浅谈小区配套园回收、置换与购置

陈红敏 王海英

2019年1月，《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》）的颁布，引起了社会各界人士的广泛关注。《通知》是2018年11月中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《中九条》）中“规范小区配套幼儿园建设使用”的细化，其中明确提出了小区配套园治理的时间表和路线图：“2019年4月底前各地完成城镇小区配套园情况的摸底排查工作；2019年6月底前对已建成的完成移交手续；需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，并在2020年12月底前完成竣工验收。”两年时间内，各地政府要完成此项治理工作，任务之艰巨不言而喻。此外，小区配套园的治理过程中回收、置换和购置因其牵涉利益方较多，遭受阻力之大以及落实力度之难，让各地政府在操作时举步维艰。

回收主要针对现有小区配套园产权归属政府，是在“拨回正确的轨道”。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就指出，城镇小区配套园作为公共教育资源，其建设用地按国家有关规定予以保障，建成后由政府统筹办成公办园或委托办成普惠性民办园。“建设用地按国家有关规定予以保障”便意味着小区配套园的建设用地会得到政府政策上的倾斜，此类小区配套园或是由政府免除、扣减开发商应缴纳的土地出让金并由开发商附带建设，或者委托开发建设单位附带建设公益性的配套公建，按照《中华人民共和国物权法》的相关规定，其产权本应归属政府并由政府统筹办成公办园或委托办成普惠性民办园。但在实际中，多数开发商或幼儿园举办者在没有产权的情况下暗度陈仓，将小区配套园打造成昂贵的高价园，从而造成小区业主“家门口的幼儿园上不起”的情况，更有甚者将本来应办成幼儿园的场地挪作他用作为小区售楼处或商品房等谋取利益。面对我国普惠性学前教育资源不足的情况，此种行为占用国家公共资源谋取私利，严重影响了普惠性学前教育资源的供给，加剧了“入园难，入园贵”的困境。针对这样的情况，政府需要采取措施予以回收，保障国有土地资源的合理运用，保障普惠性学前教育资源的有效供给。

置换、购置主要针对现有小区配套园产权归属私人，是在“撼动他人的奶酪”。在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就指出，小区配套园作为城市公共教育资源，其建设用地按国家有关规定予以保障。但在实践操作中，由于历史等种种原因，小区配套园多数由房地产开发商全额支付土地出让金，并未享有任何土地方面的优惠政策。因此，小区配套园完全由开发商投资建设，并在建成后由开发商将幼儿园出租给第三方运营，或者按照商品房的价格出售给幼儿园的举办者。面对此种情况，按照《中华人民共和国物权法》的相关规定，房地产开发商或幼儿园举办者为小区配套园的产权所有人。在产权已归属私人的情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”在此次治理中，政府可以采用公平合理的货币补偿方式即“购置”或者通过房屋产权置换的方式也就是“换置”，对小区配套幼儿园的私有产权人进行补偿，然后通过私人与政府签订不动产出让协议，并进行不动产权属变更登记，从而使小区配套园的产权转给政府。

回收、置换、购置是实现80%普惠覆盖率的重要路径，是在“走出关键的一步”。2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中指出：到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右；2018年11月发布的《中九条》中再次提到了原则上50%的公办园占比以及2020年80%的普惠覆盖率目标。2019年2月26日教育部公布的教育事業数据显示，2018年普惠覆盖率为73.07%。现如今，小区配套园的治理路程已走了一半，全国需要治理的小区幼儿园约有1.84万所，如果治理成功的话，将会增加370万个普惠性学位，而普惠覆盖率则会提高8%，那么2020年80%的普惠覆盖率将如期实现。

我们相信，在建设法治国家的背景下，各地政府秉持“一园一案”“一事一议”的原则，通过回收、置换和购置的方式将小区配套园的产权移交给政府，办成普惠性幼儿园，将更好地满足广大家长子女就近入园，入质优价廉幼儿园的殷切期望，更好地实现幼有所育。