新时代人民监督员制度的发展与完善

周光富　杨辉刚　钟会兵

摘要：人民监督员制度是中国特色检察制度的重要组成部分，对加强检察机关外部监督制约、规范检察权运行具有重要意义。随着监察体制改革的完成，为监督检察机关职务犯罪侦查起诉权而生的人民监督员制度的监督对象已不复存在。在检察权监督制约机制尚不完善的当下，人民监督员制度作为重要的检察机关外部监督力量，仍然具有不可替代性。在人民监督员制度改革上，应当树立前瞻性的思维，积极构建以监督检察机关不起诉权为核心的人民监督员制度，以促进检察权的规范运行。

关键词：人民监督员;监督制约;不起诉权

中图分类号：D926.3   文献标识码：A   文章编号：2096-5982（2022）02-0011-05

一、问题的提出

肇始于2003年的人民监督员制度，到2019年已经历16载春秋，其作为检察机关回应“谁来监督监督者？”的质疑①，主动将检察权置于社会公众直接监督之下的一项创新制度，经历了从制度初创期朝野期待、备受关注，到数年之后弊端凸显、饱受批判，再至党的十八届四中全会将人民监督员制度作为新一轮司改的重点内容，大刀阔斧地对其进行改革这三个阶段。尤其是2015年以来我国先后出台了系列文件，通过重构人民监督员选任程序、扩展监督范围、完善监督程序、保障知情权等措施，回应了外界关切，重新激发了人民监督员制度的活力。

党的十八大以来，党中央坚持“老虎苍蝇一起打”，以零容忍的态度惩治腐败，形成了反腐败斗争压倒性态势。为构建反腐败工作长效机制，2016年11月，党中央决定在北京、山西、浙江三个省市开展监察体制改革试点工作，将检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会②。2017年11月，在经过一年试点后，全国人大常委会通过推开国家监察体制改革试点工作的决定，将监察体制改革试点的范围拓展到全国。2018年3月，十三届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》从宪法层面确立了监察制度，标志着贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪侦查权正式从检察机关剥离③。

人民监督员制度在制定之初就被定位为检察机关职务犯罪案件办理监督者的角色，其目的是为了填补对检察机关职务犯罪侦查权外部监督的空白。从人民监督员监督的范围来看，无论是在制度试点之初还是在全面铺开之时亦或是再次改革之中，人民监督员监督的案件范围始终被限定为“人民检察院办理直接受理立案侦查案件”。监察制度的建立把职务犯罪侦查权从检察机关转隶至监察委员会，对于职务犯罪案件自侦自捕自诉“一竿子插到底”的状况已不复存在。随之而来的便是人民监督员制度走上了生死攸关的“十字路口”：是固守原有的监督范围，在制度实行十余年之后随着自侦权从检察机关的剥离而悄无声息地走向消亡;还是扩大监督范围，重新寻找监督点，继续肩负“监督监督者”的使命？

2018年10月，第十三届全国人大常委会第六次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第27条规定“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，首次在国家立法层面将人民监督员制度这一改革实践成果予以确立。与此同时，最高人民检察院2018年12月底印发的《2018—2022年检察改革工作规划》把深化人民监督员制度改革作为未来五年检察机关改革的重要内容，要求从扩宽监督范围、完善检察办活动外部监督机制两方面对人民监督员制度进行改革。显然，立法者认为尽管职务犯罪侦查权由检察机关转移至监察机关，但是人民监督员制度仍有其存在的必要价值。然而，在中国特色社会主义进入新时代，人民监督员制度应当如何定位？其监督范围应当如何调整？均具有很大的不確定性。有学者建议，将检察机关对职务犯罪的起诉活动作为人民监督员的监督对象，包括起诉与不起诉④;有学者建议，将其监督范围调整为职务犯罪以外的其他案件⑤。同时，在检察机关失去职务犯罪侦查权的情况下，仍然保留人民监督员对检察机关职务犯罪诉讼活动的监督是否科学合理？将人民监督制度引入到普通刑事案件领域会不会超过人民监督员制度的承载力？这些问题都有待进一步厘清。

