对复议机关作为共同被告制度的反思

彭达

摘 要：自1989年《行政诉讼法》颁布实施以来已有二十多年的时间，由于社会的不断进步，行政诉讼法也在不断完善自身缺陷。改革开放至今，经济发展迅猛，人们思想解放进步，《行政诉讼法》明显不适应当代社会发展的需求，2014年《行政诉讼法》做出了一次重大的修改，将作出复议维持决定的复议机关纳入到司法审查中，并且与此相关的行政首长在有诉讼发生时需要出庭。本文将从复议机关作为共同被告制度的合法性、合理性以及实践中的可行性对该制度进行简单的研究反思。

关键词：共同被告制度;行政复议;首长责任制;复议决定

一、共同被告制度的相关概念

共同被告是指在同一诉讼案件中有两个或以上的被告。本文涉及的共同被告指的是行政诉讼中复议机关和作出原行政行为的行政机关作为被告应诉出庭，行政诉讼中的共同被告制度指的是复议机关因对复议案件作出决定，则作出原行政行为的机关和复议机关在行政诉讼中都将作为被告。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织对行政机关和行政机关工作人员做出的行政行为不服，认为该行为侵犯其合法权益而向人民法院提起的訴讼。行政复议是指公民、法人或者其他组织对行政机关和行政机关工作人员做出的行政行为不服，认为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出对该行政行为进行审查的一种自我救济途径。根据法律规定，有权受理行政复议申请，依法对行政行为的合法性、合理性进行审查并作出裁决的行政机关就是行政复议机关。

二、我国行政诉讼法中对于行政诉讼共同被告的相关规定

原《行政诉讼法》规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”正因为如此，社会舆论认为复议案件维持率过高的原因是复议机关为了避免成为被告而做出复议维持决定。《行政诉讼法》于2014年11月1日进行了首次修改，现行《行政诉讼法》第26条规定经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。如果复议机关认为原行政行为的作出有法律依据且做出的过程合理合法，则复议机关就可以决定维持原行政行为。除此之外，如果复议机关驳回了申请人的申请，这也视为复议机关作出了复议维持决定，但是驳回不符合受理条件的请求则不认为是作出复议决定。

三、共同被告制度实施前后人民法院对复议案件的审结情况分析

从最高法公布的2011年-2016年诉讼审结案件的比例数据来看，2016年与其他五年的情况相比并没有什么太大的变化，确认复议机关行政行为违法的略有上升，依次是0.59%、1.06%、1.22%、1.23%、2.22%、2.01%，总体上升幅度并不是很大。全国的行政诉讼案件在近年来有明显上升的趋势，以北京四中院的行政审判工作为例，2015年受理的一审行政案件总共有1488件，占全院收案数的73.80%，为2014年的近七倍[1]。日益增多的行政案件增加了复议机关和人民法院的负担，自现行《行政诉讼法》第25条第二款规定“维持复议决定的复议机关为共同被告”实施以来，这一数量明显上升。2015年和2016年的复议维持案件的占比与前四年相比没有显著变化，可知复议机关在现行《行政诉讼法》实施前后的工作没有受到实质性影响。驳回诉讼请求决定的案件在2016年有所下降，多数诉讼申请不符合申请条件，这表明多数复议机关在复议时的程序是合理合法的，并没有因为共同被告制度的修改而蹑手蹑脚。行政复议机关在共同被告制度出来前后没有因为担心作为共同被告而作出过多的维持或驳回申请的决定。

四、复议机关在诉讼中作为共同被告的修改意义

（一）降低目前维持率过高的现状

1989年颁布的《行政诉讼法》规定，复议机关只有在对原行政行为作出了新的裁定才被列为共同被告。该规定侧重的是复议机关对复议申请的行政救济的准司法性质，行政复议制度是为了行政相对人在合法权益受到政府侵犯时能够及时对自身权益进行保护，但是实际生活中的不少复议机关因害怕成为被告而对原行政行为更多做出的是维持，这导致了复议案件中维持决定的情况很多，有些政府由于害怕担责而对多数复议案件作出维持决定，有些地方的维持率甚至高达72%。久而久之，社会上就出现了“复议机关是维持机关”的消极影响，这严重阻碍了公民对自身合法权益的救济，也导致了日益增多的行政诉讼案件。立法委在修改后的《行政诉讼法》中新增一条款，明确了复议机关在复议案件中如做出维持决定，一旦有诉讼就要作为共同被告出庭应诉。现行《行政诉讼法》新规旨在从根本上解决复议机关维持率过高的问题，减轻法院审理案件的负担。

