新时期城乡居民基本养老保险政策及激励机制研究 *

首都经济贸易大学劳动经济学院 李 慧 李 玉

一、引言

城乡居民基本养老保险制度(以下简称城乡居保)是我国为促进全民参保计划而推出的覆盖城乡居民的基本养老保险制度，是将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并后建立的城乡统一的养老保障，这项制度的建立为城乡统筹发展完善了社会保障方面的制度，为保障和改善民生作出了重要的贡献。该项制度的政策演变如下：党的十六大第一次明确提出“统筹城乡经济社会发展”的方略；党的十七大进一步提出了“建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，其中探索建立农村养老保险制度是核心内容之一；党的十九大报告中提出，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，“完善城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。

据统计，我国城乡居保覆盖人口超过5.2亿人，领取待遇的人数近1.6亿人。2018年末，全国的基金总收入3838亿元，总支出2906亿元，累计结存7250亿元。(1)《财政部社保司司长符金陵：城乡据，居民基本养老保险制度激励、约束机制仍显不足，需两方面改革加以完善》，每日经济新闻，2019年12月31日。城乡居保保障人口多且预计未来持续时间长，是我国多层次社会保障体系中的重要支柱。

该项保险制度由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，具有部分非缴费型养老保险的特征，财政负担较重且总体保障水平低(李珍和王海东，2012；薛惠元和张怡，2017；巴曙松和李羽翔，2017)。根据财政部社保司的报告，2019年全国财政对城乡居保的补贴达到2880亿元，其中中央财政补贴1400亿元，而目前养老金领取水平平均仅为每人每月164元，其中个人账户养老金为每人每月18元，仅占11%，待遇水平低于农村低保(2019年全国农村低保月人均标准为437元)。虽然居民参保率高，但参保档次低、年限少(封铁英和董璇，2012；穆怀中和沈毅，2012；邓大松和李玉娇，2014)，参保深度不足。如果不能及时调整和提高城乡居保养老金待遇水平，未来养老金的作用将“杯水车薪”，对新时期我国应对人口老龄化问题和防止老年返贫带来严峻挑战。为了巩固全面脱贫成效，促进乡村振兴战略实施，对城乡居保制度进行跟踪分析和预测具有重要的现实意义。

二、城乡居保政策现状分析

城乡居保当前已经基本形成了自愿参保人群的全覆盖，并且在脱贫攻坚战中发挥着重要作用。根据人力资源和社会保障部的数据，全国共有5966万建档立卡贫困人口参加基本养老保险，参保率自2019年9月以来一直保持在99.99%以上。

(一)城乡居保基金收支情况

2019年，城乡居民基本养老保险基金收入4149.44亿元，其中缴费收入占24.1%，财政补贴收入占69.4%(见表1)，是社会保险基金中财政补贴占收入比例最高的项目。除了城乡居保和居民基本医疗保险基金之外，社会保险基金的其他项目主要收入都来源于保费收入，说明城乡居民社会保险制度的筹资方式尚需研究改进，否则将长久依靠财政并且随着老龄化进程而逐步负担加重。

表1 2019年全国社会保险基金收入决算情况

续表

从基金投资运营的角度来看，城乡居保基金的利息收入、委托投资收益贡献虽然占比不高，但纵向对比相对较好。这说明城乡居保基金的账户比较充实，空账问题相对较小，这是城乡居保制度自身的独特优势，应当加以利用以扩大投资增值。

2019年，城乡居保基金支出3148.31亿元，其中基础养老基金支出2748.34亿元(见表2)，占支出比例的87.3%，说明城乡居保基金的主要支出用于支付基础养老金。按照《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》对城乡居保的制度规定，基础养老金的各项开支(包括补贴等)主要来源于中央财政和地方财政，中央财政对中西部地区的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。结合表1可知，财政补贴的额度与基础养老金支出额度基本持平，符合制度规定。但是，从制度的可持续性角度考虑，基础养老金的制度将长期成为财政的固定支出项目，并且支出额度可能随着人口老龄化进程逐年增长，对此项支出的预测和控制应当引起重视。

