治理精准扶贫代理问题的“三全三问三给”审计机制研究

王善平，谭 雪

一、引言

自实施精准扶贫以来，我国政府和人民上下齐心，不仅不断加大财政扶贫资金投入(如2016年中央和省级财政拨付的专项扶贫资金突破了1 000亿元，2019年达1 261亿元)，而且也从严考核扶贫干部(如2016年中办、国办颁布《脱贫攻坚责任制实施办法》规定，所有贫困县在2020年前必须“摘帽”，否则其县委书记、县长就不得提拔重用或调离)，同时也加大了诸如巡查、第三方评估等方面的监督力度。因此，我们从不担心如期脱贫问题，然而，在时间紧迫、信息分布不够对称、扶贫脱贫任务繁重且并不太好度量其完成的质量时，扶贫干部难免会追求自我利益最大化，而不求实效，做表面文章，发生较严重的短期行为、机会主义，以及贪污、挪用扶贫资金等代理问题。审计署发布的《2019年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，在第二季度抽查了37个贫困县，其中11个县违规将扶贫资金用于装修办公用房等非扶贫领域，涉及扶贫资金3.2亿，3个县骗取套取扶贫资金193.99万元，11个县闲置扶贫资金5 752.88万元。显然，这37个贫困县只是2015年列入国家级贫困县832个中很小的一部分，在此，我们不禁要问，如果我们将精准扶贫审计扩展到所有贫困县，并对所有财政扶贫资金的使用情况和使用绩效、所有扶贫干部的扶贫行为和扶贫成效都进行全面系统的审计的话，呈现在我们面前的精准扶贫中的代理问题又将是怎样的严重程度？严重的精准扶贫代理问题，一则会影响精准扶贫的成效及其可持续性，容易使宣布脱贫的贫困县和贫困户在不久的将来发生大面积的“异常返贫”，从而影响精准扶贫的权威、损害党群关系和干群关系、动摇我国2020年全面建成小康社会的群众基础；二则浪费宝贵的扶贫资源等。必须完善现有的审计监督体系，用好审计对代理成本的降低功能[1-2]，发挥审计所具有的预防、揭示、抵御功能[3]。通过行政“问责”来消减公共品运用中的“垄断”和“自由裁量权”所滋生的“腐败”[4]，进而提升公共资源(如财政扶贫资金)使用效率[5]。本文在系统分析精准扶贫代理问题及其成因、精准扶贫审计现实问题和缺陷的基础上，构建“三全三问三给”(全员、全程、全域，问廉、问效、问责，给鉴证、给建议、给谋略)审计治理机制来遏制精准扶贫代理问题，保障精准扶贫成效及其可持续性。

二、精准扶贫中的代理问题：主要表现

精准扶贫是由政府主导、主要运用财政资金帮助贫困地区和贫困户通过“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)、“六个精准”(扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准)等政策措施实现脱贫的系统工程。所有这些政策措施都需要人去完成，而只要是人，在信息不完全、信息不对称的情况下，就有动力、有机会去追求自我利益最大化，发生“损人利己”或“损人不利己”等代理问题。

(一)精准识别中的“精英俘获”

目前，我国财政扶贫资金并不是以现金的形式直接发放给贫困户，而是通过申请和实施项目拨付。国家规定必须专项专用财政扶贫资金，必须做到“专项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合理、审计监督规范”[6]。然而，在现实中，存在两类“精英俘获”，一是村干部寻租、乡村权力差序格局等因素使扶贫资金被分配给与地方政府关系密切的富裕村庄和富户，而真正需要帮扶的贫困户得不到资助，此类“精英俘获”属于传统的“精英俘获”，自精准扶贫以来，这类“精英俘获”逐渐减少；二是新“精英俘获”，突出表现为精准产业扶贫实践中收入分配上的逆向转移和扶贫企业等组织套取和贪污扶贫资金、挪用贫困户贷款等另类“扶富”。国家审计署发布的2019年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果的公告显示，抽查的37个贫困县当中有10个贫困县存在向不符合条件的人员发放补贴221.09万元。“精英俘获”导致扶贫工作内卷化, 影响扶贫项目的公益性、合法性, 导致贫困者对政府信任度降低, 并产生贫富差距变大及社会不平等的后果，造成资源配置错位和福利损失[7]。

(二)精准帮扶中的 “政绩工程”

