新时期我国乡村垃圾分类治理困境与机制创新

杜欢政, 宁自军

(同济大学 马克思主义学院， 上海 200092)

一、 引 言

改革开放40多年来，随着我国经济的快速发展及生产生活方式的变革，乡村垃圾数量激增，垃圾成分日趋复杂，逐渐超出了乡村环境自然消纳能力。据住建部测算，2017年我国农村生活垃圾人均日产约0.8kg，年产生量1.8亿吨，2013至2017年农村生活垃圾年均增长9.48%，其中至少有0.7亿吨以上未作任何处理。[1]

面对“垃圾围村”的困局，2014年住建部提出全面启动农村生活垃圾治理方案，2017年在100个县(市、区)开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作[2]。全国各县市对农村生活垃圾处置模式进行了积极探索，但与城市相比，我国“农村人居环境整治工作仍处于起步阶段，存在工作进展不平衡、内生动力激发不够、长效机制尚未形成、资金投入缺口较大、工作责任有待进一步压实等困难和问题”[3]。2019年中央农村工作会议再次强调深入实施乡村振兴战略，学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，抓好农村人居环境整治工作。本文在新时期推进乡村垃圾分类的困境及其根源的分析基础上，借鉴浙江农村垃圾处置模式的典型经验，提出了相应的对策建议。

二、 我国乡村废弃物垃圾化趋势与分类治理的困境

1. 我国农村废弃物传统分类处置行为与方式

在农耕文明演进中，我国乡村社会逐步构建了一个基于“农业生产—居民生活—畜禽养殖—废物还田”的物质循环经济体系(如图1)。农业生产的秸秆、草叶等废弃物与农产品加工辅料(麦麸和糠秕)既是牲口饲料，又是农村炊事取暖的重要燃料来源，唐代陈少微的《七返灵砂论》中就有“于糠火中烧三七日”的记载。农家厨余与饲料混合既可喂养畜禽，也可与人畜粪便及各种燃烧草木灰混合堆肥，并作为肥料施于田中，商代思想家伊尹倡导“教民粪种，负水浇稼”。此外，北方有“牛羊粪生火”，南方有“羊粪饲草鱼”等循环利用方式。传统社会中家用纺织品及废旧衣物大多是可被自然“消化”的棉制品，而铁、铜、铝及实木所制的农业生产生活用具经多次修理或以旧翻新后重新使用。因此，农耕时代是一个“可持续、无垃圾”的社会[4]。

图1 乡村传统废弃物循环利用体系

中华人民共和国成立之初到20世纪70年代末，我国农村生产生活废弃物基本沿袭了传统的循环处置模式，并呈现如下特征：①农村经济基础薄弱，农业生产力落后，农民生活水平较低，食物浪费极少，饭后厨余基本作为畜禽饲料被消纳。1965—1980年平均每户年末生猪存栏数2.0头，家禽6.0只，而且由于农业机械化程度不高，大型牲口喂养比例较高，秸秆是冬季牲口饲料和居民炊事燃料的重要来源。②生活物资匮乏，货币化商品消费比例极低，包装物以纸质、竹制和金属为主，农村供销社建立的废品回收体系对废旧物资回收利用率高，如1957年7月12日由北京日报刊发的《垃圾要分类收集》倡导居民将废布头、牙膏皮等攒起来回收利用，促进物资循环利用[5]。周恩来总理指出，要“抓紧废旧利用这一环节，变无用为有用，变一用为多用，变破旧为崭新，全面为生产服务”(1)中共哈市道里区废旧物资回收公司总支委员会：《搞好废旧物资回收工作》，载《商业研究》，1978年第3期，第20-22页。。③化肥的产量低、用量少，有机肥料对农业生产极为重要，全国爱卫会倡导建造不渗漏的粪坑来管理收集粪便，为提高土壤肥力，许多农村从城市收运有机粪便。④针对农村人畜同居，人无厕、畜无圈、畜粪露天堆置、蝇蛆乱飞乱爬等现象，国家在农村开展了“两管五改”环境治理工作，1974年国务院76号文指出，“在农村，要结合生产把水、粪的管理和水井、厕所、畜圈、炉灶、环境的改良长期坚持下去”(2)付彥芬：《中国农村厕所革命的历史实践》，载《环境卫生学杂志》，2019年第5期，第415-417页。。

