政府采购与技术创新：政府市场关系视角 *

北京大学经济学院 王曙光 徐余江

一、引言：政府采购与技术创新研究综述

《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)颁布以来，中国政府采购制度法制化、市场化建设不断完善，在中央集中采购与地方分散采购等方面形成了科学合理的差异性采购政策。中国政府采购金额数年来持续增长，其在国民收入中的占比持续升高，中国政府采购在市场带动、企业发展等方面的影响逐渐成为学界关注的焦点，尤其是在中美贸易摩擦、全球经济波动、疫情扩散的背景下，政府采购凸显更加重要的作用。在塑造新型政府与市场关系视角下，政府采购对市场影响的作用有待进一步评估，尤其是政府采购对技术创新的影响值得进一步深入探讨与重新审视。

政府采购促进技术创新的研究在国外起步较早，并且在国家政策层面已经有广泛实践。从国外研究文献看，诸多学者从经济理论层面开展了政府采购促进技术创新的机制研究，其研究成果表明政府采购增加了企业订单及收入，因政府自身的特殊市场引导作用，创造了市场有效需求，有助于降低企业的运营成本和技术风险(Dalpe，1994)。

在实证研究方面，主要从供给和需求的不同政策视角来展开，学者研究比较了增加企业研发投入与增加政府采购两种差异化的宏观政策工具对技术创新的激励效应。Rothwell和Zegveld(1981)研究认为，从长期来看，政府采购对技术创新和经济发展将产生重要影响。Geroski(1990)研究认为，政府采购较企业研发投入更有助于技术创新。Edler和Ceorghiou(2007)以欧盟技术创新现状为背景，通过定性的理论分析，认为20世纪90年代以来，政府采购促进了欧盟技术创新的发展。

国内对政府采购促进技术创新的研究主要有三个方面：一是从理论机制角度开展探索性研究；二是从政策角度开展研究；三是从评价指标体系开展研究。国内学者最早从理论层面对政府采购进行关注。如楼继伟(1998)对政府采购从多功能发挥的角度进行了系统分析，他认为政府采购功能不仅体现在能提高政府资金的使用效率上，而且还体现在具有宏观经济调控和反腐倡廉的经济及政治功能上，特别是能促进节能环保产业的发展及支持高新技术和技术创新产业的发展。

随着《政府采购法》的颁布，实践层面数据增多，为诸多实证研究提供了条件。艾冰和陈晓红(2008)利用我国各省(区、市)2001～2005年政府采购规模、居民消费支出、全社会固定资产投资额及出口总额的时间序列，运用灰色关联分析的方法，对政府采购与自主创新之间的关系进行了实证分析。从实证结果来看，政府采购规模与自主创新的灰色关联度在80%以上，研究认为政府采购是促进自主创新的重要影响因素之一。曹润林(2016)对政策实施效果进行了实证检验，结果表明我国政府采购支出发挥出了促进企业自主技术创新的政策功能效应。在实证研究方面也有学者认为政府采购阻碍了技术创新(胡凯等，2013)，认为我国市场竞争环境和水平使政府采购对技术创新的激励功能没有得到有效发挥。

二、改革开放以来中国政府采购制度演进及总体表现

改革开放以来，中国政府采购制度进入探索构建的重要时期。在这一过程中，中国政府采购制度经历了早期探索、初步确立、接轨调整、提升完善四个阶段，建立了中国现代政府采购制度，这是中国财政制度改革、经济市场化改革的重要内容之一。中国现代政府采购制度建立有力地支撑了政府转型变革、企业创新发展，是国家治理体系现代化进程中的标志性研究内容。