二、人民监督员制度的价值功能分析

或许，在人民监督员制度设计之初，最高人民检察院仅仅是将其作为回应群众质疑，缓解舆论压力的手段，并没有打算对其赋予太多的实质意义。但是人民监督员制度作为一个公众参与司法的机制，却因切中了现代司法的要害而具有现实意义。

（一）法理意义上的人民监督员制度

司法是现代法治社会的关键环节，在司法技术层面对法律规则的设计、操作和实践背后，都蕴含着权利、自由、公平、正义等法哲学秩序，这种现代司法的内在精神动力，自然也体现在人民监督员制度之中。

第一，人民监督员制度体现了司法民主。人民主权论的观点认为，人民是政府一切权力的来源。为了维护社会秩序，确保大多数人民的权利不受侵犯，公民将自身一部分权利让渡出来，最终形成具有强制力的国家公权力。在国家公权力行使的过程中，引导公民有序参与到权力的运行中，是保证权力公开透明、良性运作，并进而赢得公众认可、树立权威，持续保持权力正当性的重要方式。反映到司法领域，具有公民意识的公众对司法活动的参与，是司法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节⑥。人民监督员制度打破司法神秘主义，以公民参与职务犯罪案件办理的方式，让职务犯罪案件直观地呈现在公众面前接受监督，并对职务犯罪案件的办理产生实质的影响，是检察环节体现司法民主的集中表现。

第二，人民监督员制度体现了权力制约。对权力控制和权力制约一直是法治国家所追求的终极目标。权力往往与利益紧密相连，如果权力被暗中操作而又没有外力监督，则容易滋生权力寻租，导致权力腐败。构建完备的权力监督制约体系，确保权力始终不偏不倚运行在预设的轨道上，是法治国家的重要标志。就刑事司法而言，因为其关系到公民个人生命权、健康权、财产权甚至是国家利益和社会公共利益，就必须设计出一套严密的程序，防止司法权被滥用。因此，国家把普通刑事案件的侦查权、起诉权和审判权分别赋予公安机关、检察机关和人民法院，以检察机关的起诉权监督制约公安机关的侦查权，以法院的审判权监督制约检察机关的起诉权，使公、检、法在刑事司法领域保持相互配合、相互制约的关系。然而在监察体制改革前，我国刑事诉讼法将职务犯罪侦查权和起诉权同时赋予检察机关，本来应当由两个不同机关分别行使的权力却由一个机关同时行使，使得职务犯罪侦查领域缺乏有效的外部监督，形成巨大的监督制约空白。检察机关引入人民监督员制度，可以填补职务犯罪侦查起诉权的外部监督空白。

（二）功能意义上的人民监督员制度

其一，人民监督员制度能有效规范检察机关司法办案行为。人民监督员通过外部监督的方式，对职务犯罪案件办理过程和结果进行跟踪监督，促使检察机关不断加强司法能力和水平建设、规范司法办案行为，最终有效提升办案的质量。从最高人民检察院公布的职务犯罪案件办理的数据来看，人民监督员制度建立以后，职务犯罪案件的起诉率不断提升，而撤案率和不起诉率不断下降，直接证明了人民监督员制度对规范检察机关司法办案行为、提升职务犯罪案件办理质量有重要作用。特别是近年来通过对人民监督员选任、管理制度的改革，彰显了人民监督员的独立性和外部监督性，进一步提升了人民监督员的履职能力和履职效果。

其二，人民监督员制度能有效提升检察机关司法公信力。与西方国家对国家权力具有天然的不信任感不同，受历史传统和司法职权主义影响，我国公众对于国家权力有着天然的信任感。然而，在我国刑事司法实践中，民众对国家权力的倾向性信任是体现在国家权力让第三方立场而非当事一方的立场出现的⑦。当某种国家权力存在外部监督缺乏或者失灵的可能性时，公众就会对该种权力是否能够得到公正的行使产生怀疑，进而降低对该国国家机关的信任感。人民监督员制度正是在检察机关职务犯罪侦查缺乏有效外部监督，司法公信力遭受质疑，公众不信任感加剧的情况下产生的，其对提高检察机关执法办案透明度、检察机关司法公信力有着重要的作用，而且其所产生的现实效果是当下我国司法体系中其他制度所不能代替的。