行政权力主导下的精准扶贫，上级政府更关注的是政策的执行成效。在巨大的脱贫考核压力下，部分地区的领导和扶贫干部把一些人力、物力、财力放在做足扶贫工作的“表面文章”上，精心培育扶贫“盆景典型”，通过数据资料进行“美化装点”，刻意打造亮点业绩，形成精准扶贫脱贫的“面子工程”。例如通江县洪口镇于2018年被评为贫困村，地方扶贫干部为了应对上级检查，将危房进行简单的刷漆抹白，没有从根本上解决贫困户住房安全问题。为了应付检查，某贫困乡光打印费就花费了近十万元，有些贫困村花费数万元制作大型标志牌、宣传牌[8]，有的扶贫点大搞能立即见到效益但效益不可持续的项目。诸如此类的行动，不仅对脱贫攻坚没有真正补益，浪费扶贫资源，还败坏扶贫印象。“真扶贫”必须见实效、见长效、见真效，不能搞“数字脱贫”，不能只重视眼前增收而忽视长效增收；不能只重视扶贫项目建设而忽视扶贫项目长期运营，忽视贫困户从中获取长期的合理收益，如，主要靠财政扶贫资金投资建成的光伏发电站，若后期维护、经营得不到有力保障，未建立起合理的与贫困户的利益联结机制，则将严重影响光伏发电的扶贫成效及其可持续性[9]。

(三)精准管理中的“合作共谋”

精准扶贫是自中央到省、市、县、乡、村的政府推动工程，存在多层级委托代理关系，越接近底层，其政府部门的压力越大、要做的具体事务越多、自由裁量权越大、拥有的私人信息越多，越容易出现合谋问题。张力伟(2018)认为基层政府中普遍存在“共谋”现象，是我国“压力型体制”和“政治锦标赛”导致政府官员谋求私利的必然结果。在压力和政治利益、经济利益面前，“合作共谋”是基层政府的理性选择。地方政府部门之间利用信息不对称，操纵财政扶贫资金的分配、使用和绩效考核，实现各自利益的最大化[10]。现实中，一些乡村脱贫较快，其从上级政府获得的财政扶贫拨款就减少较快，地方基层政府也就失去了一笔可观的财政收入，于是，县政府与乡镇政府有关部门都有意向农户隐瞒财政扶贫资金的相关信息，向中央政府或省级相关部门隐瞒贫困地区贫困人口的相关信息。县政府与乡镇政府部门之间合谋向省级或中央政府有关部门隐瞒贫困地区的真实贫困信息或有意夸大贫困程度，以此向中央政府或省有关部门源源不断地争取更多的财政扶贫资金，通过向农户隐瞒财政扶贫资金的相关信息，共同截留、挤占、挪用已获得的财政扶贫专项资金，服务于县、乡(镇)政府部门利益和官员个人利益，而不是贫困户福利的改善(黄万华、陈翥，2013)[11]。

(四)精准考核下的“消极短视”

我国精准扶贫是主要靠行政力量、财政扶贫专项资金推动的福民工程，也是“压力型”的经济工程、社会工程，践行了共产党人的初心，具有集中力量干大事、见效快、成效大等优点，通过多层级行政体系自上而下、层层传达来落实扶贫政策和扶贫计划，来层层分解、加码扶贫脱贫压力，直至贫困村属地干部和驻村扶贫干部。有的贫困村属地干部和驻村扶贫干部承担了超过自身承受能力的扶贫任务，他们在巨大的压力面前，博弈上级政府，采取“消极短视”策略来完成扶贫任务，有的驻村扶贫干部想尽办法给帮扶的贫困户直接“输血”，甚至“自掏腰包”暂时安抚、讨好贫困户，而不是去深挖“穷根”“开良方治穷病”。有的驻村干部做“官样文章”，功利主义泛滥，不从精准扶贫的实际出发，“精准瞄准”扶贫脱贫考核指标，过分关注显性的短期效益，建设“昙花一现”的“精准”产业扶贫项目，甚至为了表现出政绩而将有限的扶贫资源集中在少数典型村，伤害了反贫困的公平性和合法性[12]。这些项目脱离贫困村实际情况，即使勉强建成，也缺乏可持续性，投入高产出低[13]。有的驻村扶贫干部假借为村民办实事的噱头，谋取私利，甚至搞权钱交易等，对“真扶贫”无所作为，只要扶贫工作时间一到，上报的扶贫成效能通过考核评估，不管贫困户能否持续脱贫，就立刻走人，设法升迁[14]。

三、精准扶贫的代理问题：主要成因

经济学认为，代理人是理性有限的经济人，在信息不完全、信息不对称和激励及监督不到位的情况下，会利用自己的信息优势，做出伤害委托人利益的代理行为。总体上，精准扶贫代理问题的形成机理也大致如此，有一定的自身特点。

