治”的区域划分过程的艰难与反复，展现了城乡双方所能够利用的各种制度空间及其背后运作的社会机制[71]。日本学者佐藤仁史同样利用武阳县划分自治区域的资料，围绕自治区设定问题中的城乡对立及乡区动向，概述了随着地方自治的引进，最初设立城镇乡地方自治行政区对于地域社会的影响[65]43-54。

三、地方自治比较研究

(一)中国地方自治比较研究

清末民初，中国地方自治发展极不平衡，不同地区的地方自治有着不同的特点。有学者选择具有不同的典型进行了比较研究。朱英在《戊戌至辛亥地方自治的发展——湖南保卫局与上海总工程局之比较》通过对湖南保卫局和上海总工程局两者在机构设置、规章制度、活动内容、职权范围等方面的比较，认为上海总工程局机构更加完善，活动内容更为丰富，职权范围更宽，影响也更突出[72]。作者认为，这些都反映了辛亥时期地方自治较戊戌时期得到进一步发展[72]。

李浩贤在《地方自治的主张与实践——晚清上海和天津的比较研究》一文中通过比较上海和天津来探讨地方自治的性质，在自治实施的背景方面，上海主要是以居民为中心，本地人的积极自发参加能够得到有效的自治成果，而天津则由接受都统衙门的袁世凯主动实施，以“官方”主导为中心的运作使得自治成果相当有限[73]。

(二)中日地方自治比较

清末地方自治思潮形成以及实践过程中，日本地方自治制度对于中国产生了重要的影响。中日学者对此也有过不同方面的研究。郑永福、吕美颐的《论日本对清末地方自治的影响》论述了清末地方自治与日本的关系，认为中日留学生在清末地方自治思潮的形成中起到了积极的作用，在清末预备立宪中自治章程与实施方式也效仿自日本[74]。黄东兰从中日两国地方自治制度相互关联的角度入手，以中国如何借鉴、吸收以及改造日本制度出发，以细致的分析和考察了地方自治的内容与运作情况，并且从比较的角度揭示了中国地方自治的特点[75]。杨盼的《清末中国的地方自治与日本》考察了在清末地方自治思潮形成过程中，国人对日本地方自治制度的考察和认识，并以地方自治实践与清政府预备立宪中的自治实践为例，探究了日本对于清末地方自治实践的影响[76]。

四、研究反思

从上述地方自治研究情况的简述中，可以发现近三十年来海内外有关中国地方自治的研究在深度和广度上都在不断加深和扩大。在研究范围方面，既有对全国地方自治进行研究，也有对区域地方自治的个案研究。在研究视角方面也触及到了多个方面，现代化、自治思潮、公民意识和参政意识、士绅、地方精英等等都被纳入到地方自治研究中。在研究方法方面，跨学科的研究也成为学者们推进地方自治研究的重要方法，比如利用法学的相关理论，去探讨地方自治在法制层面的运作。不过，需要指出的是，目前对于清末民初地方自治的研究还存在一些值得关注和思考的问题。

第一、在地方自治研究的时段方面，清末作为地方自治兴起与运作的重要时期，这也成为以往学术界的关注重点，但作为一项制度，地方自治并没有随着清王朝的覆灭而结束，辛亥革命后，地方自治仍然被视为实现宪政重要的手段，议事会等原有自治机构被保留，这一时期的地方自治如何运作和发展？对地方社会产生怎样的影响？与清末所施行的地方自治相比，两者之间又存在怎样的联系与区别？这些问题需要更多深入具体的实证研究来阐释和证明。

第二、区域地方自治的个案研究成果越来越多，但更多的是以宏观的视角去探讨地方自治在某一省、市的运作，对于地方自治在基层社会的研究较少。在具体研究方面，主要集中在自治思潮、自治实践与推行、自治评价等重复性的问题，缺乏对地方自治实际运作的深入探究，对于城镇乡和厅州县自治的具体实施和运行的研究依然不足，可以通过对地方资料的挖掘，进一步论证和说明。此外，还需要加强对不同地区地方自治的比较研究，以拓展地方自治研究的广度和深度。

第三、在地方自治研究领域和方法上还可以扩大，目前地方自治研究主要从政治史的角度出发，偏重于思想和制度层面的探讨。任何政治事件都不是孤立的现象，政治史的研究也不能够孤立的进行，需要跨领域的研究。事实上，地方自治的开展运作与地域社会有着密不可分的关系，比如从政治史和社会史相结合的角度研究清末民初地方自治，探讨地方自治与地域社会的关系，视角的转换会带来新的不同的认识。

第四、对于海外研究，尤其是日本学界有关地方自治的研究国内学术界关注不够。日本学者更多的是从微观的视角出发，通过对地方文献的梳理，关注地方自治运作与地域社会的演变，这一点对于今后国内地方自治的研究有很大的启发。