（三）成本意义上的人民监督员制度

刑事司法作为一种高消耗的社会活动，决定了司法资源具有稀缺性和易耗性的特点，因此任何一种司法制度的确立都必须从经济层面上考察其是否有存在的必要性和合理性，人民监督员制度亦不能例外。如何对某一项司法制度进行成本经济分析，简单来说，就是通过比较该项制度与其他不同制度在处理相似问题或者能够达到相同结果的情况下，是否对诉讼资源的消耗更小⑧。易言之，如果人民监督员制度是现有的其他司法制度不可替代的，且在所消耗的司法资源是最小的情况下，则说明其在经济成本上具有合理性。

在替代可能性问题上，人民监督员制度正是在现行的司法体制下，没有任何一种司法制度能够对检察机关职务犯罪侦查、起诉权进行有效监督，产生了实质的监督空白的背景下，为了从外部对检察机关职务犯罪侦查活动进项有效监督的情况下而出现的。从该制度的设计定位、价值功能来看，是现有的其他司法制度不可替代的。然而从人民监督员制度产生时起，理论界和司法实务界就一直有一种扩大人民监督员监督范围的声音，希望赋予其更为广泛的监督职能。笔者认为，在充分论证的基础上，赋予人民监督员某些必要的监督职能，对于丰富和发展人民监督员制度有着必要性和可行性，但是如果不加区分地泛化人民监督员制度的监督范围，则反而会将该制度带向另一个死胡同。

在司法实践中，不少检察机关在“创新”人民监督员制度的过程中，邀请人民监督员参与涉法涉诉信访化解、未成年人刑事检察等超出最高人民检察院规定的人民监督员制度适用范围的司法活动。从建设检察公共关系、提高检察机关公开透明度的角度来看，邀请人民监督员参与这些司法活动的确会起到一定的效果，但是这种将人民监督员异化为检察机关内部的一个职能部门的做法，从事着替代性极强司法活动，却严重偏离了人民监督员制度设计轨道。一方面，无限度扩大人民监督员制度的目标和范围，极容易使该项制度失去固有的积极功能，在职能膨胀的情况导致负荷过载、成本过高而走向另一个极端。另一方面，无限度地给人民监督员“扩权”，既可能导致人民监督员和检察官同质化，形成人民检察院之外的人民检察院;又可能导致人民监督员制度与其他检察权内部、外部监督制约机制重叠，既导致司法资源浪费，又干扰其他机制的运行。形成鲜明对比的是与我国人民监督员制度相仿日本检察审查会制度，在走过将近70年历程的过程中，其始终保持了应申请人申请“审查检察官未提起公诉的处置是否妥当，并提出改进检察事务的建议”这一单一的职能⑨。

三、新时代人民监督员制度再定位

尽管在过去十四年中，人民监督员制度改革始终处于磕磕绊绊的状态，且处于愈加式微且边缘化的危险之中，但是在这个过程中，人民监督员制度的功能价值却始终明晰，制度框架也不断合理化，为新时代人民监督员制度的改革既提供了经验基础，也敲响了警钟。

（一）基本原则：一个中心，两个基本点

在社会公众尚未对检察机关办理普通刑事案件产生质疑的前提条件下，以一种前瞻性的思维方式将人民监督员制度引入到普通刑事案件领域使该项制度存在异化的风险，因此，为了防止人民监督员在权力扩张的过程中泛化和背离制度设计初衷，就必须重申人民监督员制度的基本原则：以监督制约检察权为中心，以现行制度不可替代性和经济可行性为基本点。

首先，监督制约检察权是人民监督员制度所存在的价值根基。正如前文所述，人民监督员制度从创建伊始就是以“监督监督者”的身份出现在世人面前，因此人民监督员的核心价值就是监督检察权的正确运行。在将人民监督员制度引入普通刑事案件领域，要汲取人民陪审员制度中“陪而不审”、沦为职业法官“帮手”的教训，防止人民监督员职能泛化而成为实质的检察官角色。其次，人民监督员制度要遵循不可替代性和经济可行性的原则。经济可行性和不可替代性是互为表里的关系，经济可行性要求以最小的诉讼资源消耗来实现诉讼目的，不可替代性则是对现行制度的有益补充而不是重复浪费。在改革实践中，要以补充对检察机关监督制约的空白点为基本原则，不能为了保留人民监督员制度而随意扩大职能范围，警惕以创新为名，让人民监督员参与检察职能范围内的活动或者与其他监督、制约检察权的机制重叠，造成司法資源的重复浪费。