表2 2019年全国社会保险基金支出决算情况(部分)

从个人账户的收支角度来看，2019年全国城乡居保基金个人账户有较大结余，说明城乡居保制度的缴费型部分可以实现当前的“收支有结余”。但是该项制度为终生领取制，并且可以继承账户余额，长期来看个人账户基金并不平衡，应当注意测算和关注，适当引导居民参保，以免给财政造成更大的压力。

(二)城乡居保养老金收入替代率分析

城乡居保的参保对象包括非国家机关和事业单位工作人员及不属于城镇职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民。由于当前的统计数据中鲜有参加城乡居保的城镇居民的收入数据，并且城镇居民大多参与到城镇职工基本养老保险制度中或是以灵活就业人员身份参保，参加城乡居保的城镇居民数量远远少于农村居民(CHFS2017数据中参加城乡居保的城镇居民约占全部参保人数的3.5%)，因此学界一般都以农村居民作为主要研究对象。本文以农村居民的养老金收入替代率为例进行分析，说明该项制度对农村老年人的生活保障程度。城镇参保居民的替代率情况可以根据其收入水平与农村居民收入水平的差距进行推断。

养老金替代率是养老金支付水平与工资收入的比值，是衡量养老保障制度的最重要指标(张琪，2016)。养老金替代率的基本公式如下：

其中，ρB表示基础养老金的替代率，Pt表示t年的基础养老金，yt-1表示t-1年参保居民的工资收入，如个人缴费工资、社会平均工资、个人退休前工资等，此处沿用项洁雯(2015)的做法，用农民人均可支配收入代替社会平均工资的指标来计算替代率。

1.基础养老金替代率。

根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中对新农保制度试点阶段的规定，凡是年满60周岁的农村户籍老人，无论是否缴费，均可享受按月领取基础养老金的待遇，即为每人每月55元。根据《两部门关于2018年提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》的规定，经过调整，自2018年1月1日起，全国城乡居保基础养老金最低标准由70元提高至每人每月88元。

按照中央财政确定的最低基础养老金计算我国农村居民的基础养老金替代率可得出，从新型农村居民基本社会养老保险制度开始到城乡居民社会养老保险阶段，我国农村居民的基础养老金替代率不断下降，在2015年对基础养老金进行调整后有小幅上升，之后逐年下降，到2018 年调整后继续维持在7%以上(见表3)。可见政策目标是将基础养老金的替代率维持在7%以上。

表3 农村居民基础养老金替代率

(1)分地区基础养老金替代率。按照东部、中部、西部和东北地区测算的基础养老金替代率如表4所示。

表4 分地区测算的农村居民基础养老金替代率 单位：%

续表

按照全国统一基础养老金测算结果可知，2009～2019年东部地区的基础养老金替代率相对于其他地区最低，东北地区和中部地区的替代率居于中间，替代率最高的地区是西部地区。在基础养老金未进行调整之前，各地区的基础养老金替代率呈现出逐年下降的趋势，在调整之后小幅上升，之后继续下降。

与全国基础养老金替代率相比可知，东部地区是唯一替代率一直低于全国替代率的地区，而西部地区是唯一替代率一直高于全国替代率的地区，这是由于人均收入水平造成的。东北地区在2017年以前替代率也低于全国替代率，但2017年及以后替代率高于全国，说明东北地区的平均收入开始低于全国平均收入。对于东部地区而言，提高基础养老金更多是为了提高人民生活水平，而对于东北地区和中部、西部地区是更侧重于保障基本生活。

(2)分收入等级基础养老金替代率。按收入等级测算的农村居民基础养老金替代率如表5所示。

表5 按收入等级测算的农村居民基础养老金替代率 单位：%

基础养老金对不同收入等级的参保者作用明显不同，虽然整体趋势为下降，但到2016年基础养老金对低收入户的替代率仍然达到了27.22%，说明基础养老金对低收入户的收入替代作用显著，已经高于城镇职工基础养老金替代率20%的替代标准。基础养老金对高收入户的收入替代率较低，这体现了基础养老金“保基本”的特点，是对低收入群体基本生活的保障，而高收入群体可以通过其他方式进行养老保障。但是当前的基础养老金对中收入群体的替代率也不高，这才是需要重点关注的问题。

