国家监察立法的六个基本问题

2017-04-19江国华彭超

江汉论坛 2017年2期

江国华++彭超

摘要：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。“凡属重大改革都要于法有据”，在改革试点实践的基础上制定《国家监察法》确认巩固并全面推行监察体制改革成果势在必行。《国家监察法》立法需要明确六个基本问题：其一，明晰立法目的，国家监察立法以建立集中统一、全面覆盖、权威高效、监督制约的监察体系为目的；其二，明确性质定位，国家监察委员会属于国家机构，与党的纪律检查委员会合署办公；其三，确定职责属性，国家监察委员会专责行使国家监察职能；其四，界定职权范围，国家监察全面覆盖行使公权力的公职人员；其五，建立衔接机制，国家监察委员会与司法机关相协调衔接；其六，构建监督机制，国家监察权自身接受党、人民代表大会和社会的监督制约。

关键词：监察立法；监察体制改革；国家监察法；监察委员会；监督制约

基金项目：中国法学会“研究阐释党的十八届六中全会精神”重点专项课题“国家监察立法研究”[课题编号：CLS（2016）ZDZX12]

中图分类号：D922.114 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0118-07

2016年10月27日，党的十八届六中全会提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。同日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》也作了同样的规定。① 这是党的文件和党内法规首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关一同并列提及，并首次提出“监察机关”这一现行宪法规定的国家机构之外的主体。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在上述三省市设立各级监察委员会，要求试点省市从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。同时，《方案》明确指出，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关；党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公。这既是重大的政治改革，也是重要的“治道”探索，是“政道”与“治道”的双重发力。②

建立集中统一的国家监察制度，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，对于遏制权力滥用，构建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败有效机制具有重要的意义。这一组织和制度创新的重大政治改革，需要修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）并制定《中华人民共和国国家监察法》（以下简称《国家监察法》），通过制定法律明确国家监察立法目的、国家监察委员会的性质定位、职责属性、职权范围，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，并构建对监察委员会自身的监督制约机制等六个基本问题。《国家监察法》必须落实《方案》的顶层设计，明确上述六个基本问题，形成具体的国家监察法律制度。惟此，才符合“凡属重大改革都要于法有据”③ 的法治治理要求，也才能更好实现深化国家监察体制改革之目的。

一、国家监察立法的宗旨与目的

《方案》明确强调，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构；实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系；同时，也要强化对监察委员会自身的监督制约。概括而言，即是确立了国家监察体系建设的十六字原则：集中统一、全面覆盖、权威高效、监督制约。《国家监察法》立法必须以这十六字原则作为指导：

其一，集中统一。即是要整合反腐败资源力量，改变现有的反腐败“三驾马车”（中国共产党纪律检查委员会、政府監察机关、司法机关）并驾格局，实施组织和制度创新，由监察委员会集中统一行使反腐败国家监察职能，具体意涵有三：（1）权力的集中，即整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职权，集中由监察委员会专责行使；（2）机构的统一，即成立独立的监察委员会，各级监察委员会由各级人民代表大会产生，在组织机构上独立于“一府两院”，形成“一府一委两院”（“一委”即监察委员会）的国家机构新格局④；（3）党中央集中统一领导，监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，要坚持党中央的领导，接受党中央的监督。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，也正是为了更加有利于实现党对国家监察工作的集中统一领导。需要注意的是，为确保监察委员会依法独立行使监察职权，在监察工作上监察委员会实行“垂直领导”，同时接受产生它的人民代表大会的监督，但是同级党委不得干涉监察委员会工作。

