继承与超越：从新公共管理到新公共服务

张利涛+苏雪芹

[摘 要]西方新公共管理和新公共服务是在继承和批判传统公共行政的基础上发展起来的全新的公共行政理论，二者的产生和发展有着特殊的理论基础和时代背景，虽然都具有一定意义上的开创性，但是它们也饱受争议。客观分析和认识新公共管理和新公共服务理论的价值，辩证看待这两种理论在我国的适用性，对于我国建设服务型政府、完善社会治理体系和提高社会治理现代化水平具有十分重要的借鉴意义。

[关键词] 新公共管理；新公共服务；社会治理；服务型政府；行政体制改革

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）12-0123-10

自20世纪70年代，西方国家开始对传统公共行政进行反思，马克斯·韦伯所主张的科层制暴露出越来越多的弊端，官僚制政府成为众矢之的。无论是政府官员，还是学者和普通民众，对“大政府”的治理模式能否真正解决社会治理中存在的问题不断提出质疑。奥斯本和盖布勒的新公共管理理论逐渐被大众接受和认可，政府再造和政府改革迅速在西方发达国家蔓延。可当新公共管理理论风靡全球的时候，质疑和批判之声也随之而来，尤其是登哈特夫妇《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书的出版，标志着一种不同于新公共管理理论的形成。当然，新公共服务理论也并非完美，它的实践价值也遭到了学界的质疑。但不可否认的是，新公共管理和新公共服务这两种理论都开创了新的公共行政理论形态，为公共行政探索出一条新的发展道路，对我国的社会治理和政府机构改革具有重要的借鉴价值。

一、新公共管理与新公共服务的主要内容

（一）新公共管理

新公共管理，主要是在批判传统公共行政的基础上形成和发展的一种理论形态，其中把传统官僚制作为批判的重点。新公共管理以公共选择理论和管理主义为理论基础，政府部门的工作人员被假定为具有经济利益动机，主张建立“企业家政府”；同时，借鉴私营部门的管理经验，对政府机构进行改造。英国著名管理学家胡德教授曾经归纳过新公共管理的特质：在公共管理部门实施专业化管理和绩效考核制度；特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程和程序的关注；引入竞争机制，打破部门之间的藩篱，重视部门之间的协作与重组，降低管理成本，提高服务质量等。

奥斯本·戴维和特德·盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中详细阐明了他们的新公共管理理论，主要是围绕着政府这一特殊的社会治理主体而展开的：第一，关于政府的定位，掌舵而不是划桨；第二，政府工作人员不宜事必躬亲，应学会授权，让公众参与社区管理；第三，把竞争机制引入政府机构中，提高政府服务的质量；第四，改变传统政府照章办事的形象，培养政府及其工作人员的使命感和积极性；第五，更加重视政府的效益，按照效益分配预算开支；第六，“顾客”是政府的驱动力，摒弃官僚制；第七，节减政府开支，注重投入与产出比；第八，更加注重政府工作的预见性，而不是简单的“治疗”；第九，变革科层制，主张各部门之间的分工协作；第十，以市场为导向对政府进行改革。以上措施的最终目的，就是为了打造一个具有企业家精神的政府，“用‘企业家精神克服‘官僚主义”[1] 4，从而提高政府的行政效率，提高社会治理水平。

（二）新公共服务

作为一种全新的公共行政理论，21世纪初登哈特夫妇指出，“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念”[2] 6。新公共服务的理论来源主要有：第一，民主公民权。公民权涉及的是个人影响该政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。第二，社区与公民社会的模型。社区成员之间存在着广泛的共同利益，这是一个需要被保护和关注的社会系统。第三，组织人本主义。在组织管理中，通过设置特定的组织目标来实现对人行为模式的管理。

登哈特夫妇在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，阐述了新公共服务理论的主要内容：第一，服务于公民，而不是服务于“顾客”。第二，树立公共利益观念，公共行政部门为公共利益的实现提供舞台，鼓励公民采取一致的行动。第三，重视公民民主，激发公民社会参与的自豪感和责任感。第四，公民应履行相应的义务，政府关注公民的声音。第五，政府的责任是多方面的，而不应单纯地关注市场。第六，重视人，而不只是重视生产率。第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。基于以上框架可以看出，新公共服务更加重视公民权和公共利益，以公民协商对话和公共利益为基础，并充分实现二者的结合。新公共服务打破传统的政府中心论，将公民视为公共行政的中心，重视公民意识的培养和公民权的实现，强调公民参与在社会治理中的重要作用。

