检察机关提起环境民事公益诉讼制度之困境与重构

摘要：检察机关提起环境民事公益诉讼是司法力量推动生态环境治理的重要一环，是对行政机关履行职责的强力监督以及对其他社会组织保障环境公共利益的有效补充。检察机关在环境民事公益诉讼中存在双重主体地位——公益诉讼当事人与法律监督者，其既是当事人又是监督者的混乱角色造成了诉讼中检察机关职责混同的矛盾局面。对此，需探析造成矛盾局面之根源，并找准矛盾突破口，为检察机关主体地位之正当性基础正本清源。同时，检察环境民事公益诉讼还遭遇着内部制度瓶颈及外部配套措施缺位之双重阻力。为摆脱困境，需优化检察机关处分权规则、管辖规则，落实检察“必要性原则”，建立社会组织激励机制，完善诉前程序，配备赔偿金管理制度，從而形成生态文明建设背景下完备的检察环境民事公益诉讼制度保护体系，促进经济社会的协调和生态环境的可持续发展。

关键词：检察机关;环境民事公益诉讼;诉讼主体;现实困境;制度重构

中图分类号：D925   文献标识码：A   文章编号：2096-5982（2020）02-0016-11

引言

党的十八以来，以习近平总书记为核心的党中央提出了创新、协调、绿色、开放、共享 “五大发展理念”，绿色发展作为处理好人和自然和谐关系的基本指导原则由此得以确立，党的十九大报告也进一步强调“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。当下，在稳步推进实现现代化的同时，我国也渐渐地进入了风险社会，如同生活在文明的火山口上，我们在享受现代化带来的舒适生活的同时，也越来越深刻地感受到现代化带来的一系列风险。随着我国经济水平的不断提升，各个产业发展技术突飞猛进，但也造就了生态环境资源遭受严重侵害的现实问题。检察环境民事公益诉讼作为司法力量推动生态环境治理的一个重要部分，是保障生态环境资源免受破坏的重要渠道之一，是贯彻绿色发展理念、促进法治中国建设的题中之义，对修复、维护环境生态具有举足轻重的意义。检察环境民事公益诉讼制度在我国经历了长足的发展，在司法实践的推动下①，经多方努力，检察环境民事公益诉讼的制度体系已基本建成，表现为：2015年最高法司法解释、2015年最高检《试点方案》、2016年最高法《实施细则》、2017年《民事诉讼法》修订规定、2018年两高司法解释等共同构成的制度框架。② 同时，全国各地区也相继出台地方法规、规范性文件，对检察环境公益诉讼制度进行细化、完善。例如，2019年湖北省人民代表大会常务委员会发布《关于加强检察公益诉讼工作的决定》、2018年四川省巴中市人大常委会出台《关于深入推进检察公益诉讼工作的决议》、2018年湖南省人民政府发布《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》、2018年合肥市人大常委会出台《关于支持检察机关公益诉讼工作的决定》、2017年江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院印发《关于规范人民检察院提起公益诉讼案件起诉和受理工作的若干意见》等。虽然当下有立法的实时跟进，但事实上，由于检察机关主体的特殊性，检察环境民事公益诉讼制度仍具有模糊性、原则性的特征，简单地将检察机关机械嵌入环境民事公益诉讼程序是不可取的，还需要结合检察机关职能定位及环境民事公益诉讼的特性展开理性思考，进而实现检察环境民事公益诉讼制度的全面性、体系性构造。

一、矛盾面与突破口：检察机关双重主体身份地位之检视

在为期两年的人民检察院提起公益诉讼试点工作收尾后，2017年6月全国人大常委会修改《民事诉讼法》，至此，检察机关“直接起诉”、“支持起诉”的合法性来源正式在立法上得以确立。事实上，《民事诉讼法》第55条只是作了较为原则性的规定，并未对检察院在公益诉讼中的实质地位及职权等作出具体规定。③ 虽然2018年3月最高人民法院、最高人民检察院又联合出台了相关司法解释，但检察机关在诉讼中主体地位的界定仍然存在模糊性、功能不确定性等问题。从本质上看，检察机关参与环境民事公益诉讼所面临的角色冲突问题并没有通过立法及相关司法解释得以解决。然而，伴随着实践中损害环境公益型案件不断增多及受到检察公益诉讼试点工作全面铺开态势的冲击，实务中人民检察院提起环境民事公益诉讼的案件与日俱增，这进一步促使我们要加快解决检察机关角色困境这一难题的步伐。

（一）矛盾面：诉讼当事人还是法律监督者

检察机关在环境民事公益诉讼中存在双重的主体地位——公益诉讼当事人与法律监督者，既是当事人又是审判监督者的混乱角色造成了诉讼中人民检察院职责混同的矛盾局面，加剧了审判权与检察权关系的紧张化。在法理层面，民事诉讼中原被告双方主体地位平等是判断程序是否正当的标准。环境民事公益诉讼属于民事司法的范畴，应当遵循当事人双方诉讼权利平等原则，确保当事人诉讼地位平等。但检察机关本身作为国家司法公权力的代表，即法律监督机关，与作为被告的公司、企业、其他组织、公民相比，其表现为更强势，双方诉讼地位可能存在实质上的不平等。④ 因检察机关的公权力色彩，自审判伊始便会对法院形成偏倚的心证，公益诉讼之“中立的裁判”可演化为法院与检察机关的“联合作战”，或成为“走过场式”的“表演”。⑤ 从司法实践层面看，自检察环境公益诉讼试点改革至今，人民检察院作为公益诉讼人参与的环境民事公益诉讼案件胜诉率极高。判决最终支持人民检察院诉请的情况极多，是否表现出检察公权力的介入给法院施压之嫌？检察机关作为当事人和监督者双重性身份的正当性来源究竟在何处？怎样妥当定位检察机关双重的主体地位？