其二，全面覆盖。即是要实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，具体意涵有三：（1）全面覆盖全部公职人员，包括党员和非党员。党的纪律检查委员会只能监督检查具有党员身份的公职人员，而国家监察委员会则监察全部公职人员，包括不具有党员身份的公职人员；（2）全面覆盖全部国家权力运行机关。现行的行政监察制度之下，监察部门是政府的一个职能部门，其监察覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。⑤ 即行政监察只覆盖国家行政权力运行机关。国家监察则覆盖全部国家权力运行机关，包括立法机关、行政机关和司法机关，即国家监察委员会可以对“一府两院”和其他公职人员进行监察监督，不再限于行政权之内；（3）全面覆盖公务员法所规定的公务员范围。我国公务员法规定的公务员范围包括了行政机关工作人员，同时还包括中国共产党机关、人大机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员。亦即只要行使公权力并由财政供养，都是广义的公务员。⑥ 将“行使公权力”作为纳入监察范围的标准，有利于实现监察“全面覆盖”的目标。监察委员会的监察覆盖范围除了国家公务员法所规定的国家公职人员之外，还包括以下五大类：一是由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；二是国有企业的管理人员；三是公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；四是群众组织、自治组织中的管理人员；五是其他依法行使公共职务的人员。这即意味着，所有行使公权力的公职人员都在监察之列。

其三，权威高效。即是要保证国家监察委员会的权威地位和独立品格，确保其能高效履行国家监察职能，具体意涵有三：（1）国家监察委员会具有较高的法律地位。国家监察委员会由国家最高权力机关全国人民代表大会产生，地方各级监察委员会由地方各级人民代表大会产生，其在法律地位上与“一府两院”平行，不再是政府机关一个内设部门；（2）监察委员会集中统一行使监察职权。监察委员会集中统一行使对所有公权力部门及其工作人员监察的职权，整合了政府内部的监察机关、预防腐败部门和政府外部的人民检察院的反贪污贿赂部门、反渎职部门，以及检察院内部的预防腐败局的职能⑦；（3）监察委员会实行垂直领导体制。监察委员会在人员选用和监察工作上，都接受上级监察委员会的领导，同时接受产生它的人民代表大会的监督，同级党委不得干涉监察委员会的工作。以此确保监察委员会的独立性和权威性，能够对同级党政机关、司法机关及其公职人员，尤其是对公职人员中“关键少数”领导干部进行监督。

其四，监督制约。“有权必有责，用权受监督”，监察委员会集中统一行使监察职权，必须受到更为严格的监督制约，具体而言有四：（1）党的监督。由于党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，这里说的党的监督不是指同级党的纪委的监督；又由于监察委员会实行垂直领导体制，为保证监察委员会对同级党委的监督实效，这里的党的监督也不包括同级党委的监督；因此，针对监察委员会的党的监督，是指上级党委和上级纪委的监督；（2）人大监督。各级监察委员会都由同级人民代表大会产生，因此必须接受产生它的人民代表大会的监督，包括报告工作、接受询问、质询、罢免等；（3）内部监督。内部监督即自我监督，党的十八届三中全会后，中纪委成立纪检监察干部监督室，加强对中纪委监察部机关、各省区市、中央和国家机关纪检监察干部的执纪监督，效果明显。⑧ 国家监察委员会和中纪委合署办公，将进一步强化这种自我监督机制；（4）社会监督。社会监督主要包括公民个人监督和社会媒体监督，公民个人依据《宪法》第41条规定，可以对监察委员会及其工作人员提出批评建议、提出申诉、控告或者检举；社会媒体则可以通过调查和报道形成全方位、24小时的监督。

二、监察委员会的性质与定位

根据《方案》的要求，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关；同时，党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公。由此可以确定以下三点意涵：其一，各级监察委员会由同级人民代表大会产生，这表明监察委员会由同级人民代表大会产生、对产生它的人民代表大会负责并报告工作、受产生它的人民代表大会监督，因而监察委员会与由同级人民代表大会产生的“一府两院”处于同等法律地位；其二，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，这表明将监察权从行政权中剥离出来，交由监察委员会专门行使，是对国家权力的重新配置，行政权不再领导监察权，监察权直接向产生它的人民代表大会负责；其三，党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，实现党的纪律检查和国家监察无缝对接，是建立“全面覆盖”监察制度的内在要求。然而，正是因为监察委员会“由人民代表大会产生”和“与党的纪律检查委员会合署办公”让人们对监察委员会的性质定位产生了犹疑，即监察委员会究竟属于国家机构还是属于党的机构，亦或监察委员会是党的机构国家化吗？