2.个人账户养老金替代率。

(1)养老保险个人账户的收入积累公式。

M收=CW(1+r)m+CW(1+k)(1+r)m-1+…+CW(1+k)m-1(1+r)

其中，每年缴费金额为W，养老基金增长率为k，个人缴费与政府补贴等合计为C，参保年限为m，收益率为r。

当个人缴费、政府补贴缴费在m年内都相等时，公式可以简化为：

根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次。因此个人缴费是以100为基数，即Wi=100，Ci=1,2，…，10,15,20。

政府补贴规定是对参保的农村居民按照不同档次给予参保补助，如最低档次为每人每年30元，对于500元以上的档次补贴标准不低于每人每年60元。

考虑到这几年中央试点方案中个人缴费和政府补贴并没有增长，因此k=0。

(2)个人账户养老金领取。根据养老金发放的一般公式，参保人在领取养老金年限内现值之总和为：

按年养老金发放标准发放养老金时，个人账户养老金支出中设养老金发放标准为Q，参保人员60周岁后平均预期寿命为eb年，个人账户在领取期的积累利率为r′。

(3)个人账户收支平衡的精算模型。假设养老金收支保持平衡，M收=M支，完全积累制的个人账户按基数比例缴费时个人账户养老金收支平衡的一般模型可以表示为：

最低标准的简化公式为：

(4)个人账户替代率计算。在基础养老金之外，假设个人账户每年可以领取一定的养老金，那么个人账户养老金替代率基本公式如下：

其中，ρI表示个人账户替代率，Qt表示退休之后的每一年(t年)发放的养老金，yt-1表示上一年农民人均可支配收入。

按照最低补贴方案，个人账户养老金替代率可表示如下：

(5)农村居民基本社会养老保险个人账户养老金积累测算。本文的测算根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定作出的假设如下：

①测算缴费15年的积累情况；

②假设缴纳进入个人账户的养老金年收益率为2.5%、4%和5%，并在不同的收益率下测算不同档次缴费的个人账户积累情况；

③假设个人缴费标准分为12档；

④计发月数按照139计算，约为11.58年；

⑤参保人缴费期间，政府补贴标准为每人每年30元或60元。

根据以上假设计算出的农村居民个人账户累积额如表6所示。

表6 农村居民个人账户积累 单位：元

假设居民2010年开始缴纳养老保险(当年45周岁)，连续缴费15年，则居民将于2025年开始领取养老金。因此，需要用2024年以后的农民人均可支配收入计算养老金的收入替代率。根据2014～2019年的农村居民人均可支配收入数据可知，近几年的收入增长率在8%～9%之间，平均增长率为8.8%。中国社会科学院农村发展研究所、社会科学文献出版社及中国社会科学院城乡发展一体化智库发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测(2019—2020)》指出，考虑到2020年受疫情影响，上半年收入增长率为3.6%，预计全年增长率可能为6.1%。2020 年以后的增长率假设为6%并且保持稳定。由此可以计算得出所预测2024～2030年的农村居民人均可支配收入。假设不考虑养老金的每年调涨政策，用表6得到的个人账户每年领取的养老金除以预测的农村居民可支配收入，就可以得到预测的养老金替代率(见表7)。

第一，经过15年积累的个人账户养老金替代率比较低，要选择1500元和2000元的档次才能在首年(2025年)领取时获得超过10%的替代率。对于很多农村居民选择的100元档次，替代率连1%都不到，能起到的作用微乎其微。个人账户养老金替代率结果表明，如果依靠目前的方案积累15年，将来的养老金水平是相当低的，应当鼓励参保居民延长参保年限和选择较高的档次。

第二，各个档次之间的替代率差异性非常小，体现不出分12档次的意义。以2025年为例，500元以下档次替代率都在5%以内，而500元到1000元档次替代率都在10%以内，这说明各个档次的补贴区分度没有体现出来。此外，档次之多增加了农户选择的难度和工作人员的工作量，造成了一定的浪费，建议减少档次并且提高最低档次。