二、新公共服务对新公共管理的继承与超越

新公共服务理论对新公共管理理论并不是简单的否定，而更多的是一种理性的反思和建设性的批判。“从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃和超越，它试图在承认新公共管理理论对于改进当前公共管理实践所具有的重要价值、并在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出并建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。”[3] 29

（一）在治理主体上的超越

在新公共服务理论看来，政府不再是唯一的社会治理主体，而是社会治理活动的重要参与者；新公共服务理论主张社会治理的主体多元化，政府只能而且必须作为社会治理活动的参与者。“公共行政官员不仅必须共享权力、通过民众展开工作、作为中间人促成解决问题的方案，而且必须把他们在治理过程中的作用重新概括为负责任的参与者而非企业家。”[4] 44同时，政府的主要职能不再是社会管理，而是提供社会服务；强制性的管控也不再是化解社会矛盾的主要方式，以中间人或者调停人的角色，组织协调社会治理各主体充分发挥各自的职能，使社会治理主体之间形成良性的协调机制从而使社会治理的功能得到最大程度地发挥，这是新公共服务理论对政府作为特殊社会治理主体的定位。“政府的治理角色不是高高在上的‘空中交通管制者，而是‘机场建设者，亲自辅导、协助、培育和授权民众来创建‘美好社会。政府依靠的不是管理控制的办法，而是当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。”[5] 103

如果说新公共管理注重与市场的结合，那么，新公共服务则更加注重与社会的结合。新公共管理理论根据市场经济所追求的“经济、效率、效益”的原则，主张打造“企业家式政府”，将市场经济的竞争机制引入到政府等公共部门领域，侧重于行政效率的提高和经济效益的追求，最终的结果就是政府与市场紧密结合，市场经济的一系列弊端，也必然会在公共管理领域有所表现。新公共服务在注重与市场相结合的同时，非常注重与社会的结合。市民社会和社区不仅是新公共服务的理论来源，而且也成为新公共服务学派关注的焦点。社区中的成员是相互尊重、彼此需要的公民，他们之间存在着一定的信任和合作关系，社区具有很强的凝聚力和归属感，成为社会治理的一个重要主体。

（二）在治理理念上的超越

在政府职能方面，新公共管理理论认为，政府应“掌舵”而不是“划桨”；而新公共服务理论则认为，政府的职能是“服务”而非“掌舵”。政府的权力具有至高无上性，但是并不意味着政府的权力是无限的。新公共服务理论认为，政府的权力不仅是有限的，而且要围绕着“为人民服务”这个核心目标而行使。“现代政治的使命就是对国家权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上。”[6] 1通过比较两种理论对政府职能的定位，可以看出它们在治理理念上的不同：新公共管理坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨；新公共服务坚持“公民导向”，以“公民满意”为宗旨。

新公共管理理论坚持“顾客导向”的原则，政府以“顾客满意”为宗旨。公众被隐喻为“顾客”，这里的“顾客”指的是政府机构直接服务的个体，是享受政府提供的公共服务、使用公共产品的人。公民成了“顾客”，并且“顾客导向”成为政府行政的原则，这种用经济学理论解决政治问题的做法，在一定程度上提高了公民自主选择政府提供服务的权利，同时，政府受到“顾客”的驱使，不得不提高行政效率和提供服务的质量。与官僚制政府相比，企业家政府在很多方面确实有很大的优势。但是，顾客本身的性质决定了公民只能处于被动接受服务的地位，而没有主动参与社会政策制定和社会治理的机会，也没有从根本上扭转公民的地位。

新公共服务理论认为，公民不是顾客，顾客追求的只是狭隘的自我利益，自我利益之间往往都是相互冲突的，因此，顾客之间没有共同的目的和共同的利益。但是事实上，真正的公民是具有公民意识和公民权的，不仅具有法律所确认的合法身份，而且享有一定的权利和必须要履行的义务。他们不仅关注自己的利益，而且还会更多地关注社会公共利益。“公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。”“行政官员应该把公民视为公民（而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或‘顾客），应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。”[2] 29只有政府与公民、社区之间形成良性的互动合作关系，才能取得最佳的社会治理效果。

（三）在价值取向上的超越

新公共管理理论认为政府的行为由“顾客驱动”，新公共服务理论则认为政府的行为由“公民驱动”，是把公民当作“顾客”，还是把公民当作公民，在很大程度上反映了在两种不同理论指导下政府作为社会管理主体在价值取向上的不同。