将监察委员会的性质定位为国家机构，制定《国家监察法》规范监察权的运行更符合国家治理能力和治理体系现代化、法治化的要求，理由是：

第一，党政分开是政治体制改革的成果之一。改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体特别强调党政分开的重要性，极力反对以党代政。“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。”⑨ “党要管党内纪律问题，而对于法律范围内的问题应当交由国家和政府管”。⑩ 党政分开是为了解决党政不分、以黨代政问题，理顺党与国家政权的关系而进行的一项党和国家领导体制的重大改革。党的十三大报告即指出：“党政分开即党政职能分开”，要避免党政不分、以党代政的弊端，使党能够处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，不使自己成为行政工作的执行者，成为矛盾的一个方面，从而摆脱各种繁杂事务的干扰，发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，并能够真正履行监督的职能。将国家监察委员会定位为国家机构，更有利于强化和改进党对国家监察工作的领导和监督。

第二，监察委员会由国家权力机关产生，其性质定位自然是国家机构。《宪法》第57条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。第96条规定：地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级监察委员会由同级人民代表大会产生，即表明监察委员会行使的是国家权力机关授予的职权，监察权的性质属于国家权力，行使监察权的机构应当属于国家机构。需要强调的是，国家监察委员会是一个独立的国家机构，而不再是政府机构的一部分，其法律地位与政府“平行”，是国家权力机关产生的独立的国家监督机关。

第三，党的纪律检查委员会和监察委员会“合署办公”，并不是党的机构国家化，也不能因此淡化甚至否认监察委员会作为国家机构的性质。11 党的机构和国家机构在机构性质、产生方式、职责权限、工作依据、工作内容、工作程序、工作方法等方面都不相同。党的机构由党的代表大会产生，依据《中国共产党章程》和党内法规具体管理党的事务、党组织和党员；国家机构由国家权力机关产生，依据宪法和国家法律具体管理国家事务、管理全体公民。纪检监察合署办公，避免了权力运行中二者间的功能冲突和相互推诿现象，有助于形成权力监督的合力，提升监督绩效；也有助于精简机构，节省人力、物力、财力，提升监督效率；同时，对于中国特色权力监督体系的合理化，实现党纪与国法的结合，优化党政关系，都具有重要的理论与实践意义。12

党的机构和国家机构“合署办公”，“充分显示了政党在反腐败中的中心地位”13，意味着职能上有分工但又密切配合，以此形成国家监察的强大合力，实现监察的全面覆盖。实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又要保证国家监察机关依法独立行使职权。14 从中央层面而言，中纪委的主要职能，是对党组织和党内党员领导干部进行监督，执纪问责；国家监察委员会的职能，是对所有公权力主体进行监督，意味着所有国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围，包括法院、检察院、公立医院、公立学校，都纳入监察范围。15

三、监察委员会的职责属性

《方案》明确指出，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，其实质是国家反腐败工作机构。16 当前，我国反腐败领导体制和工作机制的总框架是：党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与。实践中，反腐败职能机构呈现的“三驾马车”结构意味着，国家监察职能被分解成三块，分别由中国共产党纪律检查机关、政府监察机关和国家司法机关行使。这种“分散型”国家监察职能配置模式存在诸多弊病17，国家监察体制改革即是要型构“集中型”国家监察职能配置模式，由监察委员会集中统一专责行使国家监察职能。因而，《国家监察法》应明确监察委员会的职责是专责履行国家监察职责。对国家监察职责的理解，有以下三个维度：

其一，国家监察不能等同于党纪检查。国家监察的依据是宪法和法律法规，监察监督的对象是行使公权力的公职人员，监察的目的是确保公职人员职权行为的廉洁性，监察机关有权依法作出国家法律处分；党纪检查的依据是党章和党内法规，检查监督的对象是全体党员，检查的目的是确保党员行为的合纪律性，纪检机关有权依纪作出党内纪律处分。从行为标准严格程度而言，党规党纪严于国家法律18，纪在法前、纪严于法19；从监督范围覆盖广度而言，党纪检查覆盖全体党员，国家监察覆盖全体公职人员，二者是“相交圆”的关系；从处分性质而言，党纪处分是党内处分，国家监察处分是国家法律处分，二者性质不相同。