(一)中国现代政府采购制度早期探索阶段(1978年至20世纪90年代初)：计划经济向市场经济的转变背景

1978年至20世纪90年代初，是中国现代政府采购制度早期探索阶段，是在中国经济体制改革由计划经济向市场经济转变大背景下开展的，是与预算管理制度、财税改革等相配套的改革内容。这一时期，中国财政制度改革重点在财政收入领域。随着中国计划经济向市场经济转变改革进程的深入，中国政府采购规模逐渐扩大，中国财政支出领域改革逐渐成为重点。政府采购制度改革需要建立在市场经济基础上，需要有较为完善的信息管理手段，这一阶段，中国政府已经开始逐渐意识到财政支出、政府采购制度改革的重要性，一场影响中国未来财政支出领域的政府采购制度改革即将拉开序幕。这一时期，是中国政府采购制度改革意识、改革试点、改革方向、改革内容的早期探索阶段。

(二)中国现代政府采购制度初步确立阶段(20世纪90年代初至2003年)：市场化法治化的建设背景

从20世纪90年代初至2003年，是中国政府采购制度初步确立阶段，这一时期也是中国社会主义市场经济确立发展的关键阶段，中国政府采购制度确立及法治化建设是中国经济市场化改革的重要内容，同时政府采购制度也为经济市场化发展提供了基础保障。作为财政体制改革的关键领域，1994年，中国开启财政领域支出改革，以政府采购为主要突破口，与国库集中支付、部门预算和收支两条线等共同构成了财政预算管理改革的主要内容。1995年，上海最早制定了政府采购管理办法，实行了集中采购等改革尝试；1998年，中国经济特区深圳作为政府采购制度试点城市，颁布了《深圳经济特区政府采购条例》首个地方性法规。在地方试点基础上，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》《政府采购招标投标暂行管理办法》等一系列规章制度，从国家顶层明确了政府采购制度的实施办法及制度框架。2003年，《政府采购法》实施，标志着中国现代政府采购制度初步确立，明确了统一政策、分级管理，集中采购与分散采购相结合，公开招标为主、其他采购方式为辅，管采分离、职能分设的制度特征。中国政府采购制度改革逻辑延续了市场经济制度改革逻辑，即中央顶层设计与地方试点实践相结合，并逐渐向全国推广。政府采购政策功能设计方面，《政府采购法》明确提出了“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，这是首次在法律层面明确了政府采购要为促进经济社会发展、中小企业发展等方面发挥积极作用。关于政府采购虽然已有立法层面的规定，但还缺乏在具体实操层面的实施方法及程序设计等。

(三)中国现代政府采购制度接轨调整阶段(2003年至2012年)：融入全球贸易体系背景

2003年至2012年，是中国现代政府采购制度接轨调整阶段，其主要考察因素来自两个方面。外部环境主要是中国加入世界贸易组织后，中国承诺加入世界贸易组织的《政府采购协议》(GPA)，由此开启了中国政府采购制度与《政府采购协议》相接轨与过渡的改革进程；同时这一时期也是中国技术创新迭代升级、独立可控的自主创新阶段，提出走新型工业化道路，强调自主创新，国家层面提出要“加强创新型国家建设”。正是在上述内外部环境下，中国政府采购制度经历了接轨调整的改革历程。

为了有效推动政府采购支持经济社会发展、鼓励自主创新等，2006年至2007年，财政部陆续出台了《财政部关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》《自主创新产品政府采购合同管理办法》等制度办法，全面实施自主创新产品首购订购办法、进口产品政府采购管理办法等。这些配套制度标志着中国政府采购制度在发挥自身采购政府属性的同时也在尝试以需求引致效应来促进技术创新。根据“中国的创新政策与提供政府采购优惠不挂钩”的涉外承诺以及国务院工作要求，财政部在2011年发文停止执行了对自主创新产品提供政府采购优惠的管理办法，并研究了进一步促进技术创新替代政策。中国政府采购制度接轨调整阶段是在冲突中持续演进的过程，进行了边界尝试与理念突破，最终实现了能够满足国际环境及国内发展的一套制度框架。这一时期是中国政府采购规模持续扩大发展的阶段，也是中国政府采购信息统计、信息公开构建的过程，财政部在《中国政府采购年鉴》中对相关数据进行了披露，加强了与先进政府采购制度交流学习的机会，在政府绿色采购等领域创新试验成效显著。