（二）突破口：检察机关主体角色之应然定位

据2018年《检察公益诉讼司法解释》规定⑥，检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起并参与环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼属于民事诉讼领域，在诉讼主体层面上看，“公益诉讼起诉人”是民事审判程序两造对抗中的原告。与域外检察公益诉讼制度不同⑦，我国检察机关是国家法律监督机关，却以当事人的身份参与到环境民事公益诉讼中，这与民事诉讼的基本构造模式不兼容。检察机关作为国家法律监督机关会使其作为公益诉讼原告主体地位的平等性大打折扣，因为作为公权力机关的人民检察院介入到民事诉讼中，会使得对方当事人感觉自己势单力薄，其合法权益容易受到公权力的不当干预，这无疑会对民事程序所追求的平等对抗、私权自治理念造成巨大冲击。当务之急是打破检察机关面临双重身份冲突之瓶颈，为检察机关参与环境民事公益诉讼找回主体地位的正当性。

第一，确定检察机关的诉讼地位，属于原告还是公益诉讼人？⑧ 我们认为将检察院的身份定位为原告更加妥当。原因如下：首先，《民事诉讼法》第55条规定了在相关社会组织不提起诉讼时检察院有权起诉，虽然检察院参加诉讼具有补充性，但这在一定程度上已表明立法是赋予了其原告身份。2018年司法解释第10条并未用“抗诉”一词而是用的“上诉”，利用体系解释规则分析可推知，该称谓削减了诉讼中检察机关对诉讼程序及法官的法律监督权而尝试让检察院回归到“原告”角色当中来。其次，与传统民事诉讼原告相同，检察机关为了环境公益而参与诉讼，在环境民事公益诉讼中检察机关需要出庭参加诉讼、举证质证，有权申请法官回避、变更诉讼请求、依法传唤证人、参与调解和解等，实质上，检察机关并未行使其国家公权力，而是处于民事诉讼被告对等的诉讼地位⑨，具备“原告”性质的权利义务⑩。此外，将检察机关的身份定位为原告实际上也不会产生降低其法律监督机关地位的弊端。{11} 因为法官都会在民事判决书的结尾表明原告为具体某一检察院，检察院是作为公益诉讼原告而参与诉讼的情况一目了然。从环境公益诉讼之目的和根本性质上分析，赋予检察机关以“原告”之诉讼地位，让其与被告具有平等对抗性，符合程序公正的现代司法理念。

第二，检察机关对被告是否具有法律监督权？检察院的监督权范围立足于一般监督权{12}，若一般监督权的审查对象包含普通公民、法人、社会组织，则检察机关对被告具有法律监督权。事实上，我国的相关立法并未将一般监督权的范围予以扩张，采用的是狭义性一般监督权。此外，当前的法律法规、司法解释并未规定检察机关在提起公益诉讼前需向被告发出检察建议，督促其停止损害行为、积极修复环境，在此层面上也可推导出立法者的意图，即认为检察院对被告没有法律监督权。

第三，人民检察院和人民法院的关系定位？据前文论述，检察院同时具备法律监督和诉讼两大职能是毋庸置疑的，虽然检察机关所具备的双重主体身份具有某些层面的不兼容性，但并不会必然导致检察环境民事公益诉讼机制运转瘫痪。清晰界定出法、检之关系是解决当下检察机关双重主体地位矛盾问题的比较理性的选择。我们认为，法、检关系中检察机关既是当事人也是法律监督者，但为了防止检察机关国家公权力之身份而干扰法院中立裁判，檢察机关在诉讼中以“原告”身份占主导地位，法律监督者的地位次之，且行使监督权时要把握好相应的分寸和限度。作为原告，检察机关在诉讼中行使其诉讼权利履行相关义务，如申请回避、申请保全、举证质证等。同时，作为法律监督者，其依法对法院的审判活动进行法律监督。相较于传统诉讼程序中的事后监督模式（抗诉、提检察建议），检察机关参与环境民事公益诉讼后，其监督时间得以推前，呈现为事中监督模式，即在环境民事公益诉讼中，针对审判人员的违法行为，其有权向同级法院提出检察建议。但是，为排除检察机关强权干预裁判之嫌，保障中立审判程序的严肃性、持续性，在发现审判人员在庭审中有违法行为时，要求检察机关应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。{13}

二、现实困境：检察环境民事公益诉讼制度遭受双重阻力

（一）检察环境民事公益诉讼制度的内部阻力

1. 检察机关处分权规则存在的问题

据《民事诉讼法》第13条及《实施办法》第4条{14}之规定，检察机关具有处分权（包括诉讼性权利与实体性权利），就实体性权利而言，处分权常常涉及检察机关据实际情况所提出的诉讼请求，即请求法院作出确认、形成或给付判决主张之权利。例如，在环境民事公益诉讼中，要求被告承担清除环境污染危险、恢复环境生态原状、赔偿修复环境的损失、赔礼道歉等法律责任。{15} 此外，程序性权利之处分权（申请回避权、调解权、上诉权、辩论权、撤诉权等）也会直接影响诉讼程序的最终结果。比如，当事人在诉讼中已经履行完修复环境的相关义务后，人民检察院可选择以撤诉、调解、和解等方式来完结诉讼程序。事实上，“立法规定法院需对公益诉讼中的调解、和解协议展开违法性审查，只有如此才可出具调解书，实质上这排除了当事人在诉讼外和解撤诉的可能性。”{16} 在当前立法框架内，由于环境民事公益诉讼从本质上属于民事审判程序的范畴且涉及环境公共利益，因此，限制检察机关之处分权已经成为当前的立法趋势。{17} 但检察机关行使处分权时仍然存在理论及实践上的争议，学界针对检察院处分权的行使规则并没有达成统一的共识，还存在值得商榷之处。{18}

2. 检察机关级别管辖规定存在的问题

2015年《实施办法》第2条规定环境民事公益诉讼案件由侵权（行为或结果）地、被告住所地市级检察院管辖，这实际上变相地剥夺了基层检察机关的管辖权，其并不能在实际上解决检察系统级别分工问题，不利于环境民事公益诉讼的全面开展。由于市级以上的检察院本身要从事许多民事行政监督工作，且在环境民事公益诉讼中调查取证、参与诉讼、申请损失鉴定、监督环境修复等会耗费大量精力及司法成本，若一审案件都交由市级检察院办理，则对环境损害事实的调查、证据的搜集等的工作压力都将集中于市级检察院。此外，实践中大部分环境民事公益诉讼案件的相关线索材料是由涉嫌污染环境罪、非法处置废物罪等刑事案件而发掘的，而该类型刑事案件由基层人民法院审理，且此类案件中检察机关也常常伴随着刑事附带民事诉讼的诉求。在此情况下若由市级检察院行使管辖权，提起环境民事公益诉讼及刑事附带民事诉讼，无疑会导致法检机关级别上不对应的尴尬局面。