2. 改革开放以来乡村生产生活方式变革与废弃物垃圾化趋势

改革开放40多年来，随着农村经济体制变迁和城镇化进程的加快，我国乡村的生产和生活方式发生了巨大变化，农业生产和居民消费活动产生的各类废弃物数量激增，传统的废物消纳方式逐步消失，废弃物垃圾化趋势愈加明显。

(1)生活水平提高与居民饮食结构改善，生活厨余垃圾数量激增。改革开放40多年来，我国农村居民人均消费支出年均增长7.0%，恩格尔系数由1978年的67.7%下降到2018年的30.1%，人均肉禽及制品消费量由1985年的12kg增加到2017年的31.5kg，瓜果及制品消费量由1990年的5.89kg提高到2017年的38.4kg，蔬菜果皮等有机废弃物数量急剧增加，与此矛盾的是农村家庭畜禽养殖逐步消失，原来可以消纳的厨余与菜叶果皮等有机物废弃物成为垃圾，我国乡村厨余垃圾已占生活垃圾的比重为43.58%[6]。

(2)消费结构升级与消费理念的转变，生活垃圾中有害垃圾与可回收物比例提高。改革开放40多年来农村经济的快速发展推动了农村居民消费理念更新、消费数量增加、消费结构升级和消费方式多元化，家电设备与各类生活用品在农村日益普及，衣着等商品消费更新频率加快，这些变化不仅导致大量工业制成品废弃物数量快速增加，而且生活垃圾成分日趋复杂，不可降解的废弃物在乡村垃圾中的占比越来越高。另一方面，近40年塑料袋、可乐瓶、易拉罐、矿泉水瓶等不可降解包装废弃物占生活垃圾比重显著增加，与此相矛盾的是原有农村供销社废品回收网络逐渐由市场个体回收主体所替代，受趋利行为影响，各种低价值废塑料、废玻璃等无人回收，随意乱丢乱放现象较为常见[7]。

(3)在农业生产从传统劳动密集投入向资本投入与机械化操作变迁中，农家肥逐步被化肥农药替代，传统有机废弃物堆肥还田路径逐步断裂，湿垃圾在农村生活垃圾中比重较高。改革开放以后，随着国民经济的全面恢复，我国农用化肥生产能力显著提升，化肥使用方便且肥效显著，而农家肥因带入过多杂质和重金属，以及传播有害病源生物等产生了种种不良后果，农家肥使用量减少，同期化肥使用量由1980年的1296万吨提高到2017年的5859万吨，年均增长4.16%。在市场化、城镇化进程中，农村老龄化、兼业化趋势明显，农户对有机垃圾与粪便堆肥意愿降低。此外，“美丽乡村”建设及农村厕所环境整治力度加大，原有粪坑堆肥或露天堆肥场地空间受到限制，通过堆肥消纳的有机废弃物逐步垃圾化，生活垃圾中湿垃圾比重加大。

(4)农户燃料结构优化，秸秆柴草已不再是生活燃料的主要来源，煤灰在生活垃圾中比例提高，北方冬季煤灰在垃圾中占比较高。当前在农民做饭取暖使用的能源中，58.6%的居民主要使用电力，49.3%的居民主要使用煤气、天然气、液化石油气，仅44.2%和23.9%的居民主要使用柴草和煤(注：这个是多项选择，不能简单相加等于100%)。

(5)多数农村没有配套的垃圾专门堆放区和固定消纳场所，房屋修建和装修过程中产生的建筑垃圾、大件垃圾、碎料等无组织堆放，村庄道路、坑洼沟溪都成了农村垃圾的填埋或堆放场所。乡镇工业发达地区的工业垃圾混入生活垃圾的现象时有发生，城市垃圾向近郊农村倾倒，不仅造成乡村垃圾数量越来越庞大，而且产生的面源污染越来越严重。

