基于协同治理的PPP养老产业困境和优化路径研究

■廖卫东 廖剑南

当前，我国产业结构正在逐渐优化，但与此同时，人口老龄化问题日益突出。养老产业作为我国未来发展的重要组成部分，其产品、服务供给和需求方面的不匹配给老年人的生活带来较大不便。基于协同治理理论，通过分析目前我国PPP养老产业的现状和困境，建议在PPP养老产业中实行协同治理机制，建设良好的养老人文环境和制度环境、发展医养结合养老新模式、创新财政与金融政策、构建“互联网+”养老产业平台、建立国家层面的专门机构及完善相关法律和监管机制等来优化PPP养老产业发展路径。

一、引言

在党的十九大报告中，习近平总书记强调：要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。作为世界人口大国的中国，目前老龄人口已达2.5亿，按照国际老龄化指标，我国已经是重度老龄化国家，在新时代背景下，虽然地方财政的收入来源逐渐优化，但是在产业结构转型过程中地方政府的支出也在扩大，原本依靠政府兜底的养老设施难以满足日益增长的老龄人口的多元化需求。公私合营模式（PPP模式）和养老产业具有诸多相同特点，同时可以和协同治理理论相融合，由此基于公私合营和协同治理理论下的养老产业也应运而生。目前学术界对PPP模式下的养老产业进行了较为深入研究，但从协同治理视角研究PPP养老产业尚未涉及。因此，本文以新时代为背景，对PPP模式与协同治理下的养老产业现状、困境进行分析，并提出相应的优化路径。

二、PPP模式和协同治理理论下的养老产业理论与实践

（一）PPP模式、协同治理与养老产业理论

E.S.Savas、贾康等学者总结到，PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，是指政府与私人之间，基于提供产品和服务为出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”三大特点的伙伴合作关系。［1］［2］因此，PPP模式的优势在于使合作各方达到比单独行动预期更具有优势的结果，相应地，政府的财政支出会减少，企业的投资风险也会变小。近几十年来，PPP模式主要应用于交通、能源、通信及基础设施等领域。我国在20世纪90年代初积极开始探索和发展PPP模式，其中，最有代表性的项目是:北京地铁四号线、深圳沙角电厂和2008年奥运会国家体育场主场馆等，这些项目为探索PPP模式积累了经验。

协同治理理论是一门新兴的交叉理论，它把属于自然科学领域的协同论和属于社会学科的治理理论相结合作为其理论基础。协同论的创始人、理论物理学家赫尔曼·哈肯在1971年提出该理论时认为，完全不相同性质的大量子系统（比如电子、原子、细胞、光子、器官、动物以及人类）是从混沌的结构中产生的有序有规律的结构，它们最终构成了有序的微观与宏观集体。协同论是一门研究在普遍规律下的有序的集体行为的科学，它不仅在自然科学领域广泛运用，而且在社会科学领域也被越来越多的学者所运用。协同论的一大特点是认识到了不同系统的共性。治理理论的创始人之一罗西瑙提出，治理理论既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，各类组织通过这些机制实现各自的需要，这些组织相互依存、竞争与合作，之间的界限逐渐变得模糊，这些自主的组织拥有更大程度管理自我的权利，虽然政府减少了管制，但是政府部门作为社会中重要的行为主体，在法律、规则和目标的制定方面起着难以替代的作用。［3］协同治理理论寻求各子系统之间协商目标的实现，通过构建共同的准则，达到共赢的局面。

目前学术界有关养老产业的概念尚无公认的定义。刘昌平、殷宝明认为，养老产业主要是指“以市场化机制为老年人提供产品或者劳务，满足老年人衣食住行用等各方面需求业态的统称”［4］，它涉及生产、经营和服务等领域。全球养老产业研究中心提出:“养老产业是针对不同个体提供的生命保障产业。”［5］朱建江认为，养老产业也可以称为银发产业或老龄产业等，是“通过市场机制为老年人提供产品和服务的行业总称，是由人口老龄化的消费需求推动形成的基于第一、二、三产业分类细化延伸的新兴产业”［6］。笔者认为，能够满足老年人的商品与服务需求，并能够提供各种基础设施所形成的产业链就是养老产业。