(四)中国现代政府采购制度提升完善阶段(2012年至今)：国家治理体系现代化背景

在构建中国现代经济体系、国家治理体系现代化过程中，中国政府更加关注政府采购支持经济社会发展、中小企业就业、创新活动和服务等政策的多重效应。在这一时期，政府采购制度改革创新力度不断加大，法律制度体系建设不断加强，管理体制机制日益完善。政府采购政策功能与“调结构、转方式” 的宏观经济政策和社会事业发展的联系更加紧密；在扶持中小企业方面，通过预留采购份额、实施评审优惠等多项措施，鼓励中小企业积极参与政府采购市场竞争，并重点向小微企业实施政策倾斜；推动国内了解和研究以政府为主导、企业为主体的供应链管理新模式。

2013年以来，财政部持续完善政府采购管理办法，先后颁布了《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购质疑和投诉办法》《政府采购信息发布管理办法》等，为中小微企业、民营企业等参与政府采购提供了公平竞争环境。2014年，财政部、民政部、工商总局颁布了《政府购买服务管理办法(暂行)》，经过多年实践，2020年作为正式管理办法实行。2018年，中央深改委审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，提出建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制等改革目标。2019年，财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，旨在构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，促进政府采购领域公平竞争、优化营商环境。该通知特别提出要纠正以供应商的所有制形式、组织形式或者股权结构，对供应商实施差别待遇或者歧视待遇，对民营企业设置不平等条款，对内资企业和外资企业在中国境内生产的产品、提供的服务区别对待等问题。这一时期也是中国加入《政府采购协议》的关键时期，中美贸易摩擦加剧，中国政府采购支持企业创新发展政策功能设计约束因素更加复杂，政策平衡性要求更加明显。

三、政府采购促进技术创新的制度因素及运行机制

(一)政府采购政策功能与技术创新目标设定：新型政府市场关系塑造

政府采购本质上是市场行为，主要从用户需求角度提出采购要求，满足要求的企业或产品都可以竞争投标。随着政府采购体量逐渐增大以及占国民收入比例提高，政府采购属性不仅仅属于市场行为，还是政策性行为。发挥政府采购政策性引导作用，优化政府采购目标，并由此促进技术创新，是本文重点探讨的目的。政府采购政策性引导具有多重目标，包括促进就业、促进中小企业发展、促进技术创新与企业创新等。本文重点探讨政府采购促进技术创新理论，分析政府采购促进技术创新与企业创新的机制机理，由此进一步设定政府采购政策性引导目标以及政策措施，集中发挥中央集中采购和地方分散采购两个层次的优势，既体现技术创新的主要方向，又体现地方差异化的政策导向，由此在整体上和全局上形成政府采购促进技术创新的最优化效果，在遵守国际贸易体制法律的基础上，视中国国情开展灵活性政策应用。

政府采购政策功能与技术创新目标设定是在综合考虑政府采购具有政府与市场双重属性基础上，以构建新型政府市场关系为契机，发挥政府采购的资本作用和信用作用，引导和带动企业创新发展。

(二)政府采购促进技术创新的考察因素

政府采购促进技术创新的制度设计应重点考虑产业类型、产业规模、企业性质、产品生命周期、技术类型等多种因素，并将上述因素统一纳入政府采购政策设计与功能设定分析框架。

1.综合考虑产业类型差异。

产业类型影响政府采购制度政策设定。政府采购制度政策设定应综合考虑产业类型差异，因地制宜、因产施策，以此推动不同产业及其企业创新发展。政府采购政策、采购份额基数、采购规划等应考虑到传统产业和新兴产业、服务产业和信息产业等产业差异。例如，在传统产业中要考虑新技术应用的采购份额，在新兴产业中也要考虑成熟技术应用的产品，也就是说，政府采购政策功能是从产业类型特点出发，进行动态适应性调整与分配设计。