3. 新时期我国乡村垃圾分类治理困境与根源

在我国现代农业农村经济体系构建过程中，由于农村传统废弃物循环模式日益消退，农村垃圾的自然消纳能力迅速下降，乡村垃圾产生量不断增加，由此引发的一系列环境问题已日益凸显。为了提高乡村垃圾减量化和资源化利用效率，减少垃圾对环境污染影响，党的十八大以来，国家通过一系列法规政策积极推进乡村垃圾分类实施，同期各个省、市围绕乡村环境及垃圾治理相继出台了政策意见或行动方案，旨在提高农村垃圾分类的法治化水平和全民参与程度，有效实现垃圾“减量化、资源化和无害化”处理目标。但从各地乡村垃圾分类治理现状及成效看，还存在许多困难。

(1) 微观主体内生动力激发不够与前端分类实效不显著

从系统动力演进的角度看，垃圾分类由前端分类、中端分类回收运输、中转处理及末端无害化处置等环节构成，是一项全社会参与的系统性工程。政府、企业、村民及社会公益组织等各利益相关主体贯穿于全过程、全流程环节之中。近年来，尽管国内外学者分别从垃圾分类回收的动机、奖惩制度、支付意愿、社会规范等因素对前端分类回收的影响因素进行了研究[8-14]。但当前乡村垃圾分类治理困境仍突出表现在“政府热、村民冷”和“前端分类效果不理想”等方面。垃圾分类前端的决策目标是推动村民分类投放，政府是分类活动的倡导者与推行者，村民是垃圾分类活动的实施者，前端分类活动实施障碍主要受内生演进动力缺失、微观主体有限理性和约束机制缺位等多方面因素影响。

首先，垃圾分类活动外部性与内生演进动力缺失。一般认为，经济活动的外部性是资源环境问题的主要成因，垃圾的负外部性不仅表现为废弃物垃圾化造成资源浪费，还会造成环境污染。垃圾分类活动的正外部性表现为提高资源循环利用效率，节约原生资源，改善垃圾品质，提高末端无害化处理水平，减少垃圾清运量，减少垃圾清运费用和末端处置费用，延长焚烧发电厂和填埋场使用年限。在垃圾分类活动中，村民的内生驱动力来源于自然力和经济力的合力，自然驱动力是垃圾排放对环境破坏及自然界各种资源的不可再生性对人类行为的惩罚，经济驱动力的源泉是废弃物资源化的价值创造，自然力和经济力的耦合是垃圾分类活动行为的内生演进驱动力。在倡导生态文明与绿色发展的今天，村民虽然意识到垃圾分类可有力促进“乡村环境整治”，切实推进“美丽乡村”建设，对村庄附近企业污染物排放深恶痛绝，但对自身家庭垃圾投放行为却不以为然。多数社会群体对环境质量改善和废弃物资源化利用实际受益感受不深，对垃圾填埋造成的土地与环境压力感受不深，认为环境治理是政府或集体责任，这表现为内生动力不足。马克思认为物质利益是人们从事任何活动的根源、动因和目的，是人们各种动机和行为的原动力。低价值的废弃物分类回收缺乏利益驱动，规范性制度约束机制尚未建立，垃圾成分复杂化与分类标准难以掌握客观存在，“不会分、分不对、分不了”等主客观因素制约分类活动的实施。

其次，村民从“经济理性”向“生态理性”转变需要经历一个长时段意识培养与行为实践的过程。在社会经济活动中微观主体的行为与所处时代环境密切相关，在物资匮乏的时代，农民精耕细作是为了充分利用各种物质资源以满足个人与家庭生存需要，物尽其用与废物循环是“生存理性”对其行为的支配；在市场化进程中，“经济理性”思维方式对村民影响越来越大，废金属等高价值废弃物自觉分类回收、化肥代替农家肥追求粮食高产等均是利益驱动的行为表现。新时期垃圾分类治理是为了满足村民对美好生态环境的需要，但目前村民对垃圾分类活动的生态价值认知程度较低，推动村民从“经济理性”向“生态理性”意识行为的转变，需要基层组织深入开展宣传教育和引导。