首先，新公共服务呼吁维护公共利益。新公共管理主张再造政府，这种再造的政府是以市场模型理论为行动指南的。政府只是像市场一样为“顾客”的选择提供舞台，公民作为“顾客”可以根据自己的利益需要做出选择，公民作为“顾客”，不需要为其他人的利益考虑。新公共管理理论认为，社会成员只要关注自己的利益，就能够推动公共利益的实现。即便是在管制的情况下，指导的力量仍然是各自的利益，而不是发现共同的利益，并齐心协力共同达到这个利益。“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”[7] 207新公共服务倡导政府建立集体的、共享的公共利益观念，其目的是要形成共同的利益和共同的责任，从而提高整个社会的凝聚力和向心力，促进社会利益共同体的形成。

其次，新公共服务强调尊重公民权利。新公共管理把公民视为“顾客”，虽然顾客是市场经济的主体，与企业之间在地位上是平等的，但是，顾客始终是由企业所支配的，顾客能够选择的服务和产品只能由企业来提供。顾客有一定的自主权，但是这种自主权仅仅局限于自主选择权。政府作为“企业家政府”与公民（顾客）之间的关系也深受市场理论的影响，这种关系不是一种权利义务关系，而是一种平等的交易关系，公平正义的价值取向也被效率和效益所取代。新公共服务强调“公民优先”，“公民”的概念不仅包括了权利而且还包括责任，因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值（政治参与，政治公平、正义）保持行动上的一致。当一个公民成为一个公共行政人员的时候，他不仅要承担作为公民的责任，而且要为其他公民而工作。新公共服务重视公民权，希望通过市民社会的发展来提高公民的政治参与意识，最大程度地扩大社会治理的公共参与边界。公民是权利和义务的统一体。

三、西方社会管理理论对中国社会治理的启示

（一）坚持“以人为本”的社会治理理念

在政府与公民的关系上，新公共管理理论主张“顾客导向”，政府与公民的关系也就成了“企业家”与“顾客”的关系；新公共服务理论倡导“公民优先”，注重公民权和公民意识的培育，但是这些理论依然无力改变西方资本主义制度下金钱政治的现实。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，政府行政人员只是为人民服务的公仆。2013年党的十八届三中全会中提出，“创新社会治理，必须着眼于最广大人民群众的根本利益”，这充分体现了党和政府坚持以人为本的社会治理理念。

社会治理的着眼点在于个人的发展。个人的自由全面发展，是实现人生幸福的保证。马克思主义一直推崇和向往的共产主义社会，就是每个社会成员可以实现自由全面发展的社会。共产主义作为我们的最高理想，它所追求的个人自由而全面发展的理想状态，也是我党执政的价值导向。习近平同志强调：“坚持以马克思主义为指导，核心要解决好为什么人的问题。”[8] 12

在旧中国，人民是被剥削和压迫的对象，没有基本的生存和发展权利。中国共产党带领广大人民群众推翻旧制度、建立新政权的同时，实现了人民当家作主。新中国的成立，为实现个人的自由全面发展创造了政治条件。1956年三大改造完成之后，社会主义制度在我国得以确定，彻底消灭了阶级剥削和阶级压迫，为个人自由全面的发展提供了制度保障。教育是促进个人发展的重要条件，但是没有强大的经济基础，教育事业的发展必然要受到经济条件的制约，所以我们一直坚持以经济建设为中心，努力为实现个人自由全面发展提供强大的经济支持。生存权和发展权是最基本的人权，在已经解决了生存问题条件下，发展权就显得尤为重要。中国日益强大，在国际舞台上扮演着越来越重要的角色，维护国家主权和保障人民生命财产安全的能力越来越强，为个人的发展营造了良好的国际环境。

人只有在实践中其价值才能得到体现，也只有在实践中其能力才能得到锻炼和提升。只有在人民参与社会治理的实践中，将管理国家社会的权利落到实处，真实地行使了当家作主的权利，才能进一步强化人民的主人翁意识，促进个人的全面发展。同时，也只有人民的广泛参与，才能在政府决策的过程中真正做到最大程度地反映人民的需求、减少决策的失误，才能保证广大人民共享发展成果。

社会治理的落脚点在于人民的幸福。中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”，习近平同志强调：“带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。”[9] 18同时，为人民服务也是我国政府的工作原则。在革命时期产生的群众路线和群众工作方法，党和政府一直沿用至今，并且越来越受到重视。保持同人民群众的血肉联系，是我党最大的政治优势；背离或脱离群众，则是我党最大的危险。因此，党和政府一切的工作，最终的落脚点必然是为了人民的幸福。