2.综合考虑产业规模影响。

政府采购制度政策设定要考虑到产业规模的差异。面向大、中、小、微等不同产业规模，采取灵活性、创新性的采购策略，重点是促进中小微企业发展，发挥中小微产业规模效应，带动企业创新发展与技术创新。规模是动态发展的过程，规模大小也是随着技术发展和产业发展而动态变化的，政府采购有助于中小微企业扩大发展。对产业规模较大的要采取按照标准进行衡量采购，对产业规模较小的就很难适用同等办法。面向产业规模类型，提倡规模较大产业实现多元竞争，中小微产业规模则鼓励导向性、示范性发展。

3.企业所有制性质影响制度设计。

政府采购制度政策设定要考虑公平公正的政策导向，要面向不同所有制企业采取竞争中性原则，鼓励民营企业参与。民营企业在技术创新方面发挥着重要作用，因其市场化运作更能意识到不创新就难以生存，其面临的生存环境更具风险性和不确定性。在很多新技术新领域方面，民营企业更有动力进行尝试，这部分产品，政府采购也要有相应策略给予支持。

4.技术和产品的生命周期影响制度设计。

技术和产品的培育需要一定周期，往往存在市场风险和技术风险。面向技术生命周期各阶段，政府采购应给予一定的政策考量，通过预先确定订单等方式鼓励企业进行产品改进和技术创新。对于早期技术，政策应从试用角度给予一定的放行；对于半成熟的技术，应给予一定的采购许可，以带动相关产业形成产业链条；对于成熟的技术，也给予一定的政策导向，在环保或节能等方面的要求将更加突出。

5.技术类型影响制度设计。

政府采购往往注重安全性等特性要求，技术类型也应纳入政府采购政策考察范围。政府采购在采用军用技术、民用技术等方面要求差别明显。军用方面，政府采购基本都会采购国内的产品，以安全性、稳定性为基本需求。不同类型的技术在创新方面往往会存在一定的局限性与适用性，但是经过一段时间的发展，往往会由特定领域扩散到其他领域，由此带动产业发展，如军用技术与民用技术互相转化。

(三)政府采购促进技术创新的核心机制

1.成本与风险分担机制。

从市场需求角度分析，政府采购在一定程度上增加了特定产业的市场需求，且这种以政府为代表的市场需求还有一定的引导效应，并影响其他更多的市场主体需求，这实际上是对企业技术创新的一种外部肯定，从而为企业通过技术创新开发新产品并维持企业市场地位及持续运转提供了可能。这样的市场需求在一定程度上分担了企业技术创新的研发成本，减少了技术创新的市场风险，本文称之为政府采购促进技术创新的成本与风险分担机制。这种机制具体实现途径可以有政府提前订购、科研立项等方式，与特定企业签订采购合同，若满足要求则履行合同，由此企业在研发成本与市场风险方面将由不确定转为相对确定。

2.技术扩散机制。

现代产业集群或产品组成都涉及多个细分产业领域或多个企业，政府采购在采购领域起到引导支持作用，带动了该领域技术创新示范，继而影响整个产业配套及细分领域的发展，这种机制本文称之为政府采购促进技术创新的技术扩散机制。现代分工细化、零部件的集装集采、区域要素交互频繁等是形成技术扩散机制的前提。技术扩散机制具体实现途径一般是以获得采购订单的企业为主，同时将相关的要素采购订单惠及下游企业，带动整个产业链的技术创新。在国内，技术扩散机制不仅呈现出产业链特征，在区域之间也存在因政府采购带来技术交易而引发技术扩散。