最后，外源强制性制度变迁与激励约束机制缺失。在改革进程中，我国的制度变迁大多是自上而下的强制性与自下而上的诱致性制度变迁相结合，而垃圾分类则是在缺乏诱致性动力基础上的“自上而下”强制性制度变迁，初始动力来自上层的推动。政府必须设计和完善相关法律法规制度和非正式协议制度，采用激励与约束策略，组织协调各参与主体的行为实现帕累托最优的目标。2015年住建部等部门联合发布《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》；2018年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》；2018年中央农办等18部门联合印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》等。但在当前政策实施中，地方官员迫于任期考核与晋升压力，在垃圾分类活动中呈现“重末端、轻前端”“重硬件、轻机制”的“捷径式绩效”管理特征，“积分卡”“定点定时投放”等限制性规定使实施者缺乏内在激励驱动，受机会主义和监督乏力的影响，随意处置、就近掩埋、混合倾倒等传统习惯不仅有生存空间而且影响实施者的积极性，信息不对称及高昂的监督成本增加了垃圾收费制度的实施，出现了垃圾桶分类但垃圾不分类的窘相。

(2) 中端回收市场的隔离体系影响垃圾资源化与减量化成效

生活垃圾分类中端的分类回收是实现垃圾资源化和减量化的关键，垃圾的精细分拣可提高资源化利用效率，减少末端无害化处置压力，节约处置成本。目前我国垃圾分类治理仍处在高投入、低回报、资源循环利用产业附加值低，企业缺乏稳定的利益预期的阶段。在生活垃圾中低值的可回收资源利润低、成本高，价格补贴机制缺失，导致市场回收者收集、交售的积极性不高。再生资源回收体系网络与垃圾清运体系网络两网分离，导致乡村垃圾中10%左右的低值废物回收利用链断裂，绝大部分低值可回收物随其他类生活垃圾流入末端处理设施，既浪费大量资源，又加重末端处理设施任务和城市环境负担。

(3) 末端处置能力不足制约前端分类发展

我国在《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》中将“分类作前提，填埋、堆肥、焚烧、回收并重”作为新时期我国垃圾处理的技术路线，这一技术路线的实践逻辑是可回收废品进入再生资源回收加工渠道，有机易腐物的湿垃圾采用高温堆肥技术，焚烧发电是垃圾末端治理的重要方式，卫生填埋是基础保障。长期以来由于城乡二元环境治理政策实施，重城市轻农村的政策导向导致农村环境治理基础设施欠账太多，加上农村生产、生活分散性特征，乡村垃圾末端处置普遍存在着治理资金投入不足、治理设施欠缺、城乡分布不均、东西部地区不均衡等现象[15]。在浙江永康市16个镇(街道)仅建有12个机器堆肥设备，垃圾从镇到城市中转站运输过程中，部分镇采取分类运输，部分镇采取混合运输，从中转站到市里处置过程中，永康市基本采用混运模式。2016年永康市集中处理垃圾1300吨/日，2017年增加到1450吨/日，焚烧发电厂每日800吨满负荷运行，剩余部分全部进行卫生填埋。地区之间乡镇垃圾末端治理能力不平衡，形成了垃圾“先分后混”的困境，将垃圾从集中清运到县级混合垃圾处理设施进行填埋或者焚烧，不但垃圾处理成本层层增加，无法实现垃圾减量，而且混收混运混合处置在“刺激—反应”的链式关系中对前端分类行为形成消极影响。

在农村垃圾分类中已逐步形成了“户分类—村收集—镇转运—城处理”的乡村垃圾治理模式，分类回收、分类运输、分类处理仍由政府主导。调查显示，我国乡村86%的垃圾运输成本由村委会和上级政府承担，其中单独由村庄承担运输成本的占45%[16]，保洁员工资和转运、收贮、分拣等费用没有长效机制保障，条件差、偏僻的乡村没有能力保证垃圾得到有效处理，整体投入断流[17]。市场化企业主体分拣技术水平低，在对垃圾分类后续处置环节中，衔接垃圾资源化利用与延长产业价值链不够，如占生活垃圾50%的是易腐烂湿垃圾，通过机械干化堆肥，产品尽管通过相关检测认证，但市场认可度不高。现阶段企业参与垃圾治理的资金主要依赖财政补贴，各地存在资金投入缺口较大、工作进展不均衡的状况。第三方企业缺乏增值服务和可持续发展能力，技术创新与自我造血能力较弱。其结果是一旦离开政府，各环节都面临着停滞或倒退的概率。

