新公共管理运动对我国政府改革的启示

闫雪蕾

【摘要】20世纪70年代末西方发达国家相继进行了“政府再造”运动，这场针对以传统官僚体制为基础的行政管理体系进行了市场化改造，并形成了新的公共管理模式。本文从新公共管理理论的背景、内容以及对我国改革的启示，以期有助于我国政府改革的理论建设和借鉴此管理理论时更有理性的把握。

【关键词】新公共管理；政府改革；启示

一，新公共管理运动产生的背景

新公共管理实践模式的兴起有其深刻的社会背景和原因。

首先，经济和政治因素在改革中起了决定性作用。20世纪70年代石油危机之后，西方国家普遍出现了经济衰退，导致各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，面临一系列新的政治与社会问题，这是引发政府改革的直接原因。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中说道解决财政赤字问题有三种方法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支实现公共任务，即少花钱多办事。而只有第三条途径才是解决现实问题的可选择出路，新公共管理改革正是走的这条道路。

其次，经济全球化的出现是改革的推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一中主导因素，政府如何引导和调控国民经济，参与国际经济竞争，促进经济发展，成为政府面对的棘手问题。同时，传统的管理模式已不能适应全球化时代的全方位要求，即处理国际问题已不是传统涉外部门的专门职责，政府其他部门的参与越来越多，权责的重新划分，能力及效率的要求也是推动现有公共部门改革的重要因素。

再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临打破了长期以来政府对公共信息的垄断，新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民及社会团体更多的更便利地接触到公共事务并表达自己的诉求。这也要求政府对其运作过程及公民的反馈做出回应。

最后，传统的官僚体制即科层制的失效以及经济学向政治研究领域的扩展也是西方新公共管理运动兴起的动因。传统的科层制已不能有效地适应公共事务越来越庞杂的现代社会，尤其是经济全球化的影响使得科层制的体制僵化、效率低下、人浮于事等缺点暴露出来，这些缺点对社会、经济、政治生活带来诸多不良影响及阻碍，改革行政管理模式势在必行。此外，经济学理论对政治问题的解释研究是新管理运动兴起的另一个客观原因。经济学的精准有效为行政管理改革带来示范效应，提高效率、降低交易成本、合理配置资源、执行激励措施等经济学手段被用来指导行政管理改革。

二，新公共管理理论的主要观点

新公共管理理论是由西方各国政府改革的实践发展而来，其内容主要有以下几个方面：

（1）政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理理论认为政府应该改变以前的管理模式，对政府职能和社会之间的关系进行重新定位。掌舵是决策者和指挥者，而划桨则是指执行者。政府作为整个国家事务的管理者不可能事必躬亲，它要做的是管理工作，即通过综合运用决策、计划、组织、领导、沟通、控制等功能，对人和物进行合理配置，有效完成其政策目标的过程。所以要将管理和具体的操作区分开，政府要做的是政策的制定而不是执行。一个有效的政府不是指一个能“执行”的政府，而是一个善于治理的政府。

（2）以“顾客”为政府活动的导向。新公共管理理论认为政府的责任是根据公民的需要向其提供服务，这与企业管理中的“顾客至上”原则有着相似之处。政府作为公共服务的提供者，必然要以顾客的需求为导向，这里所言及的顾客就是指社会公众。政府与社会公众的关系就像竞争市场中企业与顾客的关系一样。这种“顾客导向”的活动原则就是要使政府倾听社会公众的意见，建立明确的服务标准，按照社会公众的要求提供公共服务，以达到改善公共服务质量的目的。

（3）政府管理由集权向分权转变。在原来的政府管理模式中，官僚制占据着主要地位，要求上级支配下级，下级绝对服从上级的集权式等级制度。但是，在这种制度下，下级完全按照上级的指令行事，抑制了下级的积极性和创造性，造成行政效率低下。为了改变这一局面，新公共管理理论认为政府应该下放权力

充分调动基层人员的积极性、主动性和创造性，实行参与管理，让公众参与到政府的政策制定中来，重视公众的需求，以此来提高政府的行政效率。

（4）在行政管理中引入竞争机制。虽然政府是公共服务的提供者，但不一定所有的公共服务都应该有政府来提供。在某些领域应给逐渐取消政府公共服务的垄断性，让更多的私营部门参与到公共服务的供给中来。将竞争机制引入到政府的公共管理，一方面可以提高私营部门的积极性和主动性，促进私营部门的发展，另一方面，可以有效提高公共服务的质量与效率。对政府来说，则可以达到降低行政成本，提高公共产品质量的效果。

