我国建设服务型政府的理论基础

王齐宽

摘要：服务型政府是建立在公共服务基础上的一种政府模式，公共服务被界定为政府的一项基本职能，并据此确立政府的公共服务责任。本文界定了服务型政府的内涵，分析了服务型政府的理论基础。

关键词：服务型政府；新公共管理；新公共服务；新公共行政

我国进入21世纪以后，服务型政府逐渐成为政府履行其职能的基本模式。服务型政府是对当代全球范围的行政改革背景下对新型政府管理模式的探索，也是我国应对国内的政府体制改革和经济全球化的思考结果。

一、服务型政府的内涵

服务型政府是“在当代公共行政理论指导下，以市场经济体制和公民社会为特征，建立在公民本位和社会本位的理念基础之上，在社会民主秩序的框架下，依照法定程序建立的、以公民意志为导向并以为社会公共服务为宗旨且承担明确服务责任的政府模式。”1下面我们从几个方面说明服务型政府的基本内涵。

1、服务型政府是以公民为本位的政府

公民有权参与公共政策的执行。政府同样有责任为公民在公共政策的执行阶段创造各种参与条件和途径，以确保公共政策能够按照公民意志去执行。而且随着社会的发展公民本身也有更多的参与社会管理的主观要求，如托马斯所说：“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。2”

2、服务型政府是以公共服务为宗旨的政府

服务型政府的最明显的外在表现就是提供服务，服务也是将服务型政府与其他模式的政府区分开来的最直观的标志。在其他模式的政府中，政府是将自己作为对社会和公民的统治者和管理者，他们将自己的意志替换成公民的意志。强调的是公民的服从和社会的稳定，而忽视人民自己的意志。而服务型政府进行的公共行政与其具有着根本的不同。服务型政府的宗旨就是为了公众的利益提供各种公共服务，最大限度地满足公民对公共服务的需求。

3、服务型政府是法治政府

依法行政是服务型政府内在的要求，行政权力将受到法律的有效约束，公共行政才能保证政府权责一致和保障公民的基本权利。服务型政府的组成和运行都是按照特定的法律程序，并以维护公共利益为准绳。一切不合法的行政行为将会受到法律的追究，政府机关和其工作人员也不例外。

二、我国建设服务型政府的主要理论基础

1、新公共管理理论

针对传统公共行政体制行政人员思想观念陈旧、行政效率低，行政职能扩大导致政府行政裁量权无限增长，行政投入不断大幅攀升，公共服务途径单一等等弊端，新公共管理理论从管理学的角度批判官僚主义，重新界定政府与社会间的关系，强调在公共部门实行专业化的管理，重视政府活动的产出、公共服务的效率和质量，设定明确的绩效目标并进行严格的绩效考核，广泛引进私营部门的管理方法和竞争机制，倡导灵活、富有成效的管理。

首先，树立“顾客意识”，突出服务对象的主导地位

政府作为负责任的“企业家”，把公民作为顾客，主张以顾客为导向，提高服务效率和质量。这和我国倡导的科学发展观的核心“以人为本”达成一致。新公共管理理论改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府高高在上、封闭的官僚机构，而是以人为本的服务提供者，它建立了“顾客驱使”制度。这样，“顾客导向”把政府公共服务引领到前所未有的高度，用市场的机制，促使公共服务水平和质量的提高。

其次，确立“有限政府”理念，重新定位政府职能

新公共管理理论主张把政府在公共政策中界定为制度政策而不是执行政策的角色，政府应该把管理和具体执行行为分开，政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。在原来计划经济时代之上，我国政府是“全能政府”“、统制政府”，政府职能渗透到社会的各个角落，对社会和公民进行全方位的控制。随着市场经济的发展，这种行政管理方式遇到了前所未有的挑战，在实践中，既存在“越位”、“错位”，也存在“缺位”，看似无所不包，实际上该管的又无人管。因此，用新公共管理理论关于政府“掌舵”的理念指导服务型政府的构建，就要认真研究、科学把握政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系，坚持政府的有限性，规范政府职能。中央多次明确，“在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这实际上是对“有限政府”的最好阐释。各级政府必须切实执行，特别是要履行“社会公共服务的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”角色，做好社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面的工作。对于“划桨”的工作，则放权交由市场组织和第三部门来承担。

2、新公共服务理论

基于对新公共管理的理性反思和批判，美国亚利桑那州立大学的丹哈特夫妇建构出系统的新公共服务理论。该理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务强调公民权的重要地位和中心地位，并且把公众视为负责任的公共行政基础。可以说，新公共服务是从公民权立场建构的，以公共利益作为公共行政核心价值的公共管理理论。新公共服务理论在延续西方民主治理传统的基础上，提出了自己的公共治理规范模型。新公共服务理论对我国服务型政府的建设具有重要的可借鉴之处：