(一)扶贫干部权责不对应

我国的精准扶贫实施“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的自上而下的工作机制。自乡、县、省至中央，每一层下级政府都对其邻近的上级政府有代理关系，同时各级干部(特别是派驻贫困村的扶贫干部)对其属地政府也存在代理关系。各级政府及其干部都是经济人，都有自己的利益诉求。精准扶贫中的“消极短视”“政绩工程”，基本上可归因于扶贫干部权责安排不甚对应。实施精准扶贫之前绝大多数还没有脱贫的属于“难脱贫”的贫困村和贫困户，在2019年仍未脱贫的属于“难脱贫”的“硬骨头”，他们或者处在生存环境十分恶劣地区，或者产业发展难以持续，或者自身脱贫能力不足，或者经过帮扶后其自身持续脱贫能力很差，或者兼而有之。然而，中央不会因为他们“难脱贫”或是“硬骨头”而不要求帮扶他们脱贫，或者降低脱贫标准，相反地，要求按照既定标准在2020年以前所有贫困村、贫困户都必须脱贫。中央政府制定扶贫目标后，扶贫脱贫任务层层下达、甚至层层加码。县级党委政府和村镇干部作为基层扶贫者，承担着自身无法分散的扶贫压力[15]，具体体现在：第一，虽然财政，特别是中央财政不断加大扶贫资金投入，但与要求地方政府要“啃下”这些“硬骨头”的责任所需的扶贫资源相比，还是显得权责不太匹配。第二，精准产业扶贫是帮扶贫困户如期脱贫和可持续脱贫的根本之举，但在挑选具体产业项目时，没有相关专业人员的技术支撑，仅凭扶贫干部有限的知识、经验和来自其派出单位的资源，难以确保产业扶贫项目安排所要求的精准性、有效性[16]。第三，精准扶贫与乡村治理存在制度衔接上的不完全性和精准识别标准上的制度性缺陷[17]，例如任第一书记的扶贫干部是对贫困村管理的嵌入，村级党组织未必完全听从于“第一书记”这类扶贫干部，再加上扶贫干部其他方面的某些“先天不足”[18]更容易使扶贫干部滋生“不作为”“报喜不报忧”“虚报成绩”和各种“应付检查评估”等代理行为。第四，扶贫干部即使是“不忘初心，牢记使命”的优秀共产党员，但只要生活在现实社会里，其也是理性有限的经济人，也需要权责对应方能激励其发挥积极性和创造性，形成更好的扶贫成效，然而，现实中，既不能像工商企业那样实施颇具诱惑力的股权激励、巨额奖金等物质奖励，也很难用职务升迁、社会荣誉等非物质激励来驱动那些长期远离家庭、扎根贫困村的扶贫干部去持之以恒地开展“5+2”“白+黑”式的扶贫工作，更难用“容错”“试错”机制去鼓励扶贫干部开展创新性和具有长效功能的扶贫工作、忍让误解和诬告，以及不客观、不公正的评价。诸如此类的权责不对应强化了扶贫干部的代理行为。

(二)代理链条过长

精准扶贫中的代理关系存在于乡镇对县、县对市、市对省、省对国务院五级之间，每一层级的政府部门的职责都需要委托相关行政干部来履行。代理链条越长，中间环节越多，代理人追求自我利益最大化的动机就越有可能实现。同时，监管扶贫代理行为的难度也越大，越有可能发生“精英俘获”“政绩工程”和“合作共谋”。其主要的原因在于：一是有效监管需要充分、相关、可信的信息，而代理层级越多，信息的不对称性就越强，越难获得充分、相关、可信的信息。二是有效监管还依赖于责任配置。精准扶贫的成效来源于但不只限于扶贫干部的共同努力，是一项多层级的长期的团队活动，代理层级越多，明确责任、压实责任和奖优罚劣的难度就越大，越容易“搭便车”和“踢皮球”，要客观、公正、合理追查原因和追究责任就越难。三是在精准扶贫的委托代理链条中，除初始委托人国务院扶贫开发领导小组办公室是纯粹的委托人、位居最底端的村扶贫机构是纯粹的代理人外，其他中间层级的政府部门集委托人与代理人于一身，既是某种政策、计划、项目的制订者，又是决策的执行者；对扶贫资源，既是配置者，又是使用者，还是任务完成情况的重要评价者，有动力和机会做出有利于自我利益最大化但可能损害精准扶贫的政策制定、资源配给、责任安排等进而诱发相关代理问题的事项。