3.甄选与激励机制。

政府采购因其具有政府公信力，且同时具有政府与市场的双重属性。这实际上是给企业技术、质量、信用等进行了背书，由此企业在发展中将获得优于同类企业的政策性支持，这种机制本文称之为政府采购的甄选与激励机制。甄选与激励机制具体实现途径一般是以大订单或者进入采购名录作为其他采购背书的优先选择。甄选与激励机制也是提升政府采购效率、质量的核心机制之一。

4.新兴产业引导机制。

政府通过增加新兴产业采购份额，或者优先选择具有先进技术的产品，称之为政府采购促进技术创新的新兴产业引导机制。这种机制是政府宏观产业调控的手段之一，有助于新兴产业企业快速发展，有助于产业结构调整与升级。例如，近年来，政府为推动环保节能等产业发展，在政府采购中也明确提出了节能环保的要求。技术推动产业变革，但在新兴产业发展过程中往往面临用户需求不足等现实困境，政府采购有助于起到引导示范作用，继而推动相关产业和企业发展。

四、政府采购促进技术创新的世界典型模式及其启发

(一)建立多层次的政府采购法律制度体系，以此组合发挥政府采购促进企业创新发展与技术创新的政策功能

美国早在1761年就已颁布实施了《联邦采购法》。为了鼓励中小企业及本国企业发展，保护本国企业技术创新，美国通过《购买美国产品法》《联邦财产与行政服务法》《政府采购条例》《合同竞争法》《贸易协议法》《武装部队采购法》《中小企业法》《小额采购业务法》等系列法律法规，确立了本国产品在政府采购中的优先地位，同时也奠定了政府采购促进创新的良好基础。通过保护国内市场，为企业研发创新提供稳定的市场需求，加速了高新技术的成果转化过程，实现了信息产业、航空产业等行业的迅速崛起。

德国政府建立了一套原则性与程序性相结合的法律体系，颁布了《反限制竞争法》《政府采购条例》《货物和服务业招标投标法》等法律法规，有力地促进了德国本土产业创新发展。

日韩政府在保护本国产业及技术创新方面也是不遗余力。日本政府通过政府贸易协定例外条款来保护本国企业发展，韩国政府制定了《中小企业振兴和产品购买促进法》，有力地促进中小企业生产的新产品打开政府采购市场的销路，使中小企业自主创新得到政府更好的扶持。

(二)高度关注中小企业创新发展，从政府采购法律法规角度给予支持

为了发挥政府采购促进中小企业创新发展政策功能，美国政府通过实施小企业革新研究计划和小企业技术转化计划，与政府采购需求对接，保障企业技术研发的资金需求和市场需求。另外，在《中小企业法》中还提出通过预留合同、合同分拆等方式，为中小企业参与政府采购创造机会。日本政府采购为鼓励中小企业创新发展，在国内政府采购及外国政府采购方面都采取了积极措施，日本中小企业贡献了日本国内超过50%的技术创新。政府在采购报价、信息披露、社会化服务方面为中小企业参与政府采购降低竞争门槛；通过分拆合同，将集成整包标的进行分解，以增加中小企参与采购的中标概率与可行性；注重采购规划与采购计划中各类别采购份额设定，在每年采购计划中向中小企业设定政府采购目标。

面向外国政府采购，各国政府通过签署国际性采购协议和相应贸易协议，专门设立为中小企业提供驻地政府采购信息及相关咨询服务的商业机构，为推进本国中小企业的国际贸易创造条件，对促进科技型中小企业的全球化发展以及本土地方经济的均衡发展都是十分有益的。

(三)政府采购程序化措施明显、监管措施较为齐全，有力促进了公平竞争与采购效率

美国政府采购监督制度贯穿了招标、标准化作业、供应商评审、审计监察、交货追查、供应商救济等各个环节。例如，在审计监察方面，美国对采购部门的政策与程序、采购的数量和成本价格以及采购过程中发生的一切财务事项都要进行审查；对供货企业的组织机构、资料系统等也要考察；还要考核采购部门工作计划和工作进度；如果对中标的供应商有质疑，可以通过美国政府采购救济制度向联邦会计总署投诉或向联邦赔偿法院以及联邦地区法院提起诉讼，从而对该项政府采购行为进行审查，起到监督的作用。总体来看，程序化措施和监管措施覆盖了政府采购事前、事中、事后全流程环节。