其二，国家监察范围广于行政监察。国家监察全面覆盖行使公权力的公职人员，应当将监察对象扩大到中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员，实现监察对象全覆盖20；而现有的行政监察仅覆盖行政机关。

其三，国家监察不能替代检察监督。国家监察职能整合涵括了检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防三项职能。监察体制改革要求实现检察机关上述三项职能、机构及人员的转隶，但是，这并不意味着监察委员会成立后，就完全替代了检察监督、代行检察职能。上述三项职能转隶于监察委员会之后，检察机关仍然履行对监察委员会调查的法律监督权、对涉嫌违法犯罪的批准逮捕、提起公诉、民事行政检察、提起公益诉讼等方面的职权，其对公职人员（包括监察委员会及其工作人员）的职权行为仍然依法负有监督的职责。

四、监察委员会的职权范围

国家监察职权全面覆盖行使公权力的公职人员，是《国家监察法》立法的目标。在“全面覆盖”这一目标原则指导之下，《国家监察法》的具体制度规定需要从职权种类、监察对象、职权边界三个角度来划定国家监察权的职权范围：

其一，职权种类。根据《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察委员会履行监督、调查、处置职责。《国家监察法》可以确定监察委员会的三大职权：监督权、调查权、处置权。具体而言：（1）监督权。监督检查公权力机关履行国家法律法规规定的职责情况，以及公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政及道德操守情况；（2）调查权。即对违反法定职责的公权力机关和违反法定职务行为规范的公职人员进行调查，通过调取证据查明违法犯罪问题是否存在。具体而言，是指调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为。为履行调查职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治国和实施法治反腐败战略要求下，现有的“双规”、“两指”面临诸多合法性诘难，必须对它们进行法治化改造，这是法治反腐的内在要求。《国家监察法》可以参考公安机关采取的“留置”措施对“双规”和“两指”进行严格的限制和规范，从权限、时限、程序、规则等予以限制和保障，形成严密的规则体系，将其纳入法制轨道。（3）处置权。即针对调查的违纪违法情况依据党内法规、行政纪律和国家法律法规进行审查定性并给予处分处理。具体包括两种情况：一是违反党纪和行政纪律，根据违纪严重程度不同可依次给予纪律处分，如警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等；二是违法犯罪，需要将调查的材料移送司法机关依法追究刑事责任。需要强调的是，处置权并非违法犯罪最终判定权，即监察委员会不能判定被调查人构成犯罪，只能依据党纪和行政纪律对违纪者进行处置；涉嫌违法犯罪的，监察委员会在调查取证后必须移送给检察机关，由检察机关在对证据材料进行认定后提起公诉，最终交由法院裁判是否构成犯罪。

其二，监察对象。“全面覆盖”有三个维度：（1）从权力种类来看，全面覆盖全部公权力，即覆盖立法权、行政权、司法权、监察权等全部国家公权力；（2）就权力运行过程而言，全面覆盖权力运行的全过程，更加注重事前、事中监督，而不是仅仅进行事后监督，形成“既监察于已然，又监察于未然”的全过程监督机制；（3）从人的角度来考察，全面覆盖所有行使公权力的公职人员，既包括国家公务员法所规定的公务员，还包括法律授权或者受委托行使公共事务职权的人员、国企管理人员、公办教科文卫体事业单位管理人员、群众组织自治组织中的管理人员。