首先，树立“公民本位”观念

“新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。”公共服务理论的核心观点是：公民不仅是国家的主人，同时也是公共管理行为的主体。公民权在公共行政过程中占据着核心地位。公民从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，开始成为公共治理过程的积极参与者。这样，公共利益不再是虚无飘渺的形而上的哲学命题，而是一个以成熟社区环境为背景的公民与官僚积极互动、对话和参与的公共管理过程。我们要建设服务型政府，很重要的一点就是要坚持以人为本的原则，真正做到执政为民。服务型政府的本质就是要维护公共利益，尊重公民权利。也就是说，服务型政府是建立在公共利益至上的、为人民服务的政府。因此，必须确立公务人员对行政理念的正确认识，只有通过加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育，培养公务员的自律能力、主动服务意识和公仆意识，从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”。同时，也要加强对公务员的法治意识教育，只有彻底从“人治”阴影中走出来，把对领导权力的崇拜变为对法律至高无上的尊崇，严格遵循职权法定越权无效、公平执法、阳光行政的原则，才能牢牢树立“依法行政”观念，筑牢建设服务型政府的思想基础。

其次，转变公务人员职责

在公共服务理论中“，公共官僚应该被视为在一个包含公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。“”公共行政官员日益扮演的不仅仅是一种公共服务供给者的角色--他们将会扮演的是一种调解、中介甚或裁判的角色。而且，他们依靠的将不再是管理控制的方法，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。”在新公共服务理论看来，公务人员是被公民雇用、代表公民行使管理权的业务专家。作为公民代表，他们依靠自身的专业、信息和技术优势，承担起为实现群众整体福利的责任。

再次，建立协商式治理机制

新公共服务理论主张，政府和公民社会之间共同拥有公共事务的治理权威，共同追求作为善治目标的公共利益的发展。这种公民实质参与式的公共治理，本质上是公共管理权力之于社会的回归。新公共服务理论呼唤从政府本位、消费者本位向公民中心的转移，明确公民与政府之间主、仆服务关系。虽然新公共服务理论不拒绝公共官僚的专业治理优势，但是，公共行政的经济、效率和效益价值必须以公共利益的增长作为前提。当前，我国行政改革的首要职责就是迅速发展政府的公共服务能力，具体是指，政府通过提供公共产品和公共服务，来满足社会和公众的需要，为市场经济发展创造良好的外部环境的能力。建立“服务型政府”，要求政府要更加注重履行好公共服务的职能，要把更多的力量放在发展社会事业和解决人们生活问题上，要为公众、企业及其他各种市场主体提供优质的公共服务。

3、新公共行政理论

新公共行政理论主张在政府行政管理中应寻求社会公平与民主价值，强调以民主行政运作的方式，并通过切实的制度安排来确保“人民主权的委托者”真正发挥作用。这种观点必定导致对公共服务价值的追求。

首先，新公共行政把社会公平视为公共行政的“公共目的”，并赋予其作为核心价值的地位。新公共行政在政治哲学的范围内深入探讨公平的概念，给予公平广泛的社会意义，即社会公平。重点主张所有公民应具有平等的政治和社会机会，旨在提高社会弱势群体的政治权利和经济状况。在社会公平的基础上，进一步提出“社会性效率”概念，用来解决效率和公平不兼容的问题，旨在使效率与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来。新公共行政认为这可以实现效率与公平相互促进。

其次，新公共行政还强调代表性、响应性、参与和社会责任感等民主价值，回应性体现了政府需要更多地回应公众的需求。为了实现回应性，就应该鼓励公众以个体或集体的形式广泛地参与到公共行政中。政府在本质上是“公民的伙伴”，公众生活质量和稳定性需要公共行政人员的辛勤公众，所以他们的责任感，不仅仅让他们是政策和决策的执行者，还是公共利益的实现者和公共服务提供者。

再次，新公共行政主张为实现社会公平建立民主行政模型。通过分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大等方式，使公共行政人员正视行政的政治功能，。政府除了对公众偏好做出反应，还需要保证利益上的平等分配，这就要求扩大公众参与的广度和深度，通过持续不断的政治输入实现其合理利益，支持公众更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。

参考文献：

[1]王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究[M].广州：广东人民出版社，2009

[2]王丽莉.服务型政府：从概念到制度设计[M].北京：知识产权出版社，2009

[3]张永桃.行政学[M].北京：高等教育出版社，2009

[4]杨登述.试论建设服务型政府的理论借鉴[J] .达州新论，2010（1）

注释：

[1]张永桃.行政学.高等教育出版社，2009，第121页.

[2]罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵.[公共管理评论].2000（11/12）