基于《公共管理导论》的新公共管理批判探讨

刘仁传

摘 要：近年来随着综合国力的发展以及对国家治理能力要求的不断提升，新公共管理作为一种理论亦或实践在国内都倍受推崇，成为公共管理研究领域的热点。尽管新公共管理为政府改革注入了些许活力，但并不是解决所有问题的灵丹妙药，反而无论在理论还是实践层面，都遇到了阻碍。因此，以澳大利亚学者欧文休斯著作的“十二五”国家重点图书出版规划项目、公共行政与公共管理经典译丛、经典教材系列《公共管理导论》书中的部分观点为例，通过对《公共管理导论》部分观点的质疑，从而进一步对新公共管理理论进行批判。

关键词：《公共管理导论》;新公共管理;批判

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.078

1 对《公共管理导论》的质疑

1.1 竞争可以改变垄断，提高行政效率吗？

欧文休斯认为“20世纪后期，传统公共行政不管在理论还是实践上都受到了人们的质疑，公共行政开始向公共管理转变。” 作者毫无遮掩的表露，传统公共行政已经成为过去式，并且新公共管理产生的原因是“人们”认为公共行政已经产生了问题，诸如官僚制模式的效果和效率不尽人意、过度管制、糟糕的服务和腐败行为等。具体而言，新公共管理认为政府没有效率也没有动力降低成本的原因之一是缺乏竞争，官僚机构垄断公共产品才无法实现资源的优化配置，需要灵活的市场机制转变。

首先，这其实是对官僚制的一种误读，政府没有效率是不是因为缺乏竞争这个还有待考究，但是官僚制模式并不一定会造成政府低效率，反而官僚制合理分工、层级节制、组织管理的非人格化等正是效率的提供者与倡导者。其次，竞爭作为新公共管理某些经济学的理论基础，在市场上也许能具有一定成效，但是在公共部门应用上并不一定见得高明，诸如水、电、天然气等公民生存所需，引入竞争机制在某些领域并不见得能让公共利益获得保障。同时，欧文休斯还认为“关注效率已经导致了公共服务缺乏人道的精神。” 我们并不认同关注效率会导致公共服务缺乏人道的精神，无论是对政府工作人员还是对大多数公民而言。第一，关注效率不会导致政府工作人员缺乏人道精神的关怀，政府和政府工作人员本身就应该对效率负责，那是他们正当性职权所理所当然承担的职责。第二，关注效率也是大多数公民即人民对美好生活向往的要求之一，没有效率的政府与没有效率的政府工作人员，会造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1.2 “小政府，大社会”是大势所趋吗？

“市场机制在任何方面都具有无可比拟的优势” 。新公共管理认为政府过度管制，缺乏一定的灵活性，改革政府“小政府，大社会”是大势所趋。

首先，不谈论点自身的逻辑、术语边界问题，这些论点话语过于绝对，如若真如欧文休斯所述：“无论什么事务都应该更多的利用市场机制”，那么国家、政府的存在其论点中便是没有意义的，只需要市场机制自身运作便可以维持整个社会的运作。而事实恰好相反，一方面市场内部垄断、正负外部性、信息不对称等原因造成市场机制的失灵，是难以靠市场自身革新而解除危机，更多时候需要的是政府纠偏、投资、提供政策来引导市场的运行，在政府、市场的混合作用下达到市场机制运行的稳定有序。另一方面，政府能做到企业无法完成的公共事务，如给予人民幸福感、维护社会安定有序、公共物品的提供、水利发电铁路工程等。市场机制具有一定的优越性，但是这并不能完全否认政府在市场机制当中充当的角色，通过政策调控让市场朝着正确方向更健康的发展是政府服务之一。同时，市场机制也有一定的缺点，这样也需要政府进行市场监管，不得不提的是，市场机制在资本主义国家或者说西方国家是一种资本主义式的精神，这种精神对于培育企业家具有一定的作用，但是用企业家精神来培育政府官员正确与否则有待检验。

1.3 顾客导向提供公共服务是政府的职责吗？

“公共部门是私营部门产品和服务的超级买家，政府要对社会中富人和穷人的收入进行再分配”。 公共部门并不是私营部门产品和服务的超级买家，政府有义务为富人和穷人服务，但是作者隐含的逻辑是政府更应该为富人服务，因为公共部门是私营部门的超级买家，但事实上政府更应该为弱势群体、为偏远地区、为贫瘠地区提供公共服务，缩小贫富差距，保持社会稳定。

新公共管理主张，以顾客导向提供公共服务是政府的职责，市场机制不仅仅只存在于政府内部，即竞争、绩效考评等，更应该体现政府的核心价值，拥有企业家精神，客户或者顾客是其良好服务提供的对象，“效率、效果和经济”成为新的价值取向，以小的投资获得较大的收获。但是在公共管理中，政府的职责不应该单单对经济价值的追求，更应该为实现社会正义、公平、自由、人权等民主社会所需的基本价值取向提供保障。以顾客需求为导向，采用付费制这种公共服务的供给方式，会将功利主义在社会中抬高，对顾客或者公民产生众多威胁与危害。假如一个顾客没有金钱或者说顾客拥有的财富不一样，政府是不是就应该不为顾客提供服务，亦或是对拥有不同财富的顾客提供不同的质量服务？显然不应该。并且政府作为社会的主导者或者说主要参与者，不应该仅仅以需求导向而作为公共管理的标杆，更应该提前做好规划与预防，例如10年、30年、50年发展规划，灾害预防与应急管理等。

2 对新公共管理的批判

2.1 公共部门私营化

首先，私营部门相关的经济学理论是新公共管理理论基础之一，适用于私营部门管理理论并不一定适用于公共部门，公共部门和私营部门不管是在时间管理、绩效考核、政策目标等方面均存在差异，在价值取向方向也不太相同。如果政府生搬硬套的将私营部门的管理理论和方法应用在公共部门，失败是显而易见的。民营化和PPP模式从长远角度看，并不一定能使成本降低，哪怕是私营部门在没有竞争、没有市场的情况下一样难有高的效率，并且责任划分变得更加复杂和难以解决，私营部门的技术运用到公共管理上还有很多弱点和矛盾，例如许多私营部门技术和公共工程上的问题也许还会形成贪污腐败。其次，政府在不同城市、不同领域、不同人群中提供的公共服务虽然有所差异，但也仍需满足广大群众的最基本公共服务，类似如基本的生活保障服务，水、电、天然气等。再次，还要提供公民发展的基本服务，类似于义务教育、基础设施（公路、铁路、航运）等，甚至对没钱的顾客也还要有如“低保、救济、福利院”等服务，这些都不是私营部门能提供或者提倡提供的服务，单单是和私营部门一样以顾客为需求是对公民的不负责，也是对政府政策的误导，公共性作为公共部门的重要价值取向决定了公共部门应该是以实现公共利益为目标。