(三)监督效力有限

在监督精准扶贫代理行为的各种方式中，除政府审计外，还有纪检监察、巡视、独立第三方评估和群众检举揭发等。各种形式的监督为遏制精准扶贫代理问题发挥了重要作用，相对而言，监督效力有限，是精准扶贫存在代理问题的又一个重要原因，主要表现在：(1)监督滞后和缺位使精准扶贫代理人拥有将机会主义动机转化为机会主义行为的动力和机会。比如，在事前监督方面，由于扶贫政策、扶贫项目资金涉及多个部门、多个利益主体、多个环节，相比之下，不仅监督人员数量有限，而且监督技术、能力等都难支持，进而难以实施全面、精准的监督，容易让扶贫政策落实不到位、扶贫资金倾向性“扶富”、截留和挪用扶贫资金等代理问题有发生的可能。在事中监督上，精准扶贫要经过识别、项目实施、项目验收、资金兑付等流程，都会受到信息不完全、信息不对称、精准扶贫工作点多面广等因素的限制而发生“错扶”、利用扶贫项目营私舞弊等情况。在事后监督方面，监督者对发现的问题，通常会向同级或上级党委、政府通报，并要求整改，由于利益冲突，致使在揭露问题和处理问题方面就有了“合谋”的可能。(2)非全面监督与重复检查同时并存。非全面监督本身就意味着监督存在“死角”和监管部门间的彼此推诿，重复检查又浪费监督资源、令人反感。2018年9月，十九届中央纪委二次全会要求强化精准扶贫领域监督工作的主体责任、监督责任，杜绝监督部门之间沟通协调不畅、信息不通和本位主义等问题[19]。(3)缺乏有力的社会监督。我国精准扶贫采用从中央到地方的纵向管理模式，有自己独有的特点和优势，但是在此模式下，官员们为了自身利益最大化，比较容易“欺上瞒下”，上级政府制定的扶贫政策，会受到下级“官官相护”“合作共谋”的博弈，而不容易科学合理地贯彻；贫困户不容易传递自身的利益诉求，同时还有“搭便车”心理和行为，即使作为精准扶贫工作成效的“阅卷人”对扶贫资金被截留、挪用、私吞和浪费等代理行为，也经常听之任之，或“敢怒不敢言”。

四、精准扶贫代理问题的审计治理：现有缺陷

扶贫审计是规范、监督和约束扶贫工作的有力手段，有助于减少扶贫干部的代理行为，有助于提高扶贫成效，与其他政府审计监督既有共性，又有特性。其共性在于根本目标都是通过对受托责任的监督和评价来保障和促进公共受托责任的全面有效履行；特性在于有关扶贫的受托责任及其履行、监督和评价有别于其他领域的受托责任的相关情况。从现实情况看，政府审计确实在遏制精准扶贫中的代理问题方面发挥了重要作用，但依然存在一些问题和不足，主要表现在：

(一)政府审计力量不足

精准扶贫是政府主要运用财政资金扶助建档立卡户脱贫的系统工程。依照“财政资金到哪里，政府审计就应该跟到哪里”的要求，为防止精准扶贫中的代理问题，精准扶贫审计自然就是政府审计的职责。但是随着国家投入的扶贫资金、安排的扶贫项目和派出的扶贫干部越来越多，政府审计不仅要监管扶贫资金使用的合规性，而且还要监管其有效性；不仅要监督扶贫活动，而且还要监督评价扶贫干部。不仅有精准扶贫审计，还有各种日常审计和其他专项审计，如，配合中央的战略决策进行供给侧结构性改革、减税降费实施情况、深化“放管服”综合改革、“六稳”(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)等方面的专项审计等。面对如此繁重的任务，政府审计不仅存在人手不够的问题，还存在能力不足等问题。政府审计力量不足，在一定程度上给精准扶贫中代理行为的形成提供了一定的机会和空间。

(二)经济责任审计弱于财经法纪审计

按内容和侧重点不同，精准扶贫审计可分为财经法纪审计和绩效审计，前者的重点是精准扶贫政策的落实、财经法规的遵循等方面，有利于纠正精准扶贫中的腐败和舞弊行为。后者在实践中主要表现为对扶贫干部的经济责任审计，一方面，更有助于压缩官员寻租、设租空间进而减少寻租、设租事件的发生，此时谨慎的官员将规范权力的运用，经济责任审计成为倒逼官员合法、合规运作权力的治理工具[20]；另一方面经济责任审计结果是考核评价、提拔任免干部的重要参考依据，又有助于完善政府组织人事制度[21]。然而，现实中的精准扶贫审计把更多的审计资源放在干部的扶贫行为是否合法、合规上，一般只在干部离任时才实施经济责任审计，此时，若既定的政策和项目不契合实际，扶贫干部照葫芦画瓢，则影响扶贫绩效，若创新实施，即使“好心”也可能办了“坏事”，若又不被“容错”，扶贫脱贫难度很大、追责很严，则扶贫干部对照考核标准“做表面文章”，或“弄虚作假”，是不难想象的代理行为。