PPP模式和协同治理理论可以与养老产业互相融合。王培培等认为融合PPP模式的社会养老服务体系是指以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，同时资金与服务保障互相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成以政府为主导、社会各方参与、全社会共同关怀的服务体系。［7］段洪波、周迪雯和梁舰的调查表明，随着与PPP模式相结合的融资模式的健康发展，该模式的优势也日益体现，其中，养老服务产业投资的长期性、稳定性和高安全性这三大特点与PPP模式所具有的特点不谋而合。［8-10］刘金金等人的研究表明在中国传统文化中，很多老年人还是倾向于在家里安度晚年，但是，PPP模式下的社区居家养老这种方式有效地将传统居家养老和社区养老两种模式相结合，满足了众多老年人的需要。［11］此外，日本研究养老问题的学者小笠原祐次认为，随着社会资本的加入，养老服务在日本已经出现提供主体多元化的局面，极大地满足了现实需求。［12］

（二）PPP模式与协同治理理论在养老产业中的实践

我国具有良好的资金环境。改革开放以来，我国私人企业积累了大量可以投资的资金，特别是目前经济增长速度由高速增长向中高速增长转变，国内不少行业都出现产能过剩的现象，很多资金没有良好的投资渠道。国家统计局数据显示，我国在过去的十几年时间里，城乡居民的储蓄额稳步增长，年均增长速度达到30%，2008年全国城乡居民储蓄额约为22万亿元人民币［13］，2017年初就达到60.65万亿元人民币，因此，公私合营模式下的养老产业能够为广大的投资者提供一条安全稳定的投资渠道。

老年人具有多层次多元化的养老需求。随着经济发展，老年人产生了不同层次的养老需求。目前，我国无论是公办还是民营的养老机构都集中在偏低端或者高端领域，中端层次的养老供给难以满足现有以及未来预测的需求。［14］传统的养老模式是由政府拨款，进行政府购买或者补贴的准公共物品，但是，过高的边际成本难以支持养老机构提供多层次多元化符合老年人需求的养老产品。老年人除了在基本的护理方面有需求外，在精神关爱、特殊护理照顾等方面同样存在大量的需求。除了以传统的方式满足老年人的基本需求外，公私合营模式下的养老机构更能够提供能满足多种需求的服务。因此，市场模式的引入，是对我国现有养老体系的改革与完善。

新模式将减少养老产业综合投入成本。通过公私合营模式和协同治理，不仅发挥了公有部门政府决策的连贯性和长远的计划性，而且可以积聚私人部门的资金、技术和管理等方面的优势，此外，还可以引入第三方机构的监督，从而整合和提高行业的资源使用效率。比如，2014年，湖南省获得中央财政3亿元人民币的政府专项引导资金，2015年8月，湖南省设立了全国第一支由省级政府引导设立的养老产业投资基金，通过募集45亿元人民币的投资撬动了超过100亿元人民币的社会资本参与。［3］这些优势，都是目前传统的养老模式所不能提供的。

三、新时代背景下PPP养老产业的现状及困境

进入21世纪以来，随着我国城市化和工业化的高速发展，居民的生活水平迅速提高。居民的生活方式也逐渐改变，由原来的大家庭模式逐渐变为小家庭模式，家庭子女的独立生活，产生了大量不与子女生活的老年人群体。根据民政部数据显示，我国城乡空巢的家庭超过50%，其中，部分大城市的数值接近70%，农村的留守老人为农村老年人口总数的37%，大约为4000万。中国是世界上唯一老龄人口数过亿的国家，截至2018年底，中国60岁以上的老年人口近2.5亿人，约占总人口数的17.9%，国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%或者65岁以上人口占总人口比重的7%作为国家或地区进入老龄化的标准。基于此标准，我国已经进入重度老龄化时代，而且呈现出增速快、规模大、未富先老等特征，同时，据业内专家预测，到2050年我国老龄人口数将达到总人口数的三分之一左右。以上数据表明，我国的养老问题异常严重。根据民政部门的数据显示，截至2014年底，我国各类养老机构共计3.3万个，拥有养老床位577.8万张，老年人床位数拥有率仅为2.6%左右，与发达国家5%—7%的床位拥有率数据相比差距较大。［15］目前的数据显示，我国居家、社区和机构养老的人数比例分别约为90%、7%和3%，但是专家的调查显示，希望入住养老机构的人数占总调查人数的24.5%，说明对于我国的机构养老来说，这是一个巨大的市场。［16］从我国的现实情况看，养老业服务的供给与社会养老需求之间存在着巨大的差距，而且居家养老的成本居高不下，同时，社区养老和机构养老模式正在逐渐成为重要的养老方式，但仅仅依靠政府的财政支出难以构建完善的养老服务体系。