(四)政府采购规模效应明显，以此来发挥政府采购促进技术创新的带动作用

欧美国家政府采购占比GDP规模自20世纪90年代以来一直处于较高水平，且持续上升。政府采购规模的扩大及其政策效应明显。英国、法国两国政府采购占比甚至一度达到5%～7%(见图1)，如此大体量的采购规模效应，在政策带动下有效促进了经济社会发展、企业创新发展。近年来，美国政府采购规模达到8000多亿美元，占GDP比重在4%以上。中国政府采购规模也在持续提升，2018年占GDP比重达到4%(见图2)，作为全球第二大经济体，这个规模可以说是很大体量了。在这样的基础上，政府采购制度促进企业创新发展，带动中小企业、民营企业乃至发展本国产业都是值得科学规划与改进的。

图1 1993～2011年部分欧洲国家政府采购占GDP比例

图2 2002～2018年中国政府采购规模占财政支出及占GDP比例

五、中国政府采购政策功能与技术创新的路径设计及未来发展

中国政府采购治理体系构建需要考虑国际贸易及国内经济社会发展等多种内外部关系，充分发挥政府采购政策功能促进技术创新与经济社会发展是政府采购治理体系构建的重要内容之一。中国政府采购政策功能与技术创新路径设计应以竞争性政策机制为基础，进一步完善公平、透明、竞争等采购原则，提高政府采购效率；以加强产业链协同带动为目标，鼓励带动中小微企业，尤其是小微企业的创新发展与技术创新，促进产业链垂直分工体系良性构建；以差异化政府采购政策构建分类分级体系，充分考虑企业规模、性质及战略差异，拓展政府采购政策功能的效用范围；关注政府采购对战略性行业引导作用，促进市场稳定与经济社会发展；构建技术分享、技术创新为主题的政府采购生态与应用场景，强化政府采购引导技术创新数据分析，实现政府智慧采购功能。

(一)以政府采购竞争性策略机制为基础，进一步完善公平、透明、竞争等制度原则，提高政府采购效率

在国际贸易采购背景下，中国政府采购政策应突出竞争性机制设计，考虑国内企业与外资企业的竞争中性与公开透明。在竞争中，凸显企业在获得政府采购份额中的功能效应。作为全球最主要的贸易进出口国家，在“一带一路”倡议发展的关键时期、国家治理体系现代化推进过程中，中国政府采购自身的示范作用也是极为重要与显著的。从双向视角来分析，政府采购在国家、企业技术创新整个大的份额中应该起到示范引领作用，因为国家、企业技术创新还有其他的主要因素(如研发投入、人才机制等)是较为复杂的过程。从政府采购角度分析，其最主要的目标是满足采购需求，在这个基础上，发挥经济社会作用，带动企业创新发展与技术创新；因而，就政府采购与技术创新关系本质上是“弱弱相关”的促进，但是“弱弱相关”的促进会发挥出重要的传导示范效用。建立在这个认识下，需明确竞争性机制设计是中国政府采购促进技术创新的政策功能前提。此外，要有开放性的政策容纳国外企业参与这一竞争，中国企业会在竞争中不断变革，乃至变强。而且，中国企业也可以通过世界贸易协定参与其他国家的政府采购。同时也要认识到，竞争性采购政策并不是一味以低价格为目标，而是注重物有所值等原则，避免“劣币驱逐良币”采购。