3. 检察机关起诉“必要性原则”存在的问题

一方面，在环境民事公益诉讼中，检察机关在程序权利及实体利益上都具有明显优越性，而其他社会组织则处于明显的劣势。检察机关主要的优势有两个：一是具有取证的优势。《实施办法》第6条详细地罗列了检察机关调查取证的多样方式：调阅、复制有关行政执法卷宗材料;询问违法行为人、证人等;收集书证、物证、视听资料等证据;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计等，而社会组织的取证方式却处处受到限制{19};二是诉讼费用的承担上的优势。虽然《审理环境公益诉讼司法解释》第33条规定了原告缴纳诉讼费用有困难的可以申请缓交，但对于检察机关而言，《实施办法》第22条则直接规定了检察院提起公益诉讼而免缴诉讼费。事实上，国家的管理力量是有限的，而社会有一定的自我管理能力，国家这只“看得见的手”无须介入每一项社会事务。不管是在夜警国家模式、福利国家模式还是在风险社会模式下， 均注重社会力量在法律实施中的作用。{20} 从理性生态人的角度视之，保障生态环境可持续性发展的环保意识及维护环境公共利益的使命感是他们行使诉权、寻求司法救济的内在动力所在。{21} 但由于受到种种“不平等待遇”且缺乏必要的“激励机制”，社会组织在环境民事公益诉讼中的参与度并不活跃。另一方面，我国社会环境组织本身具有“数量有限、质量不高”的短处{22}，同时，考虑到提起公益诉讼需进行搜集证据、参与审理、监督执行等繁琐事项，会消耗大量的人力物力财力，费力不讨好的现状会直接影响社会组织在环境民事公益诉讼中的参与活跃度，导致其提起环境公益诉讼的积极性降低。{23} 若长期如此，社会组织将不再起诉，而完全将起诉权让渡于检察机关，原本属于鼓励“社会参与、社会治理”的环境民事公益将不复存在，转而都由检察机关参与诉讼。这无疑于架空了检察环境民事公益诉讼之“必要性原则”，与《民事诉讼法》第55条的立法本意背道而驰。{24}

（二）检察环境民事公益诉讼制度的外部阻力

1. 诉前程序遭遇的瓶颈

从检察机关开展公益诉讼的试点工作来看，80%以上公益纠纷经诉前程序解决，极大地提高了纠纷解决效率。{25} 诉前程序谦抑性、前置性、必要性、补位性的特征，确保着检察环境公益诉权行使之规范运转，科学解释了环境民事公益诉讼主体扩张的正当性基础。从试点实践来看，诉前程序发挥着重要的作用，但仍然有相关理论及实践操作需要进一步完善。

第一，诉前程序的对象范围过窄。《实施办法》第13条规定，检察机关仅对本辖区内的有关组织发出建议起诉检察建议书，督促其起诉。为保护环境生态资源，扩张公益起诉主体的范围，赋予不具有“直接利害关系”主体公益诉权是环境民事公益诉讼制度的立法宗旨。理论上讲，只要具备《环境保护法》及2015年《环境公益诉讼司法解释》规定相关资质的（全国范围内的）社会组织，都可作为环境诉讼适格原告，当前立法将诉前程序针对的对象仅限于“本辖区内”，范围太窄。实践中，若将督促、建议起诉的对象范围限制过小，则容易形成其他社会组织后续参与诉讼而拖延诉讼的弊端，导致诉讼的不经济。{26}

第二，诉前程序回复期限不合理。《实施办法》第13条规定了检察环境公益诉讼1个月的“等待回复期”。实践中，被建议的社会组织需要开展调查取证、损害鉴定、风险评估等工作，环境公益案件中的这些工作较为复杂繁琐，耗时较长，有无法及时回复的风险。此外，据2015年《环境公益诉讼的司法解释》第10条可知，从检察机关提起诉讼到开始审理，最长可能需要65天的等待期限{27}，这一现状缺陷容易使得诉讼期间流失，导致证据毁损灭失，不能够确保环境公共利益到的及时、高效的救济。

第三，诉前程序的公告方式单一。仅以书面方式定向发送检察建议或督促起诉意见书，形式过于单一，耗时周期长，实用性低，不便于实践操作。

2. 检察环境民事公益诉讼的赔偿金归属不明、赔偿金管理制度缺位

环境损害赔偿金 {28} 制度是指以货币的形式修复环境生态功能、救济受损的环境自然资源之法律机制。“其在弥补环境损害、惩罚环境污染责任主体的同时，还兼具实现环境价值利益的目标。”{29} 据《民事诉讼法》第55条第2款之规定可知，法律赋予了检察机关提起公益诉讼的诉权，让其成为诉讼中的适格当事人。为维护环境公益，修复、预防环境损害，该诉讼要解决环境公共利益权属之争议，但环境公益本身是不具有专属性的“无主”的社会利益，其并不直接涉及与检察机关相关的实体利益之争。在无直接利害关系的情况下，环境公益诉讼胜诉后所获得的赔偿金是否直接归属于检察机关？如何管理、分配该笔资金？实践中各地区对赔偿金的管理操作不一，{30} 归纳学界的理论探析及实务界的司法实践，可将当下的环境损害赔偿金管理制度总结为如下三类（见表1所示）。事实上，当前的立法及司法解释并未对赔偿金归属给出明确回应，也未形成系统、规范的赔偿金管理制度，这为明晰赔偿金管理制度蒙上了一层困惑之面纱。