政府对养老服务业的资金来源主要有中央和地方的公共财政支出、彩票公益金的收入等，其中，地方政府负担本地养老服务业的主要支出，超过了总金额的95%，因此，地方政府财政压力巨大。［17］根据胡祖铨的相关模型推算，每年需要在养老服务领域投资约1000亿元左右的人民币，而近年公共财政支出中的老年福利支出和福利彩票支出根本无法满足每年的实际需要。虽然“十三五”时期政府将总计投入2908亿元，年均581.6亿元，财政支持的力度明显加大，年均增长18.2%。但是，公私合营下的养老产业还处于起步阶段,截至2016年6月30日，我国养老产业的投资总额为1411亿元，仅占公私合营模式下项目总额10.6万亿元的1.33%。［18］目前，很多的公私合营项目还处于项目的识别阶段，能够被执行的项目数量非常少。

随着经济的高速发展和群众需求多样化的变迁，公共服务市场化进程日益加快，国家也相应出台了一系列的扶持政策，鼓励民间资本社会资金进入公共产品和服务的供给领域，形成新型公共服务供给模式，为公私合作的领域扩大提供切实保障。PPP模式是市场经济的产物，具有充分的竞争性和更高的效率，是政府体制与机制的创新。2015年，国家财政部、国家发改委和中国人民银行联合发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，该意见指出了我国在医疗、养老、教育、水利、环境等公共领域采用PPP方式的必要性。2017年6月，国家发改委《关于印发〈服务业创新发展大纲（2017—2025年）〉的通知》中明确提出：全面放开养老服务市场，丰富养老服务和产品供给，加快发展居家和社区养老服务，建立以企业和机构为主体、社区为纽带的养老服务网络；支持社会力量举办养老服务机构，重点支持兴办面向失能、半失能、失智、高龄老年人的医养结合型养老机构，鼓励规范化、专业化、连锁化经营。此外，我国法律环境也不断完善，出台了诸如《抵押法》《担保法》等法律以及PPP项目的政策框架等，这些都为PPP模式稳定运行提供了相应的法律环境。

我国公办养老机构的改革试点工作于2014年初正式开始，旨在完善体制机制，创新养老行业发展模式，丰富服务内容以及更好地发挥公办养老机构在保障基本养老服务中的必要功能和作用，使服务对象由保障性人群转变为目标人群，从而提升养老产业的服务性、专业性和社会性。［19］其试点任务之一就是优化养老机构投资结构，拓宽服务范围，增加社会养老服务供给。例如，浙江省通过4600多万元资助资金吸引了16亿元社会资金的投入，建设养老床位2.4万张；安徽省合肥市民办非企业单位“久久夕阳红”多年来持续投入，己在3个城市兴办7所老年公寓，提供养老床位2000多张。［20］由此可见，社会资本参与养老机构建设已成为社会发展的需要。

从上述政策与社会实际情况可以得出，由政府独立建设、经营的养老机构会面临后期财政资金紧张和服务供给有限的局面，而由社会资本独立承担的养老机构又会面临过高的前期投入成本，所以，政府与社会资本共同合作才是目前最符合现实的选择。在PPP模式与协同治理下的养老产业以及公办养老机构的改革中，我们必须关注新时代背景下PPP养老产业的一些困境。