(二)以加强产业链协同带动为目标，鼓励中小微企业创新发展，构建产业链垂直分工体系

政府采购规模持续扩大，涉及多样化的服务产品。针对居于产业链不同位置的企业，通过政府采购，加大企业产业链的构造，加强产业链上下游企业的联系，尤其是鼓励通过产业链带动中小微企业创新发展，加强产业链的垂直分工体系构建。

为了支持中小企业创新发展，在政府采购具体实施中可以提出大企业与中小企业打包申请有加分的可能。通过政府采购集成类或总包公司中的细分采购项进行拆解，增加中小企业参与竞标的可行性。借鉴国外采购经验，设立小微企业管理机构，对政府采购的需求以及参与投标的小微企业的相关信息进行系统收集，建立起分类供应商系统。小微企业管理机构需要加强与小微企业的交流与合作，明确它们的实际需要；通过邀请专家对采购人员开展专业培训的方式提高小微企业内部对采购活动的重视和了解，保证大中企业和小微企业在获得政府采购信息方面的一致。此外，政府采购全链条管理模式需要持续深化，如环保领域采购不仅仅从末端产品方面提倡节能环保，应从供应链、产业链的全链条考察节能环保。

(三)构建差异化的政府采购分类分级政策体系，根据企业规模、性质及战略，拓展政府采购的效用范围

差异化采购政策是综合考虑中国企业发展、技术水平等实际情况，以分级分类的采购政策体系构建为牵引，增强政府采购政策的“鲁棒性”。首先，对大型、中型、小型、微型四类不同规模企业采取差异化采购政策，尤其应考虑政府采购对中小微企业创新发展的带动作用。中小微企业往往受资源与市场份额等制约，若能够签署有明确需求的采购合同，会进一步减少中小微企业在技术创新方面的成本，有利于中小微企业创新发展。其次，在技术性质差异方面，应重点考虑对一般技术的制造业、高科技产业、新兴产业等采取差异化采购政策。最后，从政策上落实相关创新产品与服务的首购、订购政策等实施方法，避免因政策限定导致创新产品无法进入政府部门，这会对政府与市场均产生不利的影响。

(四)关注政府采购对战略性行业引导作用，促进市场稳定与经济社会发展，发挥政府采购“稳定器”作用

政府采购应发挥对战略性行业引导作用，重点支持信息产业、新能源汽车、生物医药、高端装备制造、节能环保等影响国计民生、国家经济和军事安全的重大产业，促进市场稳定与经济社会发展。在现有采购制度下，需要进一步理顺《政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》口径衔接与操作实施等问题，加强采购部门之间协调沟通，提高政府采购与战略性产业承载企业之间的互动沟通，建立战略性行业产品采购目录清单等，有序规划与推动政府采购引导战略性行业发展的顶层设计。例如，在新冠肺炎疫情期间，从中央到地方均采取了灵活、及时、有效的采购促进政策，发挥了重要作用。后续应将重大创新药物、疫苗等，优先进入医保目录或纳入政府储备，促进政府采购成为政府配置资源的工具和政府调控供给侧的工具，为推进国家治理体系现代化、深化改革开放打下坚实的制度基础。

(五)构建技术分享、技术创新为主题的政府采购生态与应用场景，加强政府采购促进技术创新数据分析，实现政府智慧采购功能

2018年，中央深改委通过的《深化政府采购制度改革方案》中特别提到建立“政策功能完备”“技术支撑先进”的现代政府采购制度总体目标。在具体实践层面，本文认为应从政府采购生态角度构建技术分享、技术创新的采购生态，通过“互联网+政府采购”增强不同所有制企业之间的技术分享和技术创新，促进国有企业与民营企业技术分包协作和优势互补；以技术分享和技术创新为主导，带动政府采购生态的技术交易、技术服务功能；发挥金融、技术等多方面政府引领作用，构建以政府采购促进技术创新的应用场景，深入分析政府采购创新产品数据，由政府数字采购向政府智慧采购方向发展，拓展政府采购政策功能措施。