(三)扶贫干部审计评价欠科学合理

现行审计部门大多参考《财政扶贫资金绩效考评试行办法》规定的指标体系开展财政扶贫资金绩效审计评价。该指标体系存在较多不足之处，如，大部分是定量指标，而且侧重于经济存量的评价，忽视定性指标的评价，未设定明确的评价目标[22]，指标设置不够细化，未考虑财政扶贫资金的长期绩效和用以评价贫困人口的内在脱贫能力的提升效果。从而导致审计评价缺乏全面性和平衡性[23]。这里的“缺乏全面性和平衡性”主要是指重经济绩效评价，而不太重视评价社会绩效、生态绩效，以及社会绩效、生态绩效对经济绩效的潜在贡献；重存量评价，而不太重视实施精准扶贫前后的对比评价；重扶贫干部的努力和效果评价，不太重视贫困户“我要脱贫”的行动和效果评价；重眼前成效评价，不太重视扶贫成效的可持续性评价。如此欠科学合理的评价给扶贫干部留下了对照指标，实施类似企业盈余管理的操控，发生新的“精英俘获”、政绩工程等代理行为。

(四)事前审计咨询弱于事中审计监督和事后审计评价

有效的政府审计监督应该贯穿于精准扶贫的事前、事中和事后全过程。当前的精准扶贫审计主要体现在扶贫中的政策跟踪审计、扶贫成效验收的事后审计。然而，审计署《2018年第46号公告：145个贫困县扶贫审计结果》显示，部分贫困地区由于前期工作不到位、项目选择不合理等原因造成扶贫项目建成后效益不佳、扶贫资源被大量浪费、配置效率低下等。这些问题的出现，有的与扶贫项目论证不充分、决策不科学相关，审计具有独立性强、掌握有关精准扶贫成功和失败的情况全面等特点，若在扶贫项目论证与决策中听取、采用审计的咨询意见，将为扶贫项目取得好的成效奠定扎实基础；有的与扶贫项目在实施中缺乏适时审计监督有关，适时的事中审计监督，不仅有助于遏制扶贫实施中的代理行为，而且也容易适时地纠正错误的扶贫项目安排，进而降低相关损失；有的与事后审计考核评价不当有关，事后审计评价主要工作包括鉴定扶贫成绩、查出扶贫问题和为改进下一步扶贫工作提出建议，如果事后审计评价不当，如未客观、全面地评价扶贫成绩和扶贫问题，就可能引发追责失当，损害扶贫干部的积极性和创造性，加重代理行为。回顾近年来的精准扶贫审计实践，总体上，政府审计部门更重视事后评价，其次才是事中监督，对事前咨询不太重视。

五、“三全三问三给”审计：治理精准扶贫代理问题的新机制

针对精准扶贫中的代理问题及其审计治理的逻辑、精准扶贫审计的现实不足，我们以“三全三问三给”为中心重构精准扶贫审计治理体系，以改进治理精准扶贫代理问题的政府审计工作，见图1。

(一)“三全三问三给”审计治理的基本含义与相互关系

“三全”是全员、全程、全域。“全员”是指参与扶贫的利益主体——政府部门及其主要负责人、扶贫干部、使用财政扶贫资金的企事业单位和贫困户等，都要接受审计监督。“全程”是指政府审计监督要贯穿精准扶贫事前的政策制定、计划与项目安排，事中的扶贫政策落实、扶贫项目实施、扶贫资金拨付和使用，以及事后的扶贫成效评价和扶贫干部经济责任审计等每个环节。“全域”是指政府审计监督要覆盖精准扶贫的全部领域，不留“死角”，例如，在精准扶贫政策的审计方面，不应当只包括财政扶贫资金审计，也应包括扶贫政策执行和落实审计；不仅要关注精准扶贫的财经法规审计，也要注重对各级扶贫责任人进行经济责任审计。

“三问”包括问廉、问效、问责。“问廉”指的是要审计与扶贫有关的政府部门和个人是否存在贪污、冒领、挤占挪用财政扶贫资金，以及在扶贫工作中是否存在“不作为”和“乱作为”等问题。“问效”指的是政府审计中要以确保“扶真贫、真扶贫、真脱贫”为基本目标，以独立、客观、科学合理为原则，既要评价精准扶贫工作和财政扶贫资金取得的经济绩效，还要评价相关社会绩效、生态绩效和综合绩效；既要评价有关扶贫资金拨付、使用的合法性、有效性，又要评价扶贫干部的努力和成效，以及贫困户对扶贫成效的影响；既要评价当前取得精准扶贫成效，也要预估当前扶贫成效的可持续性。“问责”指的是政府审计要对发现的扶贫政策不落实、扶贫工作不到位、不依法依规拨付和有效使用扶贫资金等问题，依法依规依程序追究相关部门和人员的责任。