一是社会资本的逐利性。公私合营模式下的养老产业可以满足多种层次的老年人口需求，同时也是对现有传统养老模式进行补充、改革和完善，有利于解决现有养老行业结构性失衡问题。但是，如果过度地追求养老行业供给多元化则可能会造成忽略低收入人群的养老服务提供，同时，也会造成我国沿海和中西部地区养老产业的服务供给差异过大。只有政府主导的公私合营模式，才能满足既兼顾公平又提升养老行业供给效率的要求。

二是养老产业中护理人员的巨大缺口。由于保守的观念和较低的工资水平，导致愿意从事养老产业的人数较少。目前，从事养老产业的人员绝大多数学历偏低，很多人不是相关行业出身，而是由农村务工人员、下岗人员和志愿者等组成，从业人员整体素质与该产业所需要的人员素质不匹配，相关专业人员比较缺乏，难以给养老人群提供满意合理的服务。根据胡祖铨在《养老服务业领域政府投资规模研究》一文中的模型推算，在“十三五”期间，我国每年新增护理人员的需求高达36.6万人，这对我国的现状提出了严峻的挑战。

三是城乡二元结构下的养老现状。近年来，我国城乡二元结构问题不断突出。城市中的老人可以选择在家庭、社区或者养老机构养老，但是，农村中的空巢、失能、独居等老人的养老问题尤其严重，由于交通不便、经济水平较低、信息相对落后等原因，老人无人照顾、护理、就医不方便等是我国不少农村地区的普遍现象。相比较于城市居民普遍拥有养老保险，大部分农村老人并未被纳入养老保险范围。截至2013年，我国城乡社区养老服务机构的覆盖率为36.9%，其中城市的覆盖率为75.4%，这凸显了城乡养老设施的发展不平衡。［21］智研咨询发布的《2017-2022年中国公共就业服务市场专项调研及投资方向研究报告》显示，截至2016年底，城市社区服务中心（站）的覆盖率为79.3%，农村社区服务中心（站）的覆盖率仅为14.3%，这些数据进一步说明了我国城乡养老水平的二元发展现状。

四是政策支持力度不够以及相关法律缺失。养老服务作为一种准公共服务，其基本属性决定了其具有投资大、资金收益率较低和资金回收周期长等特点。但是，一些政府部门出于政绩的考虑和领导的更替，有可能造成过度追求政府部门的政绩和自身的利益而忽略了社会资本方的资金投入和利益，这样的行为很可能极大程度地降低了社会资本对养老产业的投入热情。［22］在我国，PPP模式下的养老产业管理机构是属于多部门交叉性管理的机构，由财政部、发改委、民政部、人社部和老龄委等部门联合管理，但是，在项目的实际操作中，多部门的管理容易造成互相之间推诿和难以协调，最终影响项目执行的局面。［23］目前，我国的法律只涉及BOT模式的相关方面，而对PPP模式的规定却没有明确的法律规定，同时，对PPP模式下的养老机构建设方面也没有相关法律的支撑，至今为止，我国仅有一些相关的政策性文件。

四、PPP模式养老产业的协同治理机制

国务院2015年发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》对公私合营模式进行了准确的定位，提出了“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，坚持平等协商、互惠互利等原则，保障公众知情权，建立政府、公众共同参与的综合评价体系”的要求。这意味着多元协调治理理念开始从理论层面进入实践阶段。基于我国目前公私合营模式下的养老产业研究，未来需要改变单一主体的治理方法和政策，按照跨主体的特点，从政府、企业和社会组织与民众这三个平行的主体之间进行协同治理，建立跨主体的公私合营下的协同长效治理机制，该体系结构如图1所示。

图1 PPP模式下养老产业项目的协同治理体系

（一）PPP模式下养老产业项目多元协同治理的总体框架

为了更好地促进PPP模式下的养老产业项目发展，应该从政府与企业、企业与社会以及政府与社会这三条路径，建立协同的发展机制，将多元竞争的模式应用到准公共物品的供给中，最终形成各个系统间合作与竞争的协同发展局面。