第三，横向看替代率呈现递减的趋势。2025年的最高档次最高收益的替代率在18.77%，还算是比较高的替代率，而到了2030年，仅仅五年时间，最高档次最高收益的替代率就降到了14.03%。这说明当前制度下养老金的增值速度赶不上农民收入的增长速度。

3. 整体替代率。

农村居民社会保险的整体替代率就是把基础养老金替代率和个人账户养老金替代率进行加总测算，基本公式为：

根据本文前文推测，政府可能会将基础养老金的替代率大致维持在7%，因此基础养老金的替代率按照7%计算。

通过对2025～2030年个人替代率进行分析，选出最低替代率和最高替代率作为上下界，加上基础养老金替代率得出了整体替代率的低方案和高方案，如表8所示。由此可知，按照假设在当前制度下，整体替代率将在7.72%～19.74%之间。因此，基础养老金的及时调整和个人账户的收益率都对整体替代率有很重要的影响。

表8 农村居民整体替代率 单位：%

根据李慧的研究(2017)可知，农村实际平均养老金替代率要比按最低值计算的高3%～5%，而中位替代率要再高2%，所以在整体替代率的基础上加上5%～7%更为接近真实的替代率水平。按此推算整体替代率将在12.96%～26.74%之间。根据CHFS2017数据估算，参加城乡居保制度的城镇居民平均收入略高于农村居民，那么城乡居保养老金替代率对于城镇居民而言相对更低。虽然城镇居民可以选择以灵活就业人员身份参加城镇职工养老保险，但是选择城乡居保制度的居民保障问题也应得到重视，这是我国社会保障制度高质量全面发展的必然要求。

三、政策激励问题理论分析

我国城乡居保制度的财政负担和资金运营压力都比较大，该项制度的养老金待遇亟须提高。在当前经济形势下，寄希望于依靠财政提高养老金待遇较难实现。许多西方国家正在将养老财务安全的责任从国家和雇主向个人转移。《墨尔本美世全球养老金指数(2019)》(Melbourne Mercer Global Pension Index 2019)的发布，体现了养老责任的转移和养老负担的多元化分担趋势。这为我国城乡居保制度建设提供了有益参考，但是该项制度的参保人群(包括农村居民和城市未参加职工养老保险的人群)多为经济弱势群体，收入较低且参保意识不足，必须考虑其参保能力并激励其在能力范围内自愿深度参保。近年来我国部分省(区、市)已经采取了一些积极的改革措施，具体做法包括取消较低档次、增加较高档次、相应增加参保补贴并提高养老金待遇，这些措施对居民提高参保档次有一定的促进作用，但对促进居民尽早参保的作用似乎不明显。如何能够促进居民早参保、多缴费，如何健全制度的激励约束机制，成为当下应该重点研究的问题。

(一)参保行为的影响因素和激励机制

参保的影响因素主要有以下四个方面。(1)个人及家庭因素。包括个人特征、家庭人口结构、收入等(张朝华，2010；封铁英和董璇，2012；郭瑜，2013；邓大松和李玉娇，2014；江华等，2012；李越和崔红志，2014)。其中，个人特征中有限理性(Simon,1959)，使得人们在认知能力、信息获取以及决策所需的其他资源方面存在限制，所以他们获得最优结果的方法并不是通过最佳选择进行优化，而是通过简化决策框架(缩小选择集合、减少所考虑结果的特征，或者简化选择与结果之间的关系来简化决策问题)进行优化。此外，人口的流动性也会有一些不同的影响(吕学静和李佳，2012；李姗，2016)。(2)认知及信任。主要是指参保人对政策的了解、认知及信任等方面。参保者对政策了解得越多越清楚，参保的意愿越大(邓大松和李玉娇，2014)。当居民对制度政策了解不足而无法确定风险时，根据期望效用理论决策者对于损失是模糊偏爱的、对于收益是模糊厌恶的，禀赋效应理论也认为人们对于“避害”的考虑大于“趋利”，所以他们会选择晚参保或者低档次来回避风险。(3)社会关系及环境。主要是指社会规范、社会信任、社会关系等方面。居民参保行为会受到个人以外的社会规范、社会信任等因素影响(吴玉峰，2011；雷咸胜和胡宏伟，2020)。(4)政策制度和程序。包括政策的保障程度、激励机制、收益情况、补贴力度、办理程序等(刘昌平和殷宝明，2010；穆怀中和沈毅，2012；王亚柯等，2013)，即政策的便利性、激励程度和投资收益都会对参保产生正向激励。但是Thaler和Sunstein(2008)的跨期选择理论认为人们对长期的投资和理财不一定能作出理性的选择，“双曲贴现”效应使得人们更重视眼前，因此需要外部的力量进行干预。如美国提出了“助推”(Nudge)，其作为一种有效的引导式管理模式用于促进美国人民参加“401K计划”。