三、未来展望：检察环境民事公益诉讼制度之重构路径

（一）检察机关处分权规则之重构

“由公权机关提起的公益诉讼，其制度设计的初衷并不重在阻吓或惩罚违规者，而毋宁在于补偿权利人受到侵犯的法益，补强现代社会弱势群体的诉讼势差，性质上仍然是私法上的权利救济。只要其以民事请求权为指向（例如停止侵权、恢复原状、赔偿损害），就无法脱离民事诉讼的框架;而处分原则作为传统民事诉讼的母基，就无法背离。因此，处分原则在群体诉讼中限制的度与量，就显得非常关键。”{34} 检察机关本质上是国家公权力机关，但作为公益诉讼的当事人，参与环境民事公益诉讼程序，其具有当事人之处分权。据权利义务相统一之法理，为防止其假借公益诉讼之名义而肆意滥用权利，避免公权力侵害到私权利的风险，理应对公益诉权进行适当限制，明确检察机关处分权行使的边界。我们认为，对于基本的程序性权利，例如（辩论权、申请回避权等），通常情况下对这些权利的处分应当和普通民事案件原告的处分权具有相通性，即赋予检察机关充分的处分权。若检察机关有申请撤诉、与被告达成调解和解协议等处分行为，由于这些处分行为会直接影响环境公益的实体结果，所以需要以不损害国家、社会公共利益为前提，本着保障环境公共利益，维护利益最大化原则而审慎行使。特别是针对撤诉的情形要予以谨慎对待，撤诉是当事人意思自治的体现，是当事人行使其程序性处分权的一种表示。对检察院撤诉权的要求需要从两个方向展开。一是对于事实清楚、双方权利义务明确、争议不大，却明显违反法律法规、侵害公共利益的案件，应当严格禁止检察院撤诉，但由于存在证据不足。事实认定不清等情形则应当允许其撤诉。二是进一步规范、完备相关规定。建议在2018年《检察公益诉讼司法解释》第19条之后添加限定条件“撤诉要以不损害国家、社会公共利益为前提”，以确保撤诉模式的逻辑自洽，规范检察机关处分权的行使。

（二）检察机关管辖制度之重构

完善级别管辖，主要由基层检察院行使管辖权。将管辖权回归基层检察院有如下优势：获取线索的渠道来源更直接广泛、获取证据方便及时、与污染环境案件的刑事附带民事诉讼程序有效衔接、可及时阻止环境污染、及时开展环境的修复工作。对于较为复杂或不适宜由基层检察机关管辖的案件（例如，由于影响地方政府经济发展政策而有行政权介入的案件），为了确保办理案件的客观性、公正性，可以交由市级以上的检察院办理。同时，鉴于区县一级的检察机关有地域便利优势，取证更便利，市级检察机关则具备更先进的专业取证技能，为方便诉讼可以由基层检察院和市级检察院作为共同原告参与诉讼。

（三）起訴顺位、激励机制之重构

“早在罗马法时期人们已经展开过对公益诉讼的专门研究，将诉讼细分为公益性质的和私益性质的，针对公益诉讼还专门规定，若公民出于对公共利益之维护而提起的公益诉讼，则可以取得相应的奖励。”{35} 环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策风险，往往是个政治选择问题，有必要纳入整个民众参与体系的程序。{36} 而且，公众参与符合民主理念的要求，使少数群体的成员能在为共同体设定“环境优先”这一目标的过程中发挥不可或缺的重要作用。{37} 由此可知，公众参与原则{38}是法治社会民主意识及社会自治理念之彰显，可达到有效保护环境公益、监督生态环境修复的重要作用。检察机关参与诉讼，在立法及理论上都要求其遵守谦抑性原则和必要性原则，社会组织作为第一顺位参与诉讼是环境公益诉讼立法本意之体现。我们应当激励当前符合起诉条件的社会组织参与到诉讼中，为公共利益主张权利。具体措施可分为如下两个层面：其一，制度层面上的激励措施。改善起诉条件，降低社会组织的起诉条件，即取消社会组织“提供初步证明”的要求，以倾斜立法之形式达到维护实质正义之目的;强化社会组织的诉讼权利，进一步完善支持起诉制度。检察机关、环保部门充分支持社会组织起诉，为社会组织提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。{39}特别注重保障社会组织取证权，其调查取证时，除了向法院申请调查取证外，应当赋予社会组织可以申请检察院、相关行政机关协助调查的权利;在执行阶段加大检察院的监督参与力度，由检察机关派员参与到执行程序中，对修复环境的执行落实进行有效监督;其二，操作层面的激励措施。适当减免社会组织提起公益诉讼的诉讼费用，降低当事人的诉讼成本;正如有的学者所言，社会需要不能对个人需要进行道德绑架，有必要协调整合社会和个人的需求，通过建立制度机制，将适格主体的诉讼行为与一定的利益回报联系在一起，从而激发适格主体的诉讼动力。这种动力机制是以“理性经济人”为逻辑起点而建立的，这对激发诉权主体积极推进诉讼是行之有效的。{40} 设立对社会组织的资金保障及措施，鼓励社会捐助，为进一步提高社会组织起诉的积极性，可增设奖励机制，如胜诉后可将修复环境后剩余的赔偿款作为奖励或由赔偿基金管理委员会对参诉的社会组织予以适当的奖励。此外，环境民事公益诉讼最大特征在于，起诉者的根本目的不是为了个人盈利，而旨在惠及大众，因此还需将激励机制和《环境保护法》第58条规定的“通过诉讼牟取经济利益”做出严格区分{41};健全社会组织的财务管理制度，规范社会组织的运行，既减小社会组织的资金压力，避免因高额鉴定费而导致环境民事公益诉讼流产的现象，同时提升社会组织参与的积极性，推动环境民事公益诉讼的规范化发展;概言之，回归社会组织优先起诉的顺位立场、设置必要的“激励机制”是促进社会治理、公众参与的法治化需求，是推动环境生态治理的重要策略。

（四）诉前程序之重构

环境民事公益诉讼中检察机关主体地位具有特殊性，相较于其他社会组织，其在诉讼程序中具有明显的优越性，在程序设计中需要对其检察监督权予以限制。诉前程序作为检察公益诉讼独有制度，在环境公益司法领域具有程序公正之正当性。引入检察环境民事公益诉讼诉前程序可以有效化解检察院当事人主体地位与检察监督职责结构紊乱的矛盾，规避环境公益诉讼中检察公权力威慑下滥诉之风险。同时，可以帮助实现不同案件繁简分流，提高环境公益司法保护效益。{42} 但诉前程序在规范层面还存在不足，需要对其予以完善。