“三给”指的是给鉴证、给建议、给谋略。“给鉴证”指的是扶贫审计要对审计项目或相关责任人给出鉴证意见和审计报告，明确审计结果，落实审计结论。“给建议”指的是政府审计要针对精准扶贫中出现的问题，对被审计对象给出合理的政策建议和改进措施，进而从建设性意义上做好精准扶贫工作，提高精准扶贫绩效。“给谋略”指的是政府审计要从治国理政的高度，利用好自己的专业优势和掌握精准扶贫有关信息全面等特点，从审计治理的角度为党和政府改进精准扶贫政策、项目安排和管理制度的顶层设计，提供既能有效解决现实问题，又能着眼未来，提高精准扶贫成效的长效性的谋略。

图1 “三全三问三给”精准扶贫审计应用框架

显然，在这一治理精准扶贫代理问题的新体系中，“三全”是基础，“三问”是内容，“三给”是抓手。通过“三全”，开展“三问”，实施“三给”，实现遏制精准扶贫代理行为，进而提高精准扶贫成效及其可持续性的扶贫审计治理目标。

(二)构建“三全三问三给” 审计治理的原则

1.持续脱贫导向原则

精准扶贫的近期目标是按现行标准建档立卡贫困人口在2020年前全部脱贫；长远目标是要在当前精准扶贫中孕育贫困户脱贫不返贫的能力，这种能力主要包括在贫困地区完善基础设施、公共服务、教育和卫生健康，发展有市场竞争力、有地方特色的产业。显然，培育这些反贫能力，虽然在短期内对贫困户的脱贫绩效不明显，有的甚至没有绩效，但它们却是保障脱贫成效可持续的基础和关键所在，所以作为国家监督和治理的重要工具的政府审计，在给鉴定、建议和谋略时，要科学合理地兼顾如期脱贫诉求和长期脱贫目标，不能顾此失彼。

2．系统性原则

精准扶贫是从政策、金融、财政、技术、文教卫生等多个方面支持贫困地区、贫困户脱贫的系统工程，任何一环的缺失都会对精准扶贫成效产生消极影响。因此治理精准扶贫代理问题的政府审计要遵循全面性原则，在此基础上，要实施“三全”式全覆盖审计；在内容上，不仅要实施财经法纪审计，开展“问廉”，并将发现的问题依照权责对应原则进行“问责”，同时还要“问效”，评价精准扶贫的显性的当下成效，关心其隐性的未来成效；在手段上，开展“三给”，反映成绩，发现和纠正错弊，提出建议和谋略。通过“三全”“三问”“三给”的密切配合，降低精准扶贫代理成本，如期打赢脱贫攻坚战，并将持续脱贫的谋略寓于精准扶贫的顶层设计和实践中。

3.重要性原则

重要性原则要求治理精准扶贫代理问题的“三全三问三给”审计机制要关注精准扶贫的重点领域和重要环节。显然，这里的“重点”和“重要”，在不同贫困地区和不用时期，有不同的内容和表现，常常呈现出相对和动态的特点，比如，在实施精准扶贫初期，党风政风不是太好时，查处侵占、挪用、套取和贪污财政扶贫专项资金是精准扶贫审计的重点领域和重要环节，应予以重点关注[24]，“问廉”“问责”就是重点，而随着从严治党和反腐败斗争的持续推进，“问效”“给鉴定”和“给建议”变得日益重要，时间越临近2020年，“问效”和“给建议”“给谋略”就变得尤其重要了。在构建和实施“三全三问三给”精准扶贫审计治理机制时，之所以要强调重要性，一则源于精准扶贫的重要性、艰巨性和代理问题的复杂性，二则源于精准扶贫及其审计在可使用资源上的有限性。

(三)“三全三问三给” 审计治理的理论框架

“三全三问三给” 审计治理是以解决现有扶贫审计治理精准扶贫代理问题的不足为出发点的，通过创新精准扶贫审计的方法和完善精准扶贫审计的主体、内容、结果运用来实现政府审计对精准扶贫代理问题的治理效应。