在有关PPP模式养老产业项目的协同治理体系中，各地政府需要将自身的PPP项目监督权让渡给PPP项目跨部门监管机构，这个部门在具有监管权责的同时，还具有负责建立横跨政府、市场与社会三个部门的多元协同治理体系的权力。

多元协同治理体系中既包括政府的项目监管人员，还包括来自企业和社会的相关行业专业人士。建立多元协同治理体系目的是为了实行政府部门的“管制分离”，以避免政府部门集决策和监管为一体的现象。在完善项目体系的同时，应该积极引入市场和社会力量的参与，提高项目的监管力度，从而提升项目整体的效率。

（二）公共部门与私营部门的协同机制

政府应该在多元协同体系下探索建立PPP模式下的养老产业项目综合服务平台。在市场作用的调节下，地方各级政府在该平台上购买各种服务或者选择合适的合作伙伴共同参与各种项目，如购买特定老年人群体的照顾护理服务，或者建立社区嵌入式的养老机构。私营部门在对当地老年人口状况进行实地考察和分析后，设计符合当地需要的养老产业项目，政府给予土地优惠和各种政策上的帮助。私营部门合理的收益率是其参与项目与经营项目的动力，如果PPP养老产业项目未达到市场基本收益率，政府部门需要给予私营部门一定程度上的补贴；若私营部门的收益率过高，远超市场基本的收益率，则政府需要重新制定养老服务的价格，合理定价满足老龄人口需求。在PPP模式下的养老产业项目综合服务平台上，要收集大量有关养老产业和相关产业的合作项目案例，包括成功的项目和失败的项目，做到及时更新项目的数据，目的是为了让政府部门和私营部门的企业共享各种项目信息，提高项目的效率和服务水平。

（三）公共部门与社会监管部门的协同机制

公私合营的目的是为了风险共担，利益共享，最终达到效率最高。公共部门把监管权力部分让渡给社会监管部门则是对效率水平的有效保证。在将来的多元协同体系之下，公共部门应当鼓励企业和社会专业人士组织参与PPP养老产业项目的全周期过程，在公共部门与私营部门项目的初始阶段，企业和社会专业人士可以行使监管的权利，对项目的各方面进行监管，防止项目出现不合理的情况或者为项目提出更多的参考意见。为了增加企业和社会专业人士、组织的参加，政府需要提高社会组织的组成自由度及降低其组织成本，同时，通过制度手段给予这些组织合法地位并保障其行使相关权利，对于可以产生重要影响力的社会监管组织，政府可以以购买服务的形式提高其监管水平和效率。通过社会组织的参与，公共部门和私营部门的合作理念也可以更好地彰显。社会组织通过自身的参加，可以提高其专业服务水平和组织能力。

（四）私营部门和社会组织的协同机制

社会组织作为PPP养老产业项目协同治理体系的重要组成部分之一，运用法律赋予的监管权利，结合自身的专业知识，对私营部门的设计、建设、运营等过程进行全方位的监管，积极探索可以优化的措施，为私营部门提供智力支持。通过社会组织的参与监督，使PPP养老产业项目的服务水平逐步规范化和标准化，为老年人群体提供多层次多元化的养老服务。与此同时，优质的服务可以通过社会组织的宣传让更多有需求的老年人去了解和参与，可以缓解某些项目的低入住率现状，提高床位和相关服务的利用效率，从而有利于养老产业的发展。

五、基于协同治理的PPP养老产业政策建议

（一）建设良好的东方文化背景下的养老人文环境和制度环境

自古以来，我国就有传统的尊老爱幼的美德。进入新时代，习近平总书记要求大力弘扬中华民族美德，其中包含了大量对长者尊重的内容，并身体力行尊老敬贤的传统美德。无论是属于儒家文化圈的日本还是新加坡，政府都对高龄老人在各个方面给予了全面的照顾和细致的服务。在日本，完善的护理保险法支持着居家养老和机构养老体系，其中大多数的养老机构使用委托运营模式即公私合营的模式进行运营，具有代表性的是横滨市的藤尺项目。新加坡政府则成立了专门管理养老机构发展的专职机构，国会制定了《养老院管理法案》和《老人院法令》来规范养老机构的行为规范。同时，作为投资主体的新加坡政府承担了所有项目的资金并且制定了给予社会资本双倍退税的政策。［24］当前中国正处于快速的社会转型过程中，老龄化趋势加快，政府更应该弘扬我国传统的美德，建立完善的整个社会对老年人照顾的服务体系，为营造良好的公私合营模式下的养老环境树立积极的形象。同时，政府要为养老产业提供制度方面的保障，提高养老产业从业人员的素质和待遇，尽可能降低养老机构的经营风险。