1. 扩张诉前程序的对象范围

实践中检察机关常常只给当地的环保组织发出督促起诉意见书{43}，该通知范围实际上是比较狭窄的。而当前立法对环境民事公益诉讼主体资格的要求较为严苛{44}，有资格、有能力作为的社会组织较少，加剧了社会组织参与环境公益诉讼的难度。实际上，环境民事公益诉讼制度在理论及立法上已经突破了传统诉讼主体“直接利害关系”的要求，若符合起诉条件，则社会组织的诉权不应当受到所属区域的限制。我们认为检察诉前程序的范围应当包含如下对象：其一，全国符合起诉条件的社会组织。其很有可能会成为之后公益诉讼的原告，出于保护环境公共利益的宗旨，充分发挥社会组织参与诉讼的作用;其二，环境污染损害的直接侵权人（将来可能作为被告）。将侵权人纳入诉前程序检察建议的对象有如下优势：首先，当面临紧迫性生态环境污染时，诉前程序可以第一时间向侵权人发出检察建议，要求其立即采取停止侵害、积极修复生态环境的措施，以阻止环境损害的进一步扩大，这是检察机关作为法律监督机关而积极参与环境公益维护的应有之义;其次，在诉前程序中，检察院可以直接和侵权人进行和解，若协商妥洽，侵权人在诉前就将义务履行完毕（例如，已承担停止污染、修复环境等责任），则维护环境公共利益的主张在该阶段就获得救济，从而有效地避免进入成本高昂的诉讼程序，符合司法效益最大化之理念。再次，司法公开程序透明是环境公益获得监督和救济的必经之路。将侵权人纳入被通知的对象范围中是维护程序公开原则的彰显，是对社会公众知情权的尊重。

2. 诉前程序公告形式多样化，完善与法院公告程序的衔接

仅采取传统书面公告的方式进行通知，效率较低，不利于在实践中推广。考虑到司法成本效益及实用性，可以充分运用大数据的网络工具、报刊新闻平台等方式推荐督促、建议通知公告程序的开展，以确保全国范围内符合条件的机关和组织可以及时收悉到检察督促、建议。例如，利用检察院的官网、微信公众号等平台进行诉前公告，使得相关主体更容易知悉环境公益诉讼的相关情况。丰富诉前程序的公告方式在客观上可提升司法效率，同时，可以实现检察机关督促、建议起诉信息透明公开，克服跨行政区域案件重复督促、建议的短板。

3. 根据实际情况，确立灵活的回复期限

《实施方案》中确定的通知回复期限只有1个月，但由于环境公益诉讼中涉及取证、鉴定等复杂的程序，该时间是较短的。此外，出于及时、有效保护环境公益的考虑，也不能将时间规定的过长。结合理论和实践理性分析判断后，我们认为可以将期限分层规定：一般情况下，诉前回复期限为2个月;若涉及的环境公益案件法律关系复杂、社会影响力较大的，需延长时间调查取证、委托鉴定的，可以由检察机关视情况予以酌定延期;若存在证据容易损毁灭失、环境污染有进一步扩大风险等紧急情况时，诉前程序回复期限为20天。

（五）赔偿金管理制度之重构

环境公益诉讼所保护的法益是社会公众的法益，尽管学者对环境公益诉讼赔偿金归属的认识存在差异{45}，但学界可以达成一个基本共识——环境公益是指在维护环境功能领域内全体社会成员所共有的利益，从法理层面看，将环境民事公益诉讼判决后所得的赔偿金归属于社会公众是具有合理性的。检察机关为保护环境公益代表公众参加诉讼，但其却不是直接利害关系人，并非修复费等资金的接收主体，所以相关的赔偿金不归检察机關直接享有。由于环境公益诉讼直接受益主体是社会公众，但“社会公众”具有模糊性、不确定性，所以不可能将赔偿金直接均分给公众。此时，通过环境损害赔偿金管理机制来代表、协助社会公众行使支配赔偿金之权利，是达到修复、维护生态环境最终目的的必经之路。因此，还需合理地管理、分配赔偿金，确定生态环境损害赔偿金的管理主体及资金合理使用规则。结合我国生态环境之具体语境并吸取试点地区的宝贵经验可以为健全赔偿金管理制度提供新思路。我们认为，设立专门的环境损害赔偿基金会进行管理更符合我国国情，各地因地制宜地设立专门的环保基金账户以规范资金的操作管理。具体操作为：由当地（省市）政府牵头创立专门的基金管理委员会，具体的管理委员会由当地环境法律专家、环保部门、环保组织、法院及人大代表组成，针对生态环境的改善、修复的方案及措施，由基金管理委员会共同讨论决定。基金管理委员会设置的科学性和合理性体现在：既可以确保法律、环保方面作出决策的专业性，还可以通过环保组织、环保行政机关、人大代表的监督参与来确保管理的正当性、规范性。

环境民事公益诉讼赔偿金的分配及管理措施为：首先，扣除检察机关作为诉讼当事人而产生的诉讼支出、成本，具体包括案件前期调查取证费、鉴定费的预支等，即其为提起诉讼、调查搜集证据而产生的必要开支;其次，在排除参与诉讼的必要诉讼费用后，剩余的费用则归入资金管理委员会，并直接用于后续的清理污染、修复环境等治理工作。若赔偿款还有结余则用于其他类似环境污染案件的修复、维护中。此外，不同于传统的普通民事案件，生态环境的保护关涉到社会公益，检察院参与环境民事公益诉讼后并非是案结事了，后续修复环境的也是重中之重。在环境赔偿金管理的过程中，还需由检察机关对基金会的修复环境款项的开支、资金流动等环节展开监督，实现资金专款专用与合理分配，保障基金管理的规范性、合理性、透明性。