其三，职权边界。监察委员会作为国家机构，必须严格恪守职权法定之基本原则，其行使职权的措施和程序都必须严格依据法律规定，“法无授权不可为、法定职责必须为”。监察委员会不享有的职权有：（1）审计监督职权，从党的十八届六中全会公报以及《中国共产党党内监督条例》依然将“监察监督”和“审计监督”并列的精神来看21，审计监督职权不会整合进入监察委员会职权。同时，由于审计部门体量大，在审计部门各项职能中，发现腐败线索只是其中一个部分，审计部门还负有审计各级政府预算执行情况、保障国民经济运行等职能。监察委员会整合审计部门，与构建一个专责“反腐败机构”的目标并不相符。22 （2）检察机关批准逮捕、提起公诉的职权，监察委員会的调查权不包括检察机关这两项职权；检察机关的批准逮捕和提起公诉职权恰恰是对监察委员会调查权的监督与制约。（3）法院的裁判权，即监察委员会的处置权不包括判定被调查人是否构成违法犯罪的最终裁判权。

五、国家监察委员会与司法机关的衔接机制

国家监察委员会专责行使国家监察职能与司法机关依法独立行使国家法律监督职能（检察院）、国家审判职能（法院）必须协调衔接，才能形成分工负责、互相配合、互相制约的反腐败工作机制，这是法治反腐败的内在要求。国家监察委员会与司法机关的协调衔接，具体而言有三点要义：

其一，协调衔接的前提是权力有分工。国家监察委员会的法律地位具有独立性，但同时其权力也具有有限性。国家监察委员会、人民检察院和人民法院三者共同组成我国法治反腐败的力量，三者权力有分工、互相独立、各司其职：国家监察委员会享有对违纪违法人员的调查权和纪律处分权，但是不享有最终的违法犯罪判定权；检察机关享有对被调查人是否批准逮捕权和公诉权，不再享有侦查权；法院享有最终的裁判权，判断被调查人是否构成违法犯罪。三者需要在各自的权力范围内承担宪法和法律责任，每一个机关的权力都是有限的，在行使职权的过程中要以尊重其他机关权力的独立性为前提，不能过度介入甚至替代。《国家监察法》之所以需要明确规定这一点，是因为法院、检察院法律地位的独立性、法定职权的专属性是由宪法确定并受宪法保障的，国家监察委员会不能僭越。惟有明确各自的职权和职责，相互之间不越位、不错位、不缺位，国家监察委员会、检察院和法院才能够在相对独立的制度环境中发挥各自的功能。

其二，协调衔接是工作程序互相配合。国家监察委员会、检察院和法院在反腐败工作的程序外观上，呈现的是“监察委员会调查—检察院审查批捕、提起公诉—法院裁判”这种“流水作业”式的线性程序。23 三者工作程序上的互相配合，其意涵有三：（1）工作程序上的配合是相互的，不存在谁主导、谁服从的问题，三者共同服从于宪法和法律。这即意味着，监察委员会经过调查之后，检察院不是必须以监察委员会调查情况为依据提起公诉、法院不是必须依据监察委员会调查情况作出判决，检察院和法院必须依据法律独立作出自己的判断；（2）工作程序上的配合是为了在遵守宪法和法律、尊重和保障人权的前提下，实现效率的要求，但是必须秉持“公平优先、兼顾效率”的价值；（3）工作程序上的配合不是“联合办案”式的配合，而是在遵守法律规定的基础之上，三者之间不互设障碍，以实现国家反腐败职权有效运转。

其三，协调衔接重在相互制约和监督。国家监察委员会、检察院和法院三者关系协调衔接的核心价值要求是互相制约监督，这是国家监察委员会和司法机关协调衔接机制的核心所在，具体要义有三：（1）国家权力存在分工、权力相互制约的基本原理在古今中外的国家统治和治理过程中是相通的，只不过具体的制度安排各有不同。我国《宪法》第135条也明确使用了“制约”这一表述。24 《国家监察法》需要明确三者的关系重在相互制约和监督；（2）公权力之间的制约受宪法价值约束，即以维护公民基本权利为价值取向。《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”人权条款是“互相制约”关系的宪法规范指引，即通过合宪、合法和有效的制约，防止权力滥用。25 以此，确保国家监察权、检察权和审判权规范公正行使；（3）制约本身不是目的，根本目的在于通过制约来保障准确公正适用法律，从而实现保障公民权利的宪法价值。在文义上，“互相”一词体现了双向而非单向制约关系，即“每一机关都对其他机关形成一定制约，同时它也成为其他机关制约的对象”。26 《国家监察法》要确立以审判为中心的模式，“只有树立以法院为中心的司法观，侦查机关在办案时，才能够规范办案程序，完善取证方法，严格按照法官认证标准展开证据的搜集工作，做到实体公正与程序公正并重。”27 这样才能避免国家监察委员会成为权力的“利维坦”，从而形成有效的权力制约关系，型构法治反腐的制度体系。