（二）构建医养结合模式

当今社会有居家、社区和机构三种养老模式，但是这三种模式与医疗机构间往往是独立运行的，三者与医疗机构之间的关联度不够高。比如老年人在医院难以接受到良好的养老照顾服务，而在养老机构中又难以接受到正规医生的治疗，现实中医疗机构不能很好地与三种养老模式的优势相结合。［25］构建三种养老模式与医疗机构统一的医养结合的养老模式，是将居家、社区和机构养老三种模式与医疗机构融合到一个体系中的新型模式，彼此间协同发展，提高养老行业的服务水平和效率。

（三）出台与创新相应的政府财政政策

政府应该通过给予相应的税收减免和降低行业准入门槛来鼓励社会资本积极参与养老产业，鼓励社会资本重点发展规模化、连锁化、护理型、医疗型的养老机构。例如，在税收和养老产业土地使用方面给予一定的优惠，在税收方面，减免增值税、营业税以及多种税收的免征，水电气等使用费按照居民生活价格收取，在土地方面可以给予行政划拨土地或者低价出售、出租土地、对废弃的工厂和学校进行改造利用等，同时，有条件的地方可以通过建立PPP专项扶持基金支持养老产业发展。由于老年人的收入较低且其自身具有特殊性，使得公私合营的养老产业难以带来稳定的收入，所以政府部门需要建立完善的财政补贴机制。通过合理的投资回报机制来完善养老产业的投资回报效益，保证社会资本基本的资本收益率。比如，通过延长合同时间、贷款贴息等方式进行帮助，必要的时候给予社会资本一定程度的补贴；财政补贴从单纯补贴养老产业的使用者向补贴使用者、建设者和经营者转变。政府部门还需要对养老产业项目的建设、运营和服务进行全面的监管，以量化的指标衡量其硬件和服务水平，协助其提高行业效率。

（四）创新金融政策服务社会资本

在我国现有的金融体系中，民营企业的融资成本相对较高，而在PPP项目中，由于收益较低且具有不稳定性，难以满足金融机构对项目的注重较高收益、土地抵押和政府担保等要求。因此，PPP模式下的养老产业项目难以适应现有的金融融资体系。

变革目前的融资模式。国家开发银行等政策性银行需要起引领作用，为PPP养老产业项目积极提供贷款，在利率上给予一定的优惠。此外，政府也要将商业性质的金融机构引入参与相关合作项目，比如商业银行、保险机构和私募基金等机构参与为PPP模式的养老项目提供债券融资。保险公司作为金融服务机构，可以为相关项目提供保险，帮助其转移项目相关风险。政府和民间可以成立共同的PPP模式金融机构，对具有前景的PPP项目进行融资协助。国外的PPP项目除了包括银行贷款，还包括资本市场贷款、国际银团贷款、租赁公司等其他方式。［26］加拿大应用PPP模式的养老基金占其基础设施总投资额的5%左右，大大高于国际平均水平的1%。［27］在我国，中国社会保险养老基金作为多元投资组合型基金，可以对PPP模式下合适的养老产业相关项目进行投资。

（五）推进“互联网+”养老产业平台的建立

基于互联网融资的低成本、高效率优势，互联网平台可以将合适的养老产业项目向公众推广，广泛吸纳社会资本参与，还可以不断地征求各方人士的意见，形成一个科学有效的监督评价体系。将PPP与P2P相结合，将互联网由单纯的金融融资平台转为PPP养老产业项目的参与者，互联网金融平台也作为项目的咨询方和服务方，更好地为投资者提供相关信息。P2P作为养老产业项目吸收资金的平台，因为养老行业具有的公益性可以吸引更多人参加。同时，政府也需要建立互联网融资机制，并对项目的建设、运营和服务等方面进行监管。