（二）加强司法对政府行政行为的监督

立法委希望通过司法审查的方式对政府权力起到监督约束作用，所以将复议决定视为是可审查的。现行的《行政诉讼法》默认复议决定是政府对公民所作出的一种行政行为，而不是政府内部因上下级关系做出的一种准司法行为，所以政府行政复议权力的行使要符合法律规定，即是否合乎法理性。司法权只有在正当的事实依据前提下，才会干涉行政执法权的实施，这样才能起到对行政权力的监督和约束权力滥用。此外，还希望通过新规可以更好的发挥复议制度的作用。虽然当前世界法制体系的主流观点是，通过加强司法权对行政权的监督和约束进一步规范政府的行政行为，但是如果过分强调通过司法权来监督复议机关的行政权力，难免有所不妥，因为复议机关需作为共同被告表明复议机关对复议结果负有法律责任，但是复议机关会通过其他方法避免成为共同被告的可能。例如，以申请人的复议申请不符合受理要求为由，将申请排除在复议行为之外，从而避免成为共同被告。

五、对共同被告制度的理性分析

现行《行政诉讼法》还有一个比较独特的制度，当复议机关成为行政诉讼被告时，其行政首长应应诉，不能出庭的应委托相应代理人应诉，这就是行政首长出庭责任制。从世界范围看，将行政首长和复议机关纳入司法审查的范围是我国独有的，其他法治程度较高的国家都没有出现这种情况[2]。可以说复议机关的这两项新制度是相辅相成的，具有极高的关联性。当复议机关成为了被告，那么意味着复议机关的相关责任人要出庭应诉，复议维持或者改变原行政行为的次数越多，成为共同被告的概率就会越大，相关负责人的应诉次数会增加。共同被告制度的设计存在如下几点弊端。

（一）不符合国际社会复议制度发展的趋势

在德国，如果对经过复议的案件提起诉讼，那么作出原具体行政行为的行政机构就是被告主体[3]。我国台湾地区“行政诉讼法”第24条规定，驳回诉愿时以原处分机关为被告机关[4]。台湾地区和大陆原《行政诉讼法》有相似的地方，因为其驳回决定和大陆地区的复议维持决定有极高的相似度。为了消除公民的官权意识，规范行政机关的行政行为，而制定了首长出庭责任制，初衷是好的，但是强制行政首长出庭应诉缺乏实际的社会考察，实际实施效果并不见得有多好[5]。行政首长出庭应诉恰恰体现的是法治社会的倒退而不是进步，它默认为行政首长就是代表公共权力和行政机关，“官本位”“人治”“特权”等思想不言而喻，这样的制度是不符合我国法治社会的发展的，会阻碍我国法制体系的建设。

（二）阻碍政府的行政管理效率

由于我国的人事干部构成特点，越往上，相应的行政机关的负责人就会越少，这意味着其出庭应诉的难度就会随之加大。按照《行政诉讼法》的严格规定来说，各行政机关的首长都要出庭应诉是非常难的，当同一个上级机关为两个甚至更多的下级机关的行政行为作出维持决定，按照法规均要出庭应诉，那么相关的负责人要同时参加不同的诉讼案件审理，这样不仅会造成时间的浪费，更会对行政效率造成影响，各行政机关负责人都在忙于各类诉讼案件，哪里还有什么精力去关注部门事务。自现行《行政诉讼法》實施以来，直到2016年4月才有全国第一例副省长出庭应诉的案件，这种尴尬的情况正好说明了相关负责人出庭应诉制度在实践中并没有顺利的执行，表明了该制度的设计是存在缺陷的[6]。虽然浙江省行政机关的负责人出庭应诉产生了一定的积极社会影响，但就全省、全国范围来看，复议机关的负责人出庭应诉的概率并不如想象中那样好，制度的设计是存在明显缺陷的[7]。

（三）增加解决行政纠纷成本

在宁夏高院抽取的100件行政案件中，对负责人应诉的数量进行了调查，发现出庭案件数占比非常之低，寥寥无几[8]。事实证明，首长出庭应诉制度在现实中并没有得到很好的执行，又或者说明了其两难的尴尬境地[9]，行政首长出庭应诉违背了行政效益原则，违背了以最少的社会资源来获取最大的社会效益的行政法规制定和实施初衷。随着现代行政事务的不断增多，政府职能也在不断加强，而行政首长作为相关机构的负责人会有太多的日常事务，加上没有相应的法律知识作基础，他们在出庭应诉时会出现各种尴尬情况，所以该制度的执行势必会受到阻碍和质疑。除此之外，还会增加徒劳的经济成本，以《行政诉讼法》第三章内容——法院受案范围来看，如果受理诉讼案件的法院在原行政行为机关的所在地，那么上级政府负责人作为共同被告，意味着要去到受理案件的人民法院所在地去应诉，如果向上一级政府所在地的人民法院提起诉讼，这又会导致该级法院诉讼案件的增多，这明显不符合将行政纠纷化解在基层政府的目标，反而增加了解决行政纠纷的成本。