（5）重视结果而非过程。新公共管理理论认为公共部门的任务是提供商品和公共服务，所以政府管理的重点应该向政府活动的结果转移。传统的公共行政有着一系列的规章制度和程序，在政府活动中，为了维护这些制度和程序，往往耗费较多的人力和物力，但是所形成的效果并不理想。利用信息时代的便处，更新行政管理电子系统，可以更加便捷地完成管理工作。

（6）政府的管理应注重活动的目标和使命。由于过度的法制化、规范化，政府行政权力的运行受制于规章制度的约束，造成效率低下的后果。政府改革应该注意到，公共活动的目的在于向社会公共提供更好质量和更高效率的服务。因此政府要尽量减少行政过程中的繁文缛节，以提高办事效率，提升服务质量为中心。

三，对新公共管理运动的评价

当代西方新公共管理运动已走过了20余年的历程，目前要对这一运动进行盖棺定论还为时尚早，人们对这一新管理模式的评价也褒贬不一。但它对西方政府改革实践及模式所产生的影响却是深刻的。作为传统公共行政模式的替代物，新公共管理模式的公共部门管理特别是政府部门管理中的一次重大突破。其效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式、公共服务取向模式等管理取向提高了行政效率及公共服务质量，节约了交易成本，减少了行政管理中的浪费情况等，适应了现代的社会经济生活。然而，它也有着内在的缺陷及局限性，人们对其改革取向及模式的理论基础、意识形态、改革的总方向及各种改革具体措施等方面提出批评。首先，人们批评新公共管理的理论基础和意识形态倾向。波利特等人认为新公共管理是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学，这种公共管理新模式以及公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。其次，人们批评新公共管理改革的市场化和管理主义的总方向。认为市场化取向的改革提现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”。而管理主义的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门的管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。再次，人们对新公共管理各种具体措施提出批评。例如，分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义等，并增加了公共开支；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者；结果导向等企业管理模式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题等等。

总之，新公共管理运动确实为西方国家在行政管理改革上提供了切实可行的方法，但同时也带来了新的管理问题，可见改革不是朝夕之事，而是要持续而为。

四，新公共管理运动对我国政府改革的启示

启示一，西方各国的这次改革是在社会制度健全稳定运行的基础上进行的“政府再造”，而我国的法制、市场经济制度不是很健全，也没有得到充分的实施，社会福利制度不完善，各个地区差异较大。因此，完善法律法规、经济制度、社会福利制度等是改革的重要方向。

启示二，精简机构或是权力下放，是可行的提高行政效率的途径，但不是改革的目的或者结果。精简机构或者是分权是西方政府改革的一个重点，为了提高行政效率，降低交易成本，从经济学角度进行机构的并构精简，管理模式趋于扁平化，以减少审批等手续，确实有效地克服了传统科层制中的层层指挥层层审批的繁琐和僵化。另外，中央与地方的权力划分，这关系到地方的灵活性和创造性问题。但这两者都是改革的可行路径或手段，不是改革的目的，中国实行过大部制改革，结果是机构先是少了，但却又出现了反弹，比以前还要多。也实行过权力下放，但却是一放就乱，一抓就死。可见这两条路径是好的，但在中国的实行还是要研究中外官僚制在文化、社会、政治上的异同。

启示三，“顾客至上”这一取向引导我们建设服务型政府。服务型政府也是近来中国政府改革取向，其理论基础是为人民服务这一口号。提高公共服务质量、对公众更具回应性、听取民众的需求等是这一取向的基本内涵。但这并不是将公共部门弱化为私人部门，换言之，在公共部门引入私人部门的管理理念是提高其服务质量，而在本质上，在需要有中央权威存在的历史阶段上，公共部门始终承担着权威这一重要功能。在此，不能断然假设所有的民众是理性的，即使每个人都是理性的经济人，那也有集体的困境这种状况。因此，公共部门的权威性不能同时弱化。