三、 浙江“农村垃圾分类模式”与机制创新

国内文献在城市垃圾分类模式中大多借鉴日本、德国、瑞典等国家垃圾分类模式与经验，与城市不同，我国乡村治理模式与西方有较大差异。浙江作为我国东部沿海发达地区，2003年浙江省委做出实施“千村示范、万村整治”工程的重大决策，时任浙江省委书记的习近平提出“用城市社区建设的理念指导农村新社区建设”。作为“美丽乡村”概念的首创地，浙江省在乡村治理中深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，在实践中积累了农村治理经验。浙江永康端头村是最早开展垃圾分类治理的村庄之一，全村拥有146户家庭共398人，垃圾分类实施以后，垃圾清运量由原来每两三天运一次，每月外运超过3000公斤，变为一个月运一次，每次只有450公斤，垃圾减量化达85%以上，垃圾分类促进了“乡村环境整治”和“美丽乡村”建设[18]。

1. 浙江“农村垃圾分类治理”的机制创新

(1) 以“全主体，网格化”推进垃圾分类组织机制创新

垃圾分类治理作为全员协同参与的系统工程，不仅依赖于正式制度的激励与约束，还要发挥非正式制度的作用。党的十九大报告提出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。浙江永康市以“全主体，网格化”模式创新垃圾分类组织机制，明晰治理主体的关系与责任，促进行为意愿与生态责任的结合，打造共建共治共享垃圾分类治理格局。①按照“党委领导、农办牵头、部门负责”的要求落实责任主体，发挥政府的主导和指导作用，职能部门与社会团体包村包户，形成政府合力推进乡村垃圾分类治理，如：供销社负责推进乡村再生资源回收体系建设，妇联负责组织农村妇女进行垃圾分类的培训和宣传，民政局负责引导和支持社会组织，行业协会进村入户承接垃圾分类的相关业务等。②加强对垃圾分类行为的强制性监督机制设计。运用基层治理网络和平台，构建以党员分责联户的“垃圾治理网格体系”，每名党员按照就亲就近原则联系5～10户农户，负责网格内垃圾源头分类、分类投放、卫生费收缴等任务落实，将“垃圾分类”积分列党员积分制管理。网格化管理既对村民的垃圾分类收集进行了检查和监督，又对村民的政策诉求提供了反馈渠道。③加强村民对垃圾分类的认知及自主性培养。垃圾分类活动蕴含着实施主体意愿与行动双重逻辑，不仅需要引导村民改变陈规陋习和生活习惯，同时培养全民自觉参与意识，永康市首先通过强化村干部理念的培训，扭转基层干部思想；其次组织志愿者、科协义工、分类指导员进村入户，着力提高妇女、老人分类意识和习惯，让村民亲身体会参与价值、责任义务、环境意识的道德感召，使村民在潜移默化中学会理解和践行垃圾分类；再是对垃圾分拣员和保洁员进行专业培训，在农村垃圾分类模式中保洁员和分拣员是专业力量，按垃圾分类与资源回收标准对他们开展专门业务培训，有效发挥其在垃圾分类中的“专业化防火墙”作用。④多渠道加强绿色环保理念的宣传，通过发放垃圾分类手册等宣传用品，设置宣传栏和宣传标语，倡导“垃圾分类人人有责”的理念，提高居民环保意识和垃圾分类责任意识。