（四）共同被告制度与现存行政组织机构制度不相符

我国没有正规的复议机构。我国的行政复议机构基本都是相关政府的上一级政府，政府里的工作人员在需要进行行政复议的时候那就是复议人员，大多数时候就是一般的职员。而英美国家则拥有相应的复议机构及其相关的工作人员，但是我国目前并没有与之相类似的复议机构及工作人员。无论是美国的行政法官体制还是英国的行政裁判所制度，它们的人员和机构的设置都与法院高度相仿，机构人员都具有很强的专业性，与一般的行政人员有着较大差别，介于两者之间，特殊的身份意味着他们可以更好的正视行政纠纷从而作出公正的决定。在没有相应的法律基础或者相关的经验下让普通职员去做类似于具有一定司法效力的行政复议决定在所难免的会出现一些偏差，所以在没有相关制度基础的前提下提出复议机关作为共同被告是不符合实际的。

六、现行共同被告制度下的思考

（一）复议机关要认真履行共同被告制度

短时间内修改或者是废除行政诉讼共同被告制度是不太可能的，复议机关同样也是要认真履行的，尽量加强自身内部人员的的相关法律知识，减少作为共同被告的概率，复议机关可以从如下几个方面出发。一是加强相关制度的实施，发掘可利用人才。出庭应诉并不是简单的参加诉讼，它要求相关的应诉人员具有一定得法律知识和一定得应诉技巧。面对日益繁多的行政纠纷案件，复议机关要设立相关的部门，以减少一些不必要的成本开支。积极培养相关的复议人员，以确保复议决定的合法合理性，复议人员要加强以居中裁判的第三者身份对复议请求作出合理的决定，加强复议制度的责任感。二是强化政府复议人员的行政复议意识，规范行政复议过程的依法行政，特别是在作出复议维持决定的时候更要慎重，要确保做出的维持决定的合法合理性，不要因为一个失误而影响政府的公信力。复议机关对于行政复议要始终秉承认真负责的工作态度，积极与下级政府机关沟通和了解情况，确保所做的复议决定是正确的，即使成为了共同被告，复议机关也要和下级机关明确自己的责任，避免矛盾的产生。三是运用法律知识免使自己成为共同被告。复议机关要懂得运用法律来保护自己，如可以根据《行政复议法》第40条的规定，双方在复议决定做出以前自愿达成和解，这样既可以避免成为共同被告又可以快速合理的解决行政纠纷。

（二）立法机关要及时评估共同被告制度在实践中的效益

对《行政诉讼法》修改后的共同被告制度进行及时的跟进和评估对于制度的完善和修改具有重要的作用，对制度的合理性和实际生活中的运作情况及其各个方面展开全面的调查与分析，为其天相关法律的修改和完善提供准确的实际理论依据。在实际生活中，针对因为复议机关在诉讼中被列为共同被告，而造成的巨大行政和司法资源浪费，对行政复议机关的日常工作管理带来的巨大消极影响，立法机关应当关注到这些现象，并及时采取补救措施，如恢复原《行政诉讼法》中对于复议机关作出维持决定不用作为共同被告的相关规定，这可使行政诉讼法具有更加的可行性。

七、结语

设立复议机关作为共同被告制度的目的是为了行政机关更好的履职尽责，为人民服务，减少复议时过多作出维持决定的现象，但该制度在实施过程中并没有很好的发挥功效，反而对行政机关的日常行政造成一定影响。经济社会高速发展的今天，人们的生活离不开法律，新的《行政诉讼法》生效后，笔者希望在将来的《行政复议法》的修改上对复议机关的相关规定作出合理的修改。例如，设立专业化的复议机构又或者在行政机关内部成立相应的应诉机构，通过对复议法相关法条的修改来完善共同被告制度，使其更加符合我国的法制体系，更好的维护大家的合法权益。

参考文献：

[1]沈福俊.复议机关共同被告制度之检视[J].法学，2016（6）：108-118.

[2][德]弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[J].莫光华，译.北京：法律出版社，2003.

[3]吴庚.行政法之理论与实用增订8版[J].北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].法治研究，2012（10）：17-30.

[5]金晶.贵阳开审全国首例副省长出庭应诉行政案[N].人民法院报，2016-04-12（001）.

[6]王春.地级以上政府被告一把手鲜应诉[N].法制日报，2015-11-10（005）.

[7]新浪网.昆明民告官案官民不对等，行政首长出庭率仅7.25%[EB/OL].（2009-06-12）[2019-12-12].http：//news.sina.com.cn/c/2009-06-12/071715776845s.shtml.

[8]潘从武.法定代表人亲自出庭率为零[N].法制日报.

[9]陈良刚，马新建.四中院发布行政审判白皮书和典型案例[EB/OL].（2016-04-05）[2019-12-12].http：//bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2016/04/id/1833999.shtml.