四、结语

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明工作，2018年全国生态环境保护大会正式确立的习近平生态文明思想为新时代推动生态文明建设、加强生态环境保护提供科学思想指引和强大实践动力。倡导绿色价值观念，加强生态环境领域的文化工作是打好污染防治攻坚战、建设生态文明的重要内容，也是坚定文化自信、实现中华民族伟大复兴的具体呈现，对牢固树立人们的绿色价值观念，推进生态环境保护具有重要的意义和作用。{46} 纵观实践现状，通常而言，当下许多企业只追求自己的经济利益而常常以牺牲生态环境资源为代价，但是，由于很多地区性企业为当地的经济发展做了较大贡献，提高了地方政府的财政收入，当地政府由此也会竭尽所能为这些企业的发展“一路亮路灯”，甚至有时会放纵这些企业损害、破坏生态环境。{47} 保护和改善环境，防治环境污染和其他生态公害，保障公众健康，推进生态文明建设是环境保护法及检察环境公益诉讼制度之立法宗旨，是对十九大报告中“加快生态文明体制改革， 建设美丽中国”理念之积极推动和切实贯彻。从司法救济制度角度观之，作为司法力量推动生态环境治理的重要一环，为了保护生态环境公益确实需要加强对环境侵权案件的处置力度。但检察机关的法律监督职能与民事诉讼“当事人地位平等”原则天然相悖，检察机关地位特殊，其本身属于法律监督机关，也由于参与诉讼又属于案件当事人，双重身份制造了检察机关角色混同、法律机能紊乱的矛盾局面，这就需要我们找准突破口，为检察机关主体身份的应然定位正本清源。同时，检察环境民事公益诉讼还遭遇着内部制度瓶颈及外部配套措施缺位之双重阻力。而化解这些问题的关键之处在于，以内部制度优化和外部配套措施构建为切入点，从规范层面上完善检察环境公益诉讼的程序性规则，完善诉前程序、赔偿金管理制度等衔接机制。概言之，当下还需力争充分挖掘司法实践所体现出的环境生态文化，透析我国检察环境民事公益诉讼之本土实况，并将之提炼、贯彻到环境生态司法观中，为建立适合我国国情的环境民事公益诉讼制度、实现生态环境和经济社会的协调与可持续发展提供理论支持和实践保障。

注释：

① 有数据显示，截至2017年11月，全国检察机关共收集公益案件线索1.2万件，其中生态环境和资源保护领域8100多件，占67.4%;共提出检察建议和发布公告6200多件，其中生态环境和资源保护领域近4000件，占64.1%;提起公益诉讼97件，其中生态环境和资源保护领域82件，占84.5%。参见最高人民检察院民事行政检察厅官方微信公众号“检察公益诉讼”：《2017年检察机关公益诉讼各地成绩单》。最高人民检察院还建立挂牌督办制度，对全国33起破坏生态环境公益诉讼案件予以挂牌督办，并对祁连山生态破坏事件、河北“纳污坑”事件、山西汾河污染事件等进行实地督办，充分展现了公益法治的进步。参见张雪樵：《将设统一环境损害赔偿资金》，《北京青年报》2018年3月13日。

② 2015年1月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称2015年《环境公益诉讼司法解释》）规定了人民检察院可以支持起诉，与社会组织一起参与环境民事公益诉讼;2015年7月《检察院提起公益诉讼试点方案》（简称《试点方案》）明确了检察院具有环境民事公益诉讼的原告资格并规定了案件范围、诉前程序等要求;2016年2月《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（简称《实施办法》）进一步明确检察机关参与诉讼的程序性规定;2017年6月《民事訴讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”在立法上正式确定了检察机关参与公益诉讼具有当事人地位;2018年3月，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称2018年《检察公益诉讼司法解释》）对检察机关参与公益诉讼的规定得以进一步细化。

③ 最高人民检察院建议这些问题由全国人大常委会授权最高人民法院与最高人民检察院制定具体办法来解决，但是在审议中，一些常委会委员建议对此需要再斟酌。参见朱宁宁：《全国人大常委会委员普遍赞成公益诉讼试点成果法律化》，《法制日报》2017年6月24日。

④ 例如，据《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第6条之规定可知，作为相对人的被告方在公益诉讼中无权反诉检察机关，不能对检察院的诉求提出程序上否定之主张，该禁止性规定极大地限制了作为弱势方被告相应的反诉权，同时从侧面上又进一步减轻了检察机关的负担，更加一步拉大了检察机关和相对人民事诉讼主体地位的不平等性。

⑤ 参见占善刚、王译：《检察机关提起民事公益诉讼的角色困境及其合理解脱——以2018年〈检察公益诉讼解释〉为中心的分析》，《学习与探索》2018年第10期。

⑥ 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。

⑦ 在域外，针对环境民事公益诉讼的案件，检察机关也可作为当事人参与其中。例如美国、法国都规定针对环境民事公益诉讼，检察官可以代表公益而提起诉讼。但西方国家和我国的公益检察制度存在差异，主要区别在于西方国家的检察机关并没有法律监督职能，检察机关在环境公益诉讼中仅代表社会公共利益充当诉讼当事人的角色，而不会发生职权混乱、身份冲突的情况。

⑧ 学术界对检察机关提起公益诉讼的地位作出过激烈讨论，主要有如下五种观点：（1）民事公诉人说;（2）国家监诉人说;（3）公益代表人说;（4）当事人说或原告人说;（5）双重身份说。具体论述参见李浩：《论检察机关在民事公益诉讼中的地位》，《法学》2017年第11期。

⑨ 尽管《检察公益诉讼解释》第16条“不允许被告以反诉方式提出诉讼”及第18条“法院可以向检察机关释明变更诉讼请求”的规定对辩论与处分主义予以适当限制，但其有违普通原告之诉讼义务。反诉本意上是对被告提出旨在抵销、吞并或排斥其诉讼请求的独立的反请求，目的是为平衡双方地位;而反诉权实现必须以相对方诉讼请求的实现为前提，排斥反诉不意味着忽视被告的公益诉讼权利，而是考量公益诉讼之功能与价值需要对这类特殊“原告”进行的特别立法。不论作为“公益诉讼起诉人”还是基于诉讼担当成为公益受害人之代表，检察机关皆无法成为独立反请求的对象，反诉之利益亦只能通过民事侵权诉讼予以寻求，故立法作如此规定。