（二）转变政府职能，建设服务型政府

社会治理理论倡导社会治理主体多元化，政府不再是唯一的社会治理主体，但是政府仍然在组织协调其他社会治理主体中发挥着重要的作用。政府职能发挥的效果，在很大程度上决定着社会治理的成效。虽然在新中国成立的时候，人民就实现了当家作主，但是由于受两千多年封建社会的影响，“官本位”思想在我国（尤其是基层）依然根深蒂固。个别党员干部忘记党的宗旨，工作中对人民群众态度恶劣，不作为、乱作为等现象严重损害了党和政府的形象。

党的十八大明确指出，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府职能转变列为改革的重要内容，明确要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务，明确指出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。从近年党的几次重要的会议中也可以看出，转变政府职能，建设法治型和服务型政府已经成为党在今后工作中的一个重要议题。

如何转变政府职能，建设服务型政府，西方公共管理理论给了我们一些启示：首先，新公共管理理论主张建立“以市场为导向的政府”，强调以市场规则改造政府，提高政府的行政效率。我国可以用统一开放、竞争有序的市场规则和科学的宏观调控机制来促进政府在市场治理方面职能的转变。同时，以政府购买公共服务的方式来促进政府服务职能的转变。其次，新公共管理理论主张建立“竞争型的政府”。在我国政府机构改革中，可以用绩效考核等方式来促进政府各部门之间竞争机制的形成，从而促进行政效率和服务群众质量的提高。第三，新公共服务理论重视公民权，主张公民参与行政过程。在我国的政府机构改革中，应日益重视公民意识的培养，充分尊重公民的基本权利，提高公民参与政治生活的积极性，以公民参与和协商治理机制促进政府社会治理职能的转变。

（三）构建以政府为主导的多元治理体系

从社会管理到社会治理的转变不仅仅是概念的变化，更重要的是社会治理理念的转变。与社会管理相比，社会治理更加强调社会治理主体的多元性、社会治理过程的动态性和互动性。社会治理主体从“一元”到“多元”的转变，并不意味着政府在社会治理中的作用就可以被忽视。目前，我国倡导构建的多元社会治理体系是以政府起主导作用的，任何政府作用虚无化的主张都应受到批判。

我国为什么要构建多元化的社会治理体系？一方面，政府在某一领域的社会治理方面表现出明显的能力不足。在官僚制政府理论中，夸大了政府的作用，但是事实证明，政府并非全能的，在社会治理的很多方面，政府往往表现得力不从心。新公共管理理论给政府的地位是“掌舵，而不是划桨”，新公共服务理论更进一步地指出，政府的功能在于“服务，而非掌舵”。无论是新公共管理还是新公共服务，都在反思传统公共行政（官僚制）“万能政府”的弊端。政府不能既是“裁判员”又是“运动员”，有些自己不擅长的领域或者是专业性的领域，交给更擅长更专业的社会团体，往往能够收到更好的社会治理效果。另一方面，其他社会主体在某些领域可以发挥比政府更加积极的作用。社会志愿服务工作，青年志愿者协会表现出色；社区中的公共服务工作，社会工作者的作用无可替代；宗教协会在处理宗教事务中发挥着重要的积极作用；妇联在处理妇女和儿童问题方面，比政府更容易发挥作用。“让懂管理的人去管理，让会服务的人去服务”，社会治理工作自然就能够取得最佳的效果。

为什么要坚持政府在多元社会治理中的主导作用？第一，社会利益的调节离不开政府的主导作用。改革开放以来，我国各项事业的发展都取得了举世瞩目的成绩，但是也不能否认经济发展差距进一步扩大的事实。无论是城乡、区域之间的差距，还是个人贫富差距，都有进一步扩大的趋势。在社会主义市场经济中，各市场主体争相创造经济效益，却很少关注社会效益，尤其是社会成员之间和区域之间的利益分配问题，只能由政府来解决。因而，只有政府在社会治理体系中起主导作用，才有能力调动其他社会治理主体参与社会利益的再分配。第二，社会共同价值观的构建离不开政府的主导作用。国家意识形态是一个国家和民族的灵魂，是维系政治秩序和社会发展的精神纽带。如果一个国家的意识形态出了问题，这个国家将经受不住任何外部势力的冲击。社会共同的价值观就是国家意识形态中最核心的部分，因此构建社会共同价值观对一个国家和民族的发展至关重要。目前，我国的社会共同价值观就是社会主义核心价值观。只有在以政府为主导的社会治理体系中，才能推进培育和践行社会主义核心价值观的工作，从而达到弥合人民群众之间社会意识差序格局的目的。