六、监察委员会的监督机制

监察委员会“位高”，与“一府两院”法律地位平行，而且“权重”，集中统一行使国家监察职权、全面覆盖行使公权力的公职人员，如何破解“最后的监督者”难题？即谁来监督作为监督者的监察委员会？《国家监察法》必须建构起一套具有实效性的、法治化的监督制约机制，规范监督权的行使，确保监察权在法律轨道上运行，防止监察权自身成为权力的脱缰野马。具体而言，对监察权的监督制约主要有四个方面：

其一，上级党委和上级纪委的监督。党对监察委员会的监督，是通过与其合署办公的党的纪委这一党的机构和对监察委员会中具有党员身份的领导干部来实现的。党对监察委员会的监督，其监督主体只能是上级党委和上级纪委，而不是指同级党委或者纪委。具体理由有三：（1）监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，必须坚持党的领导；（2）监察委员会实行垂直领导体制，同级党委不能干涉其具体工作，以确保监察委员会对同级党委的监督实效性；（3）监察委员会和党的纪律检查委员会合署办公，同级纪委的监督属于监察委员会内部自我监督；上级党委和上级纪委可以依据党章和党内法规对监察委员会进行监督，这种监督才是真正意义上的党的监督。从中央层面而言，党的中央纪律检查委员会要接受党的中央政治局常务委员会的监督，国家监察委员会也应该接受党的中央政治局常务委员会的监督。

其二，产生监察委员会的人民代表大会及其常务委员会的监督。各级监察委员会由同级人民代表大会产生，向产生它的人民代表大会负责、报告工作并接受监督，具体而言有以下几种方式：（1）监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免；（2）罢免监察委员会主任、副主任和委员；（3）听取和审议监察委员会的工作报告；（4）询问和质询；（5）特定问题调查；（6）撤职案的审议和决定等。《国家监察法》应明确监察委员会及其工作人员接受产生它的人民代表大会及其常务委员会监督的方式。

其三，监察委员会内部的监督。内部监督包括同级党的纪委的监督和监察委员会内设机构的监督。由于党的纪委和监察委员会合署办公，同级党的纪委的监督只能算作内部自我监督。例如，中纪委秉持“信任不能代替监督”的理念，成立“纪检监察干部监督室”以加强自我监督，防止“灯下黑”情况发生。《国家监察法》应要求各级监察委员会完善内部监督机制，增强自我监督的能力。需要强调的是，自我监督是一种有力的监督，党的十八大以來中纪委铁拳反腐“打老虎”即是实践明证。也正因为监察委员会和纪委合署办公，在全面从严治党的要求下，这种自我监督力度只会越来越强，从而确保“位高权重”的国家监察委员会的权力能在宪法范围之内正确运行。

其四，公民个人和社会的监督。社会监督功能之实现受到如下条件制约：（1）行为主体话语权和地位的平等性；（2）个人和组织的自主性；（3）协商合作的正式制度和规则；（4）畅通的信息资源共享和沟通网络等。在自媒体和数字传媒时代，移动终端和互联网为公众监督提供了非常便捷的技术支撑。通过自媒体和数字传媒、互联网技术手段，公民个人和社会媒体可以形成一张全天候、全时段的监督之网。监察委员会这张全面覆盖公权力之网，怎么才能真正接受社会公众的监督呢？问题的核心不在于监督的方式，而在于监督的有效性，即社会公众的监督能否实质性地引起权力当局注意、是否有畅通的制度化渠道来传导社会监督、社会监督可否导致不法不当行使权力者依法承担法律责任。这就要求《国家监察法》必须明确以下问题：监察不作为、违法不当作为能否被提起诉讼？亦或需要创设一种新型的诉讼制度？监察权违法不当行使应当承担怎样的法律责任？监察委员会内部接受社会公众意见建议和监督的工作机构、职责职权、工作程序及其法律责任等如何规定？