个人及家庭因素是无法改变的影响因素，信任是需要长久建立的，周围的社会环境是需要长时间建设的，政策执行程序的改进也需循序渐进并且受到约束，因此能够在短时间进行改进的方面主要是通过提高居民认知和健全激励机制来促进居民参保。在激励居民参保方面，研究建议一方面是通过提高基础养老金、增加补贴和提高记账利率三种方法来提高待遇(可能加重财政负担)，另一方面加大政策宣传和鼓励(缺乏具体措施)。

(二)计划行为理论

通过对我国城乡居民基本养老保险的参保行为和影响因素的研究，本文认为可以运用行为经济学的相关理论来探索促进居民深度参保的措施。计划行为理论(theory of planned behavior,TPB)对理性行动理论(theory of reasoned action,TRA)进行改进，以期望价值理论为出发点解释个体行为的决策过程，被广泛应用于农户行为和健康、环保、旅游等主题的研究。TPB理论认为影响个体行为最直接的因素是行为意愿或者行为意向(个体愿意尝试某种行为并为之付出努力的程度)，而行为意愿、意向通常受到行为态度、主观规范和知觉行为控制的影响。

行为态度(attitude)指个体对某行为所持有的积极或者消极的评价及感觉，受行为信念的影响；主观规范(subjective norms)指个体在采取某一特定行为时对所感受到的社会压力的认知，受规范信念的影响；知觉行为控制(perceived behavioral control，PBC)是指个人预期在采取某一特定的行为时所感受到的可以控制(或掌握)的程度，反映了个人过去的经验和预期。当个人认为自己所掌握的资源与机会越多、所预期的阻碍越少，则对知觉行为的控制就越强。当个人感觉到对执行某项特定行为能够完全控制时，可以理解为个人可以掌控整个行为的执行过程和结果，行为意向可以直接预测行为结果，行为意向越强，采取行动的可能性越大。知觉行为控制包括内在控制因素(如个人的缺点、技术、能力、情绪等)和外在控制因素(如信息、机会、对他人的依赖性等)(Notani，1998)。计划行为理论模型结构见图1。

图1 计划行为理论模型结构

理论上，我国城乡居民的参保行为应该符合TPB理论，个人对参保的评价和认识越积极，就越有可能参保；如果政治舆论导向和周围的亲戚朋友越支持参保，则个人越有可能参保；如果个人认为自己掌握了足够的信息，能够对参保作出理性的判断(如有投资理财经验)，并且能够掌控参保带来的影响(如不会因为参保缴费而影响家庭生活)，那么居民就会更加倾向于深度参保。那么在TPB框架下，寻找合适的契机进行“助推”或许可以引导居民早参保、多缴费。例如，从知觉行为控制的角度，政府可以给居民提供更明确清晰的投资收益表，让居民对参保的行为后果有更准确的认知，从而增强其对参保行为可控性的预期。另外，从主观规范的角度，还可以适当公布具体参保案例，增强示范性。这些做法尚需进一步讨论是否合适，其作用大小也需要进行实证研究。总体而言，设计适合我国城乡居保参保居民的“助推”方法来促进城乡居民养老保险的深度缴费行为，是行为经济学理论在管理学上的实践运用，也对完善我国城乡居保激励约束机制具有重要的应用价值。