（二）监督方向：构建以监督不起诉权为核心的人民监督员制度

不起诉是国家赋予检察机关的起诉斟酌权，对于充分发挥刑法的教育挽救功能，实现审前程序分流、节约司法资源具有重要意义。近年来，刑事案件的不断增长，越来越多的案件以不起诉的方式终结诉讼程序⑩。随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革的深入推进，以及认罪认罚从宽制度的完善，可以预见有更多的刑事案件将会以不起诉的形式在公诉环节被过滤掉。

在刑事诉讼中，不起诉权作为一项重要的权能对刑事案件的走向起着决定性意义，实践中检察机关对于不起诉有较大的裁量空间，却缺乏与之相匹配的监督制约机制。从不起诉权的运行机制来看，尽管检察机关从内部对不起诉案件设置了较多的审查程序，如检察官无权擅自作出不起诉决定，所有的不起诉案件都必须通过检委会讨论由集体商议作出决定，虽然集体商议能够在某种意义上避免了检察官对不起诉权的滥用，但是亦无法避免检察机关本身以集体商议之名而行使滥用不起诉权之实，况且在集体商议之下亦无法对滥用消极诉权具体责任人进行责任追究，客观上反而为滥用消极诉权大开方便之门。从外部监督制约来看，虽然检察机关作出不起诉决定后，侦查机关有权申请复议、复核，被告人有权向原检察机关申诉，被害人可以向上级检察机关申诉、向人民法院提起自诉等。但是或因救济程序设置存在缺陷，或因其本身力量过于弱小，均不足以充分、及时地促进消极公诉权的正当行使，客观上使不起诉权成为刑事诉讼领域外部监督的最后一块短板{11}。

在这种对不起诉权内部监督弱化、外部监督不力，客观形成监督空白的情况下，前瞻性地引入人民监督员制度填补监督盲区则显得现实意义重大。一方面，人民监督员与不起诉权之间有着天然的契合点。人民监督员对检察机关不起诉权的监督以找到检察权运行过程中的盲点，既符合人民监督员制度监督制约检察权的核心价值追求，又符合不可替代性和经济可行性的基本点（根据上文的论证，在现行制度安排下，缺乏有效的对检察机关不起诉权的外部监督力量）。另一方面，人民监督员对不起诉权的监督有先例可循，操作层面上不存在障碍。早在人民监督员制度建立初期，相关规定就将撤案、不起诉的职务犯罪案件纳入了监督范围，并制定了一系列的操作规程，为人民监督员工作重心的转移奠定了良好的基础。

（三）具体路径：建立适应监督不起诉权的人民监督员制度

1. 监督主体组织化。建立以监督不起诉权为核心的人民监督员制度后，人民监督员的行权方式将主要以集体评议和表决的方式对检察机关作出不起诉决定是否正确予以监督，按照少数服从多数的民主集中原则形成一种集体的意思表示。然而在现行规定中，人民监督员集体对案件的评议表决只能被作为个体的“人民监督员”的意见，而非集体意志。在这种人民监督员工作方式已经组织化的情况下，应当为人民监督员建立固定的组织形式，否则不仅名不符实，而且可能影响程序正当化的实现{12}。因此，应当参照检委会的组织形式，设置“人民监督委员会”作为人民监督员开展工作的法定组织形式，对检察机关不起诉的案件进行监督。此外，因检察机关所作不起诉决定的案件多数为疑难复杂案件，为保障决定作出的慎重稳妥，应当适当增加人民监督员的人员构成，将目前的3—5名改为8—11名。

2. 监督时间事后化。当下，人民监督员对检察机不起诉案件的监督采用事中监督的方式，要求检察机关拟作出撤案、拟不起诉时即将案件提交人民监督员评议，最终检察机关根据人民监督员评议结果和法律规定正式作出决定。这种在检察机关还未正式作出决定就让人民监督员介入案件的监督方式，不仅有侵犯检察权独立行使之嫌，而且严重背离了诉讼效率原则。因此，在人民监督员介入不起诉案件时间节点上，应当采取事后监督的模式。既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突的情况，又能保障监督时间的充足性，有利于提高监督质量{13}。