(2) 打通全流程关键环节，推进运行机制创新

垃圾分类实施的关键是打通垃圾分类处理全链条全流程环节，破解前端不分、末端混治的困境。浙江永康市在前端分类、末端治理和资金保障三个关键点进行了供给制度创新，建立了长效机制打通“垃圾回家之路”。①垃圾分类“源头从简，二次分类”，破解村民“不会分、不愿分”的难题。永康市在源头以垃圾是否易腐烂为标准，将垃圾分为“可烂”和“不可烂”两类，配以两种颜色的垃圾小桶，蓝色谐音“烂”，投放可腐烂垃圾，黄色投放不可腐烂垃圾，这项举措减少了农户因垃圾分类复杂造成的挫败感，为后续环节的开展打下了良好基础；在村民二次分类的基础上，村保洁员每天两次对农户门口的垃圾进行收集，并将其运送至村分拣站，同时对“不可烂”垃圾进行再次分拣，形成可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾，可回收垃圾精细到15类，专业化二次分拣效率和准确性显著提高。②推进“可烂垃圾”资源化，实现垃圾“就地减量化”。包括端头村在内的浙江农村，许多地方建有专门的厨余垃圾处理站，将本村内的厨余垃圾就地转化为有机肥料，不但从根本上减少了垃圾外运数量，而且肥料出售后还能再补贴垃圾处理站的运行支出，真正形成了资源循环产业。处理站的投资建设需要政府投入，经济薄弱村需要政府全额拨款，但前端处理的资金投入比末端填埋与焚烧更具环境经济效益。③资金保障多元化，破解“常态化、可持续运行”难题。浙江在实践中摸索出了“财政奖补、群众缴费、社会参与”的垃圾处理资金筹集模式，构建了垃圾分类治理资源投入多元化机制。首先，政府财政投入是乡村垃圾分类工作能够启动并持续开展的重要支撑，政府前期投入绩效有利于引导社会资本持续跟进。财政补贴包括村庄在册人口人均60元启动经费补贴，在册人口10元/人的基础设施更新维护经费补贴；对机构健全、管理规范、卫生费专款专用、分类效果明显、运转正常的村庄，按当年收取卫生有偿服务费总额的50%给予奖励。其次，按照“谁受益、谁付费”的原则，收缴垃圾处理费，夯实了垃圾分类的个人责任，垃圾处理费由村民委员会组织收缴，每人每年不少于30元，专项用于农村生活垃圾分类减量的各项工作支出。再者，发挥社会组织力量，企业以BOT、PPP等模式积极参与农村垃圾处置设施项目建设和运行维护，形成社会有序参与的经济链条。

(3) 强化监督约束，推进考核机制创新

创新优化监督考核机制是确保整个垃圾分类工作有序开展、有效推进的重要保障。浙江永康市构建市级督查、镇级考评、村级考核，“一把尺子量到底”的分级考核体系，实施市对镇、镇对村、村对农户的考核制度。市定期对各镇、行政村进行工作检查，村集体每日自查、镇市不定期核查，以及建立群众广泛参与的考核督查体系和监督方式，同时主动公开考核结果，全面接受社会监督，对优秀的镇村、村民实施奖励。

2. 浙江“农村垃圾分类治理”的经验启示

“千村示范，万村整治”工程实施以来，浙江将垃圾分类治理作为“美丽乡村”建设的重要内容，以长效保洁和减量化资源化处置作为目标，乡村垃圾分类治理逐步实现了从低端填埋焚烧向高端循环利用、从“他治”向“共治”转变。首先，顶层制度设计是推进乡村垃圾分类治理关键，浙江在全省建立了以县为责任主体、乡镇为管理主体、村为落实主体，农户为实施主体，以及第三方专业服务机构为服务主体的管理体系，形成了党政主导、部门协作、农民主体、社会参与的共建共治格局；其次，源头分类“先简后细”，“村民初步分类，专业适度细分”，破解村民不会分、不愿分的困境，以党员网格化管理加强监督约束，以妇女和老人为重点宣传对象，“由点带面”实现辐射，以考核评比和奖优罚劣制度引导和激励村民提高垃圾分类的自觉性、主动性；再者，运用市场机制推进分拣中心和资源化利用的专业化和产业化，以“财政奖补、群众缴费、社会参与”方式形成了共建共治共享的多元化利益格局，推进公共服务向乡村延伸。相对城市，乡村垃圾分类治理更易取得成效的原因在于：一是乡村相对独立的居住模式更容易使垃圾治理实现“门前三包”和有效监督；二是“熟人社会、礼治秩序”等乡土中国特征，有助于发挥党员干部及长者的带头示范作用，村规民约等非正式制度有利于形成村级自组织的垃圾治理模式；三是分拣中心和资源化处置的空间场地较城市更容易得到保障，村民兼职保洁员和分拣员等降低了运营成本。

四、 协同推进乡村垃圾分类治理的对策建议

推进垃圾分类实施是在新时期推动乡村社会重构、资源重组、文化重建的重要抓手，既需要新技术、新方法，更需要社会全员参与。因此，必须深入把握垃圾分类问题的本质规律，通过制度创新、技术创新、模式创新和管理创新，以基层社会治理平台为基础，以理顺垃圾处理链条为突破，打通垃圾分类链条关键堵点，深入动员全社会协同推进，有效推动垃圾分类资源化、减量化和无害化落地实施。