⑩ 根据《检察公益诉讼解释》第8—11条、第14条、第15条和第19条分别规定的“送达出庭通知”“派员出庭宣读诉状”“出示证据与质证”“参与法庭调查”“辩论并发表意见”“提起上诉和撤诉”等事项，检察机关起诉时拥有“普通原告”相同之诉讼权利义务。

{11} 诚如有学者所言，将检察机关称为“原告”既不会降低检察机关的地位，更不会改变作为法律监督机关的基本属性，反而可以准确地反映其在民事公益诉讼中实际的诉讼地位。参见李浩：《论检察机关在民事公益诉讼中的地位》，《法学》2017年第11期。

{12} 所谓的一般监督权，是指检察机关对国家机关、社会团体、公职人员、一般公民是否遵守法律的监督权，只有在一般监督权范围内，公民的行为是否守法才在检察机关的监督范围之内。参见甘雷、谢志强：《检察机关“一般监督权”的反思与重构》，《河北法学》2010年第4期。我国学者对一般监督权的理解存在认识分歧，有从广义上解释监督对象的，即“将检察机关针对国家机关、社会团体、公职人员和公民是否遵守法律的监督称之为一般监督”。参见雷小政：《往返流盼：检察机关一般监督权的考证与展望》，《法律科学》（西北政法大学学报）2012年第2期。也有对一般监督的对象作狭义解释的，按照这种解释，一般监督的对象是国家行政机关违反法律的行政决定和措施，以及国家行政机关工作人员的违法行为，而不包括不担任公职的一般公民。参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第189页。

{13} 事实上，这是也符合《实施办法》22条之规定的。《实施办法》第22条就规定，检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。

{14} 《民事诉讼法》第13条，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利;最高人民法院《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第4条规定，人民检察院提起民事公益诉讼，诉讼权利、义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利、义务的规定。

{15} 环境民事公益诉讼实践中，各检察院在不同案件中所提出的诉讼主张不尽相同，例如，江苏省常州市检察院曾要求被告承担消除危险、恢复原状、赔偿损失的法律责任，而湖北省十堰市人民检察院则仅要求被告承担消除危险、赔礼道歉的法律责任。

{16} 沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民出版社2015年版，第769页。

{17} 《解释》和《实施办法》仅就和解权、调解权、撤诉权做出了部分规定，且因涉及民事诉讼而受到诸多限制。例如，对于和解权和调解权，人民法院必须先履行公告程序，并经审查和解协议或者调解协议内容不损害社会公共利益时，才可以出具调解书;对于撤诉权，检察机关须在法庭辩论终结前申请撤诉，或者在法庭辩论终结后，人民检察院的诉讼请求全部实现时，方可申请撤诉。

{18} 检察机关的处分权规则在理论界也存在较大争议。一种观点是，检察机关可以自由行使处分权，对于是否放弃或变更诉讼请求，是否以调解或和解等方式解决争议纠纷可以自主决定，理由是上述处分行为是赋权性、公益性的，处分结果对于实体权利人具有纯收益性。另一种观点是，检察机关不应享有完全的处分权，特别是调解、和解等涉及实体利益的权利，往往以牺牲部分权利为代价而达成，检察机关作为公共利益的代表，而非最终结果的受益人，不宜擅自作出调解或和解等处分决定。参见潘玲：《检察机关提起民事公益诉讼的程序完善与路径设计》，《山东行政学院学报》2018年第5期。

{19} 从《审理环境公益诉讼司法解释》中来看，立法并未给与团体组织超出民事诉讼法的特殊取证权利与取证手段。而涉及公益事项，主要是通过人民法院依职权予以收集。其中第14条规定：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当对此收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定”。相较而言，《实施办法》第6条明确列举了检察院的举证权利，两者相比较而言，团体组织就处于劣势地位。

{20} 李海灵：《民事诉讼构造的价值决定》，《中国社会科学院研究生院学报》2007年第4期。

{21} 邓少旭：《论我国环境公益诉讼动力机制的构建路径》，《环境保护》2019年第11期。

{22} 民政部民间组织管理局表示，我国符合条件可以提起环境民事公益诉讼的社会组织约有700多家。参见崔丽：《新环境保护法背景下环境公益诉讼激励机制研究》，《生态经济》2015年第5期。尽管法律赋予其提起诉讼的资格，但这些社会组织的积极性并不高。2018年最高人民法院工作报告指出，近5年由社会组织所提起的环境公益诉讼案件共计252起。参见黄娜、杜家明：《社会组织参与环境公益诉讼的优化路径》，《河北法学》2018年第9期。

{23} 诚如有学者所言，某些“社会组织”虽然具有保护环境的成立宗旨，但进行一场体量、争议、取证难度均较大的环境民事公益诉讼，需要投入巨大的人力、财力，在不得牟取经济利益的规定之下，“社会组织”可能连起诉的财力条件都将不具备，又如何去赢得诉讼，维护社会公共利益。换言之，如果不建立机制鼓励“社会组织”提起环境民事公益诉讼，将等同于让“法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后1个月内依法办理”的诉前程序空转。参见吴海潮、胡公枢：《检察机关提起环境民事公益诉讼的问题检视》，《中国检察官》2018年第4期。

{24} 肖建国教授也注意到这一问题，并指出“现阶段的起诉顺序对社会组织缺乏必要的奖励机制，这将减损起诉顺位的价值。”参见肖建国、宋春龙：《环境民事公益诉讼程序问题研究以不同环境利益的交织与协调为切入点》，《法律适用》2016年第7期。

{25} 参见张锋：《检察环境公益诉讼之诉前程序研究》，《政治与法律》2018年第11期。

{26} 如扬州腾达化工厂、泰兴市康鹏专用化学品有限公司等污染环境案，江苏省盐城市人民检察院经履行诉前程序，向盐城市中级人民法院提起民事公益诉讼后，中国绿发会向法院申请加入诉讼，中国绿发会后续加入审理导致了诉讼迟延。参见陆军、杨学飞：《检察機关民事公益诉讼诉前程序实践检视》，《国家检察官学院学报》2017年第6期。