以居家社区养老为背景，融合互联网思维模式，将最新科技融入到养老产业中来，建立老年人信息数据库，运用大数据的思维分析老年人的情况。老年人将自己需要的服务通过手机选择预约，摄像头等视频方式，将自己的情况和远程的医护人员进行沟通，同时，可以享受订餐、聊天、心理咨询、上门护理、紧急情况等多种服务。

（六）提升养老产业人才培养水平，制定养老产业标准

当前我国养老机构的从业人员整体素质较低，持相关证书的人较少，缺少专业的从业人员，难以给老年人提供标准化服务，因此，政府需要鼓励当地的大学或者专科性学校开设与养老相关的老年人护理、养老产业经营、养老产业文化创意和老年人康复等市场急需大量人才的专业。在养老产业不断得到社会需要和认可的演进中，从业人员的待遇也需要不断地提高。预计“十三五”期间，我国年均对新增护理人员需求高达36.6万人，同时政府需要承担的年均护理人员培训补贴也达3.66亿元。预计从2021年到2030年，每年对新增护理人员需求达到43万人，相应地，政府每年需承担的培训费用也达4.3亿元；至2030年，我国的养老护理市场需求相关人员高达1354万人。［5］因此，要努力提升养老产业人才的培养水平，科学制定养老产业标准，以便为老年人提供更加优质的服务。

（七）发展养老产业地产，延伸养老产业

作为PPP模式养老产业链上的重要一环，将居家社区的养老模式移植到养老地产行业中，通过地产+养老服务，结合当地的自然人文景观和可租可售的地产养老模式，为老年人打造一个与自然和谐共生的优美环境，同时配备相关护理和医疗人员，满足不同层次老年人的需要。目前，万科、保利、远洋等地产和华润置地都对养老产业项目进行了开发，正式进军养老地产行业。

（八）建立中央专门机构管理PPP养老产业，完善相关法律和监管机制

虽然财政部已经成立中国财政学会公私合作研究专业委员会进行专业的PPP项目分析，但是我国仍然缺乏管理日益壮大的PPP养老产业的国家层面的专门机构。如果国家成立专门管理机构势必对PPP养老产业项目具有重要的推进作用，既可以对项目进行风险监控和管理，同时又可以更好地处理其中牵涉到各方利益的各种事项。从国际上的经验来看，西方发达国家基本上都建立了相关机构管理并负责PPP养老产业项目，比如，美国的公私合作国家委员会、英国的财政部基础设施局、澳大利亚的国家公私合作组等。这些国家的相关机构主要负责以下工作内容：相关PPP法律法规的制定和推进、PPP项目的统计研究和大型PPP项目的咨询、审核与指导等工作。［28］

目前，我国PPP相关法律还不完善，一定程度上造成政府与社会资本之间的互相不信任，政府部门担心社会资本难以完成合约，而社会资本则担心政府部门的领导换届和政策不持续性，PPP项目面临较大的政策风险。［29］没有完善的法律法规，监管就会变得难以执行。因此，目前急需对PPP模式下的养老产业建设的相关内容进行立法，同时，需要对《政府采购法》《合同法》等与PPP模式相关的法律进行修改和完善，从而对项目产生实质性的促进。

良好的监管机制是PPP模式下养老产业发展的保证，建立统一的监管机制体系，从行业项目的准入门槛、项目合同管理、运营成本、服务质量和价格等方面进行全方位的细致监督，最后对项目完成进行反馈与评价。

总之，我国是全世界老龄人口数量最多的国家，养老问题是一个涉及众多老年人获得感幸福感的重要的社会问题。面对我国养老产业的供需不平衡局面，政府积极的态度和不断出台的相关政策是解决此类问题的良好契机。新型养老产业作为我国的朝阳产业，不仅影响着相关从业者，更与每个国民有着不可分割的联系。新时代，基于PPP模式和协同治理的养老产业必将迎来蓬勃发展。