1.目标。“三全三问三给”审计治理目标就是要降低精准扶贫中的代理成本和鼓励扶贫干部努力保障精准脱贫成效及其可持续性。具体而言，精准扶贫财经法纪审计的主要目标，一要确保精准扶贫政策落实，促使“两不愁三保障”(不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障)、“六个精准”“五个一批”得以全面落实。二要确保财政扶贫资金预算得到真实、合法、合规地执行等，绝大多数的精准扶贫政策，都要由扶贫资金通过扶贫项目来实现，合法、合规、真实地执行财政扶贫资金预算是实现精准扶贫目标的基础，精准扶贫的代理问题大多产生于财政扶贫资金预算及其执行之中，从这个意义上说，现行精准扶贫审计将重点放在财经法纪审计上，是现实的理性之选，但仅停留在此，还不够，还要重视绩效审计。精准扶贫绩效审计的目标就是要保障精准脱贫成效及其可持续性，目前主要通过扶贫干部经济责任审计来实现。既要看其实际减贫效果，又要关注为取得该成效所付出的成本；既要审计其经济性，还应关注公平性，防止因政策不公、帮扶不当引发新的社会矛盾和冲突；既要关注扶贫干部的努力程度与成效，也要关注贫困户的合作程度；既要客观、科学合理地评价精准扶贫中的项目安排和资金运用、扶贫干部的成绩，还要深入系统地分析精准扶贫实践中存在的问题，并提出有关政策制度和工作实施的改进建议与谋略。

2.组织。“三全三问三给”审计治理应当以政府审计为主，注册会计师审计(以下简称“CPA审计”)为辅。之所以如此，原因在于精准扶贫是由政府主导，主要运用财政扶贫资金的集经济性、社会性、政治性于一体的系统工程，降低其代理成本理当是政府审计的职责。但政府审计力量有限，精准扶贫代理问题既重要又繁多，有必要引入独立、客观、公正、专业的CPA审计予以辅助。

“政府审计为主”包括两层含义：一是有关精准扶贫的主要审计力量是政府审计机关，而不是注册会计师和会计师事务所，即政府审计应该把控精准扶贫审计的多数项目、重点领域和所有精准扶贫审计结论与建议的决定权。二是是否引入、如何引入CPA审计，都由政府审计依法依规决定，并监控精准扶贫CPA审计的行为与质量。政府审计一旦决定要引入CPA审计来辅助政府审计治理精准扶贫代理问题后，应预先公告参与扶贫审计工作的会计师事务所及其CPA的专长、资质、信誉和规模，以及扶贫审计要求，公正地选取竞标评审专家、制定评审标准，对竞聘的会计师事务所进行评审；选定会计师事务所后，签订规范的代理审计合同，明确规定相关权利义务，以确保CPA扶贫审计的监管力度和监管质量。在保障审计师质量、审计工作质量的前提下，要确保审计费用最小化。此外，政府审计机关还要对竞聘成功的会计师事务所和CPA进行指导、监管、评价，不能“一聘了之”，而要全程监管，实施政府审计对CPA审计的主导作用，保障政府审计与CPA审计对治理精准扶贫代理问题形成合力。

3.重点内容。“三全三问三给”审计治理的重点内容是由精准扶贫的目标、精准扶贫代理问题的特点共同决定的。包括三项：一是财政扶贫资金预算执行情况审计。为实现2020年前所有贫困县“摘帽”、所有建档立卡户脱贫，中央和地方政府投入大量财政资金帮扶贫困地区发展，精准扶贫审计既要监督财政扶贫资金安排的合理性、公平性和可预期的绩效性，又要监督扶贫资金拨付、使用的合法合规性，还要评价扶贫资金使用的绩效，更要报告扶贫资金安排、拨付和使用中存在的现实问题和潜在问题，并提出改进建议和谋略。

二是重大政策跟踪审计。重大政策实施跟踪审计，是2014年国务院赋予政府审计机关的一项新职能，是实现国家治理现代化和促进审计全面监督的重要方式[25]。精准扶贫政策跟踪审计应该特别注意：第一，要由审计署统一规划，从全局把握精准扶贫政策的落实情况，为中央进一步科学决策提供具有战略性、建设性的对策建议。第二，要分阶段、分区域确定审计重点。迄今为止，精准扶贫取得了巨大成就，但省与省之间、同一省份的不同县乡之间都不尽相同，尤其在存在的问题方面具有明显的区域性、阶段性特点，应该选择那些生产生活资源相对较弱、贫困户对扶贫项目安排和扶贫干部行为意见大、扶贫成效不显著的县乡村开展精准扶贫政策跟踪审计，揭露重点、难点和堵点问题，提出针对性强的对策建议。第三，要对问题整改进行持续跟踪监督。精准扶贫政策跟踪审计不能只管查出扶贫干部对精准扶贫重大政策不落实或落实效果差等问题，还要进一步跟踪监督问题整改的方案、行动及成效，确保问题得到解决，政策真正落地。