四、政策激励的现实建议

按照当前标准，城乡居民基本社会养老保险的基础替代率和个人账户替代率都比较低，与其他养老保险的替代率相差较多。如果不能及时调整，新时期城乡居民基本社会养老保险制度对农民老年人生活的扶助力度可能比较小，对参保城镇居民的保障力度也远远不够。本文从激励个人深度参保的角度提出以下几点建议。

(一)改善供给结构，提高供给效率

从供给侧改革的角度讲，必须提高城乡居保制度的供给效率，对于制度设计中的无效或者效率低下的层次必须及时调整，提高供给的精准度。从参保档次来看，过多的参保档次可能会造成无效的浪费，另外补贴不到位或者不具有梯度性也会造成补贴的效果浪费。要改变农村居民基本社会养老保险“聊胜于无”的状态，真正发挥其对农村居民的生活支持和辅助作用，必须提高养老保险的供给精准度和供给效率，满足居民的个性化需求。有一些地区已经根据实践减少了档次，是很好的尝试。例如，湖北省武汉市新洲区从2009年国务院开展新农保试点以来一直是新农保试点的重要地区之一。该地区的新农保主要通过个人年缴费(调查时分为200元、400元、600元、800元、1000元和1200元6个档次) 和集体补助相结合的方式为农民提供养老保险。此外，500元以下档次几乎没有区分度。赵建国和海龙(2013)提出我国90%的农民具有选择中高档缴费标准(研究以300～500元/年为中高档)的能力，因此如果有更多的补贴，部分地区的农民也可以接受档次调整为500元及以上档次。本文认为考虑到农村居民收入问题，连续的档次比较有利于逐步选择，而分段的档次可能跳跃性太强，可以先保留12个缴费档次，但是为了对农村居民选择高档次进行激励，建议将500元档次和1000元以上档次的补贴提高，与其他档次进行明显区分，以此引导参保居民向高档次递进。

缴费补贴对地方财政而言是一项比较严峻的考验，但是从社会整体收益来看，农村社会保障是有利于社会稳定和经济增长的有益政策，地方政府应当长远考虑，努力克服眼前困难，调配资金积极促进社保基金增长，从而实现地方财政长期良性增长。

(二)加快城乡居保基金运营建设，提高社保基金收益能力

从长期可持续发展角度看，收益能力是保持任何养老基金生命力的关键所在。城乡居保制度建立时间不久，基金运营基本靠储蓄收益，很容易造成养老基金缩水贬值。必须要参考全国社保基金运营经验和教训，加快社保基金运营建设，在保障安全的基础上提高社保收益能力。在这方面，我国政府应采用多渠道、多方式分散经营，对养老金的投资方式进行多样化配置，积极利用金融工具实现养老金增值，利用固定资产、股票、债券、基金、海外投资等多种渠道为居民的养老钱保驾护航。只有不断提高基金收益能力，才能提高城乡居保制度的吸引力，让居民自愿选择早参保、高档次。

(三)加大宣传力度，提高政策和信息的透明度、熟知度

在以上两点进行的同时，必须加大城乡居保制度的宣传力度，提高政策的透明度、熟知度，特别是让农村居民快速掌握政策变化，了解个人账户信息、收益情况，对各种档次及收益有明确了解，因此信息平台建设和推广很有必要。从“助推”理论上讲，这是一种有效的助推方法，但是塞勒认为行为经济学的例子和实验都是以美国为背景，虽然有一定的普适性，但中国人的心理和行为有自己的特色。未来还需通过实证研究TPB理论和助推理论是否适用于我国城乡居民基本养老保险的参保行为。

综上所述，我国城乡居保制度的建设任重道远，需要中央、地方、个人共同努力。同时，这项制度意义重大，关系到新时期居民的养老问题和社会主义和谐社会的构建，关系到乡村振兴战略的长远推行。为了让城乡居保制度更全面有效地保障农村居民的生活，政府和学界应长期关注该问题并给予足够的重视。同时，城镇居民保险的参保情况和替代率问题应跟进研究，在城乡统筹的过程中进一步推进制度融合，促进我国基本养老保险制度的高质量发展。