1. 制度创新，构建以政府主导、村民主体、企业主力、权责明晰的治理体系

政府在垃圾分类顶层设计、政策制定、激励机制以及公民教育等方面，发挥村级党组织的引领、组织职能，强化村委会—组长—村民的基层治理网络，以生活垃圾分类事务居民征询制度和协商议事制度为抓手，发挥“三会”制度作用，带动居民积极参与垃圾分类管理。利用基层组织和社会力量，借鉴浙江“村民初步分类，专业适度细分”的做法，推动居民源头简化分类，探索“干湿”两分与二次分类，加快形成垃圾分类新模式，配齐垃圾分类收集容器，提升前端分类实效。村民是垃圾分类体系的主体力量，是实现垃圾分类模式再造的基础。一方面，宣传普及垃圾分类知识，提升公众参与意识，夯实村民责任和义务。另一方面，加快建立正向激励机制和规范约束机制，通过类似“绿色账户”“垃圾积分”“绿色银行”等积分兑换制度鼓励垃圾源头分类；同时发挥党建引领的“网格化”监督作用，严格界定有关违反垃圾分类行为的惩罚标准，规定具体的行政处罚、经济制裁和刑事责任，确保垃圾分类责任有效分解与细化落实。企业作为实现垃圾分类模式再造的重要参与力量，要在垃圾分类治理与资源化利用方面发挥主要作用，主动承担起市场主体责任和社会责任，抓紧补短板、提质量，推进城乡环境服务均等化，提升乡村现代化垃圾处理能力；在政府财政托底的基础上，完善政府购买服务与政府财政补贴机制，妥善利用乡村集体经济发展成果，多渠道培育市场产业链，创造稳定的利益驱动机制，并以此促进社会资本和产业资本的积极参与，建立垃圾分类治理的可持续发展之路。

2. 技术创新，强化垃圾资源化共性技术等关键技术研发

从垃圾分类全流程环节，协同构建生活垃圾、有害垃圾、再生资源等全覆盖的分类资源化技术与治理措施。鼓励运营主体采用智能垃圾分类系统，通过对垃圾投放源头的追溯和数据采集，完善积分兑换制度；着力开展易腐烂垃圾资源化技术研发与标准制定，为堆肥产品市场化和专业化推广提供技术支撑和路径选择，实现有机垃圾就地返田；提升垃圾分拣分选技术装备自动化程度，探索建立高值废品由市场驱动，低值垃圾由政策+市场驱动运行机制。借鉴浙江“易腐烂垃圾就近返田、可回收物资源化利用”方式，推进生活垃圾分类收集、生活垃圾资源化利用的“两网融合”，打通“垃圾回家之路”。

3. 模式创新，运用市场化机制提升垃圾末端处置能力

以政府引导为基础，积极探索市场化机制运作模式，完善垃圾分类空间场地、减量补贴、特许经营、绿色采购、监督审计等市场化运作机制，注重前端分类和末端处置相配套。引领社会资本建立完善的农村生活垃圾末端处置体系，加快推进城乡垃圾治理服务均等化，构建以改善生态环境为核心的现代化的垃圾处理能力，实现乡村“垃圾就地减量”，给源头生活垃圾分类提供基础及源动力。推动场地设施共享，在垃圾箱房、垃圾压缩站、中转站等场地，设立废品交售站点及可回收物回收、分选、初加工站点或再生资源中转站。对于废玻璃、废纺衣物、废木等低附加值品种，政府通过减量补贴的方式，覆盖回收成本，提高链条各环节“价值”，推动促进市场主体回收，形成“企业集聚、产业成链、要素成市、功能凸显”的垃圾分类和资源化利用市场。

4. 管理创新，借助基层社会治理平台提升治理绩效

统筹协调政府的力量，分解工作任务、压实责任，调动各部门发挥自身优势落实推动垃圾分类工作。借助基层社会治理平台，协调各方的作用，利用镇、村干部及农村党员模范带头的引领作用，加强基层党建撬动垃圾分类工作。强化全过程分类监管，落实属地监督检查机制，加强考核，完善有奖举报制度，确保源头分类实效，杜绝“混装混运”，强化对末端分类处理设施的监管，推进资源有效利用。运用信息化等多种手段，确保垃圾分类全程体系各环节有效衔接，提升垃圾分类工作效能。