注释：

① 《中国共产党党内监督条例》第37条规定：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。

② “政道”与“治道”的区分是牟宗三先生提出的，他认为，中国古代政治思想的最大缺陷之一，是只关心“治道”而忽视“政道”；政道是政体模式，治道是治国方式。参见牟宗三：《政道与治道》，台湾学生书局1987年版。转引自：方朝晖：《政道重要还是治道重要》，《江汉论坛》2014年第4期。

③ 2014年2月28日，习近平同志在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，凡属重大改革都要于法有据。参见宋识径：《习近平：凡属重大改革都要于法有据》，《新京报》2014年3月1日。

④ 这一重大政治改革，是国家政权组织形式的重大改变，并且改变了现行国家机构的权限分配和组织架构。这种重大改变，必须先修改现行宪法，并由全国人民代表大会制定《国家监察法》来予以规范。同时，改革试点也必须先获得全国人民代表大会常务委员会的授权。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。

⑤ 《中华人民共和国行政监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”

⑥ 《中华人民共和国公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”

⑦ 滑璇：《“法定职责必须为，法无授权不可为”——马怀德解读国家监察委員会》，《南方周末》2016年11月17日。

⑧ 党的十八大以来，中央纪委已分4次点名道姓公开通报19起纪检监察干部违纪违法典型案例，震慑作用明显。参见李志勇：《绝不容忍“害群之马”——从中央纪委通报的19起纪检监察干部违纪违法典型案例看“灯下黑”》，《中国纪检监察报》2015年2月15日。

⑨⑩ 邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177、163 页。

11 党政“合署办公”是当代中国政治体制中的重要制度，中央和地方各级党政机关都存在这一现象。从中央层面来看：中共中央纪律检查委员会与监察部、中共中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室、中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室、中央保密委员会办公室与国家保密局、中央档案馆与国家档案局等，均实行“合署办公”。党政“合署办公”在中国国家治理中具有独特的功能和意义。

12 徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，《求索》2015年第8期。

13 林尚立：《建构民主——中国的理论、战略与议程》，复旦大学出版社2012年版，第400页。

1420 马怀德：《全面从严治党亟待改革国家监察体制》，《光明日报》2016年11月12日。

15 席志刚：《国家监察委：点燃政治改革的引擎》，《中国新闻周刊》2016年第43期。

16 王岐山同志在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时指出，监察委员会实质上是反腐败机构。

17 三大反腐败工作机构之间存在着力量分散、边界不清、职能重叠、标准不一、缺乏规范高效的衔接配合机制等问题。监察监督遗留着“空白”和“漏洞”，对政府行政部门之外的公职人员，尤其是不具有党员身份的公职人员不能进行有效监察监督。

18 闫鸣：《党规党纪严于国家法律》，《中国纪检监察报》2014年11月5日。

19 人民日报评论员：《坚持纪在法前、纪严于法》，《人民日报》2015年10月23日。

21 党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。

22 程姝雯：《马怀德：国家监察委不会成为“超级机构”》，《南方都市报》2016年11月30日。

23 监察委员会调查违纪违法行为人，若被调查行为人涉嫌犯罪，就需要移送检察院审查起诉，由法院最终裁判是否构成犯罪；若认为不构成犯罪，只是违反党纪政纪，则依党内法规和行政纪律作出处分，被处分当事人可以向上级监察委员会申诉，涉及处分宪法和法律权利的，当事人还可以向法院提起诉讼，由法院依法裁判。

24 《中华人民共和国宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”