3. 监督模式诉讼化。在以往不起诉、拟撤案评议的过程中，人民监督员往往是通过查看案卷材料、听取案件承办人对案件的汇报的方式来了解案情，被害人、犯罪嫌疑人和辩护人不能够有效地参与到案件的审查过程中，导致案件的全貌不能够完整、客观地呈现在人民监督员面前，影响评议结果的客观公正性。因此应当对现行单向倾听、审查卷宗式的案件审查方式予以改造，建立诉讼化的审查方式。在不起诉案件审查过程中，推选一名人民监督员作为主持人，被害人、犯罪嫌疑人以及辩护人、代理人作为当事一方参加审查，检察机关作为当事的另一方参加审查，必要时公安机关也可以派员发表看法，人民监督员居中听取各方意见，确保案件审查的客观性和全面性。

4. 监督效力刚性化。根据目前相关规定，当人民监督员对检察机关的决定有异议时只能向该机关提出复议，人民监督员的监督意见并不能对案件的实体处理产生当然的法律效果，而最终的决定权仍然掌握在检察机关手中。如果不赋予其（人民监督员制度）相应的司法强制效力，对被监督者就不会产生任何强大的威慑，监督的作用恐怕就要打上大大的问号，难以起到正本清源的功效。{14} 我们认为，为增强人民监督员制度的权威性，应当借鉴日本检察审查会的相关经验做法，在人民监督员对检察机关不起诉决定提出异议而检察机关仍坚持不提起公诉时，应当另行组织人民监督员对案件进行审查，如果审查结果仍为应当提起公诉，此时检察机关无论是否同意都应该遵照执行。

注释：

① 陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。

② 《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。

③ 尽管2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议上修订的《刑事诉讼法》仍保留了检察机关部分职务犯罪侦查权，如司法人员利用职权实施的损害司法公正、侵犯公民权利的犯罪等，但是由于司法实践中此类犯罪案件基数少、案件影响力小，职务犯罪侦查的主体已由检察机关转移至监察机关。

④ 高一飞：《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》，《中州学刊》2018年第2期。

⑤ 秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报》（社会科学版）2017年第3期。

⑥ 高一飞：《人民监督员制度的正当性探讨》，《贵州民族学院学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。

⑦ 李晓丽：《我国人民监督員制度研究》，《山东理工大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期。

⑧ 左卫民：《刑事诉讼的经济分析》，《法学研究》2005年第4期。

⑨ 宋英辉：《日本刑事诉讼法》，中国政法大学出版社2000年版，第17页。

⑩ 笔者在最高人民检察院的官网上通过查阅2014年—2016年和2018年工作报告，2014—2016年全国各级检察机关分别决定不起诉23269人、25778人和26670人，占当年公诉受案人数的1.64%、1.82%和1.87%;2018年全国检察机关不起诉102572人，占当年公诉受案人数的6.10%。五年时间，不起诉人数增长了3.41倍。

{11} 按照公、检、法“分工负责、相互配合、相互制约”的基本原则，我国在刑事诉讼领域基本建立起较为健全的外部监督机制。对于公安机关的侦查权，通过赋予检察机关侦查监督权、批准逮捕权予以制约;对检察机关的积极公诉权，通过赋予法院审判权予以制约;而对于法院的审判权，通过赋予检察机关审判监督权予以制约。纵观整个刑事诉讼，在职务犯罪侦查权从检察机关剥离出去以后，消极公诉权已经成为刑事诉讼领域外部监督最后一块短板。

{12} 龙宗智：《关于人民监督员制度的几个问题探讨》，《人民检察》2005年第8期。

{13} 李伟：《从日本的检察审查会制度看我国的人民监督员制度的完善》，《政法论丛》2008年第3期。

{14} 卞建林：《推动人民监督员制度立法》，《检察日报》2015年3月26日。

作者简介：周光富，四川省崇州市人民检察院党组书记、检察长，四川崇州，611230;杨辉刚，四川省崇州市人民检察院党组成员、副检察长，四川崇州，611230;钟会兵，四川省天府新区成都片区人民检察院综合业务部检察官助理，四川成都，611230。

（责任编辑  南  村）