（四）坚持公平正义的社会治理核心价值取向

社会主义和资本主义的社会治理，都致力于发展社会生产力，致力于创造更多的社会财富。但是两者的根本区别在于：这些财富是为谁创造的、这些财富如何分配？是仅仅为了满足资产阶级的私欲，还是为了满足最广大人民群众的根本利益？是让社会财富仅仅在不同的资本家之间流转，还是“让发展成果更多更公平地惠及全体人民”？中国共产党自成立之日起，就明确给出了自己的答案——“全心全意为人民服务”。党的十八大特别指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，党和政府所有的工作都致力于实现社会的公平正义。

第一，发展经济，夯实实现公平正义的物质基础。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑；没有牢固的经济基础作为支撑，我国所进行的任何事业都缺乏稳定的根基。改革开放之前，在“绝对平均主义”思想主导下进行的人民公社运动的失败再次证明，要真正实现社会公平正义，必须有强大的经济基础作为支撑。为了更好地实现社会公平正义，就需要党和政府把工作重心放在经济发展上。十八届三中全会公报指出，“加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”[10] 3。没有强大的经济基础作为支撑，也就不可能真正实现社会公平正义。

第二，重塑价值，引领实现公平正义的社会风尚。改革开放初期，党和政府提出了“效率优先、兼顾公平”的口号，把效率放在优先发展的地位，公平则是次要的地位。这种主张激发了社会创造的活力，我国也在短时期内创造了巨大的经济价值和社会财富。但是，造成贫富差距进一步扩大的负面影响也不容忽视。党的十七大报告指出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”[11]。重新将公平放在优先考虑的位置，对于缩小贫富差距、促进社会公平正义的实现具有重要作用。十八大报告指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，“公正”被列为社会主义核心价值观的重要内容之一。从价值观认同的角度，让公平正义成为一种社会共识和衡量是非曲直的价值标准。实现社会公平正义，让人民生活得更加美好，是我党推进改革的根本目的。

第三，依法治国，营造实现公平正义的社会环境。首先，通过民主科学的立法，把公民公平正义的道德诉求法律化。立法的过程也就是人民意志汇集和表达的过程，通过立法合理分配社会资源、调整社会利益关系，以实现社会的公平与正义。在这个过程中，需要充分发挥人民民主，调动人民群众的积极性和参与意识，允许各个阶层的人民群众参与到立法过程中，倾听并尊重来自不同阶层的利益诉求，在不同阶层、不同观点的博弈中达成共识，最后写进法律条文之中。只有“良法”，才能促进社会公平正义的实现。其次，要在法律实施方面维护公平正义。在立法工作完成之后，实施法律就成为全面依法治理、建设社会主义法治国家的关键环节。同时，实施法律也是实现立法公平正义宗旨的具体体现。在法律实施的过程中，关键要做到严格执法、公正司法和自觉守法，在全社会范围内形成一种遵法、守法的良好氛围，让社会公正不仅成为法律的重要内容，而且成为公民心中的一种共识。

第四，完善制度，健全实现公平正义的制度体系。法律法规只有落实到制度层面，才能最大程度地将人民的意志转化为现实的力量。目前，我国在许多方面的制度建设已经比较成熟，制度体系日趋完善。但是在收入分配、医疗卫生和社会保障等方面依然存在较多的问题。首先，要完善收入分配制度。尽管我国早已确立了“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的基本分配制度，但是随着经济社会的发展，这种分配制度已经不能完全适应经济的发展，应进一步健全按多种要素分配的制度，使每位公民都公平地享受到经济发展所带来的好处。其次，要健全医疗卫生与社会保障制度。

综上所述，新公共服务虽然完成了对新公共管理的超越，但是它们之间存在着一定的继承关系，新公共服务并不是对新公共管理的完全否定。新公共管理注重经济、效率和效益价值，注重对政府等公共部门的再造，对提高政府行政效率和提供公共服务质量有重要的意义；新公共服务更加重视公民意识培养，鼓励公民积极参与社会治理，强调公民与社会、政府之间的互动，构建主体多元的社会治理体系。二者对转变我国政府职能、完善社会治理体系和提高社会治理能力现代化都有重要的启示。

[参考文献]

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[11]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2007-10

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[责任编辑：肖偲偲]