{27} 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条和第14条为人民检察院提起环境民事公益诉讼设置了“诉前程序”，明确规定“法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”;《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条关于“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的，不予准许”的规定，就会出现人民检察院提起的环境民事公益诉讼，需要经过六十五日的等待时期之后，方可进入由人民法院进行审理的阶段。

{28} 各地对其称谓不同，昆明市称为“环境公益诉讼救济专项资金”，泰州市称为“环境公益诉讼资金”，绍兴市称为“生态环境损害赔偿金”。综合学界通说观点，本文将之称为“环境损害赔偿金”。

{29} 参见程飞鸿、吴满昌：《论环境公益诉讼赔偿金的法律属性与所有权归属》，《大连理工大学学报》（社会科学版）2018年第3期。

{30} 各个地区对于环境损害赔偿金归属权做法大相径庭。有的在地方政府支持下设立专项账户，有的是政府监管使用，有的是归属环保机关监管使用，有的是归属检察院或者法院监管使用。参见宋婧、王吉春：《检察机关在环境民事公益诉讼中的作用探讨——以浙江首例检察院提起的环境民事公益诉讼案为例》，《环境保护》2018年第8期。

{31} 有些地区出台相关规定构建了诉讼资金管理模式，例如：《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》、《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》、《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》和《无锡市环保公益金管理暂行办法》，均采取了类似这一模式的做法。

{32} 有观点主张，建立全国统一的生态损害赔偿基金，将基于诉讼形成的生态损害赔偿金纳入该基金并按照统一的基金管理办法和程序進行管理。参见刁凡超、李楠：《环境公益诉讼受阻两大困境：钱从哪儿来钱到哪儿去》，参见澎湃新闻网。也有观点认为，可针对某一款项设立生态损害专项基金并视情况分列生态损害防范费、污染物清除费、修复费、鉴定评估费、监测费、科研费、应急处置费等专门科目。参见竺效：《生态损害综合预防和救济法律机制研究》，法律出版社2016年版，第12页。

{33} 在长江经济带采取这一模式的主要是贵州省，例如贵州清镇人民法院生态保护法庭，该法庭与中国生物多样性保护与绿色发展基金会（通常简称“中国绿发会”）合作，将判决的生态损害赔偿金委托中国绿发会代为管理，建立专项资金。中国绿发会在诉讼程序中是原告，诉讼程序结束后其相对于诉讼标的和诉讼请求的事实上的利害关系并不因此而自然消失，所以，绿发会作为受托人的适当性受到挑战。

{34} 参见张陈果：《论公益诉讼中处分原则的限制与修正——兼论〈新民诉法解释〉第289、290条的适用》，《中外法学》2016年第4期。

{35} 参见周枏：《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第958页。

{36} 参见叶俊荣：《环境政策与法律》，元照出版社2002年版，第32页。

{37} Sara Park， Expanding Public Participation in Environmental Justice： Methods， Legislation， Litigation and Beyond， J. Envtl. L. & Litig.， 2002， 17（207）.

{38} 公众参与原则，也称为“环境民主”原则，是指环境保护领域，公众有权通过一定程序或途径参与一切与环境利益有关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。参见吕忠梅：《环境法学概论》，法律出版社2016年版，第86页。

{39} 譬如《河北省环境保护公众参与条例》规定，在环境公益诉讼中，原告可以要求环保部门进行调查取证，原告起诉资金不够的，可以从地方环境公益诉讼基金中得到补偿。

{40} 邓少旭：《论我国环境公益诉讼动力机制的构建路径》，《环境保护》2019年第11期。

{41} 如果提起环境公益诉讼的社会组织，要求被告把损害环境公共利益的赔偿金直接支付给社会组织，这显然是符合法条规定的牟取经济利益的行为。但是，那些通过获取社会资金开展运营，且不通过诉讼直接获取经济利益的社会组织，能否提起环境公益诉讼？我们认为是可以的。为鼓励社会组织参与诉讼，此处的“不得通过诉讼牟取经济利益”应到做狭义解释并对其予以明确界定，即不得通过诉讼向被告或者其他诉讼当事人要求得到赔偿或其他经济利益。

{42} 诚如有学者所言，日趋严峻的环境污染和生态破坏与司法资源有限性之间的矛盾，决定了检察机关不宜成为提起环境民事公益诉讼的第一顺位主体。因此，诉前程序能够有效调动社会资源进入环境民事公益诉讼，在维护环境公共利益的同时，也可以有效节约司法资源。参见肖建国、蔡梦非：《环境公益诉讼诉前程序模式设计与路径选择》，《人民司法》（应用）2017年第13期。

{43} 例如，在江苏徐州鸿顺公司案中，徐州市检察院仅向当地满足要求的三个环保组织给出督促起诉意见书，但这三个环保组织并无起诉能力。

{44} 《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

{45} 蔡守秋教授认为，当环境公益诉讼的被告履行了对受损环境的赔偿义务后，这赔偿款应当交付给环保组织或者环保基金，以将该笔资金专款专用于受损环境的治理。参见蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，《昆明理工大学学报》（社会科学版）2009年第8期。吕忠梅教授认为，环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入，这个性质不能改变。她主张从国家层面构建一个环境损害修复基金，由此基金统一管理环境公益诉讼所形成的诉讼利益，并通过制定基金内部严格的管理制度，明确运作程序。龚岸菹：《公益诉讼赔偿金“属国家收入”》，中国视点网。

{46} 牛秋鹏：《生态环境部召开“倡导绿色价值观念，推进生态文明建设”座谈会》，《中国环境报》2019年10月28日。

{47} C. Foltin， The Role of Federal Regulation in State and Local Governments and the Potential Impact of New Reforms：An Assessment of the Effectiveness of Reporting， Disclosure， and Funding， China Population， Resources and Environment， 2017， 1（29）， pp.19-29.

作者简介：苏和生，南京师范大学中国法治现代化研究院助理研究员，江苏南京，210023。

（责任编辑  李  涛）