三是扶贫干部经济责任审计。精准扶贫成效及其可持续性主要是聚集精准扶贫的政策、资金、干部和贫困户的积极性的共同作用的结果。其中扶贫干部具有关键作用，精准扶贫政策的落实、扶贫资金的安排和使用、贫困户积极性的调动，都主要依靠扶贫干部的积极性和创造性的发挥。扶贫干部经济责任审计要客观、公正地评价有关干部在使用公权力方面的合法合规性、民主性、科学性和有效性，具有肯定成绩、发现问题和提出奖惩建议的职能，是评价、任免党政干部的重要依据。应该重点解决如下三大问题：(1)应将精准扶贫行为与成效纳入领导干部的经济责任审计范畴。当前经济责任审计主要关注环保、金融、践行中央“八项规定”等内容[26]，促使党政干部，特别是贫困地区干部有动力、有压力去尽职尽责实施精准扶贫。(2)协调好经济责任审计和其他审计的关系[27]。有关精准扶贫的政策跟踪审计、扶贫资金审计与扶贫干部经济责任审计应该各有侧重，同时又相互关联，在实施扶贫干部经济责任审计中，要运用大数据审计和综合审计等方法，避免重复审计。(3)要设计合理的审计评价体系。目前可用于评价扶贫干部的经济责任指标的权威性文件主要有中办、国办颁布的《省级党委政府扶贫开发工作成效考核指标》(厅字[2016]6号)和财政部、国务院扶贫办颁布的《财政专项扶贫资金绩效评价办法》(财农[2017]115号)、《财政专项扶贫资金绩效评价指标评分表》(财农[2019]89号)，这些评价指标及其赋分在科学合理性上，还有完善的空间，限于篇幅，我们将另行文研究。

4.方法改进。主要包括完善精准扶贫成效审计评价指标体系、实施跟踪审计和采用大数据审计等。这里只简要地讨论用好大数据辅助扶贫审计问题。在信息技术日新月异并深入渗透、加速变革各行各业的时代，政府审计不得不面对不同的结构化数据与非结构化数据，运用大数据治理精准扶贫代理问题：(1)加快精准扶贫大数据平台的搭建。数据平台是实施数据化审计工作的重要前提。目前我国政府各部门的数据结构存在差异，使得精准扶贫数据的整合与收集变得困难。国内的云技术运用相对成熟，可以通过云技术来创建一个统一的扶贫数据标准平台[28]，使各部门都统一数据接口，依靠统一的接口来实时采集各部门的扶贫信息，并加以存储、共享。同时加大开发大数据技术力度，搭建扶贫数据采集、分析平台，需要建立由政府主导，财政、税务、市场监督、劳动人事等相关部门积极参与的数据共享平台，扶贫审计要用好数据共享平台在提升审计工作效率的同时也能够降低审计失败风险[29]的功能，高效、精准地治理精准扶贫中的代理问题。(2)提升政府审计人员素质。在大数据时代下，信息化数据的收集、加工、运用都需要依靠包括信息技术在内的多种技术。这就要求政府审计人员不能只由会计审计专业人员组成，应该由会计审计专业人才为主、包括信息技术人才在内的其他学科专业人才为辅的专业人才共同组成，不仅如此，各类专业人才都应该以胜任工作为导向，与时俱进，不断更新自己的专业知识与技能，既能“下沉”至精准扶贫的具体事务中，又能“上浮”至宏观层面，发现精准扶贫代理问题、分析其经济后果、提出治理良策。(3)构建扶贫大数据的法律保障机制。包括有关精准扶贫大数据的采集标准和流程、利用权限、安全和相关主体的权益保护等方面的法律法规，以确保精准扶贫大数据审计的合法、合规和高效、安全运行。

5.结果运用。治理精准扶贫代理问题审计，在鉴证和总结精准扶贫成效的同时，还要揭露精准扶贫存在的代理问题，进而分析其成因，提出治理的对策建议和谋略。需要着重解决精准扶贫审计结果公告不透明、结果利用不充分、对审计发现的问题整改不到位等问题。对此，第一，要创新审计方法，获取充分、相关、可信的审计证据，进行专业的审计职业判断；着重提高审计人员发现精准扶贫重大政策落实、财政扶贫专项资金、党政干部精准扶贫中的代理问题的广度、深度和精准度；第二，公开精准扶贫审计结果，提高审计结果的透明度，加大精准扶贫代理行为的曝光率，让更多的人来监督精准扶贫代理行为，也激发代理人自我监督的积极性；第三，充分利用精准扶贫审计结果，科学合理地分析精准扶贫代理问题的性质、程度和造成的影响，精准地给出整改建议和重构谋略，对性质恶劣、影响大的违法违规者，要移送纪检监察部门和司法机关，发挥扶贫审计的国家治理功能；对由于政策制度设计不合理所造成的代理问题，要提请政策制度制定部门适时改进完善，发挥扶贫审计的专家咨询作用；因能力原因酿成的代理问题，要给出改进工作的对策建议，发挥扶贫审计的治病救人效应。