国外城市生活垃圾收费制度的演进及对我国的启示 *

西北大学经济管理学院 甘艳婧 徐 波

一、引言

城市生活垃圾污染是一个全球性的环境问题。世界银行报告显示，预计到2050年，全球生活垃圾年产生量将达到34亿吨，人均日产生量将达到0.96千克。各国在城市化进程和人口增长的推动下，都将面临垃圾处理问题，中国也不例外(Kaza et al.,2018)。

目前，我国城市生活垃圾产生量正逐年增加，成分越来越复杂。生活垃圾排放量的持续增长考验着环境承载能力。生活垃圾处置不当，不仅侵占土地，影响居民日常生活，甚至可能造成严重的二次污染。我国《2019年城市建设统计年鉴》显示， 2019年，中国城市生活垃圾清运量达24206.19万吨，无害化处理量达24012.82万吨。随着土地和环境资源日趋稀缺，处理方式升级，处理量加大，生活垃圾处理费用迅速增加。

2017年3月，我国《生活垃圾分类制度实施方案》颁布，规定全国46个重点城市在城区范围内先行实施生活垃圾强制分类，2025年前全国地级及以上城市基本建成垃圾分类处理系统。由此，中国进入强制垃圾分类时代。2019年，我国生活垃圾分类政策密集出台，一度成为民众热议的话题。随着上海市打响垃圾强制分类的“第一枪”后，各大城市纷纷推出生活垃圾管理办法，由提倡分类变为强制分类，确立处罚规则，垃圾分类工作进入加速期。垃圾收费是垃圾分类的必然要求，垃圾分类机制的完善也需要(兼具)强制性和规范性的垃圾收费政策。目前，我国垃圾处理的资金来源主要是政府的财政拨款，这种模式一方面难以形成对居民生活垃圾排放的约束作用，另一方面给政府带来巨大的资金压力，因此开拓新的资金来源渠道、完善生活垃圾收费制度是大势所趋。

实行生活垃圾处理收费体现了污染者付费的原则，即通过市场机制，使排污者承担治理污染源、消除环境污染的费用，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策。城市生活垃圾收费政策是环境经济政策的重要组成部分，属于世界银行界定的市场类环境政策。该政策使用经济杠杆刺激环境治理目标的实现，体现财政替代效应，能够在补偿生活垃圾处理成本的前提下对排污者行为进行修正。制定、实施生活垃圾收费制度，能够促进垃圾处理体制改革，完善我国生态环境保护管理体制的建设，同时也是新时代推进生态文明建设的重要举措。本文梳理20世纪70年代至今国外关于生活垃圾收费制度研究的相关文献，对研究重点进行回顾和归纳，系统分析日本、欧盟代表性国家的垃圾收费制度和我国垃圾收费政策的演进。根据发达国家的理论及实践经验，为我国城市生活垃圾收费制度改革提供一些有益的参考和借鉴。

二、城市生活垃圾收费制度研究文献综述

国外对生活垃圾收费制度的研究始于20世纪70年代(张舜梅，2006)。国外研究主要关注生活垃圾收费制度的顶层设计、实施过程中出现的问题以及执行结果评估，这对制度设计实践活动具有重要的指导意义。本文将已有的研究归纳为以下五个方面：生活垃圾收费制度设计要素、生活垃圾收费制度的公平性问题、生活垃圾收费制度的实施效果、生活垃圾收费制度对居民意识的影响及计量收费产生的非法倾倒现象。

(一)生活垃圾收费制度设计要素

关于生活垃圾收费制度特性，综合相关文献可归纳为垃圾容器的种类及规格、费用支付及收取方法、收费费率、收费系统技术、费用的运用方法、低收入人群收费方法及配套措施等(Miranda et al.，1996；Skumatz,1993;落合由起子，1996)。

(二)生活垃圾收费制度的公平性问题

Alderden(1990)、Fletcher(1992)认为，计量收费制比定额收费制更为公平，因为使用更多垃圾处理服务的个人必须支付更高的价格。也有学者指出，计量收费制的公平性在于该制度根据垃圾的数量和特性征收费用来实现处理费负担的公平化，但是这种公平是有限度的，因为垃圾难以像水、电那样对其数量进行准确测量(松澤裕和大迫政浩，1995)。部分学者对计量收费的公平性表示怀疑，如Miller(1993)认为，没有确凿的证据表明计量收费减少了住宅垃圾的产生，计量收费方式可能对低收入居民不公平，同时许多地区缺乏对该制度的政治支持。他的大部分结论基于观察性证据和对一些固体废物处理专家的采访。

(三)生活垃圾收费制度的实施效果

Wertz(1976)通过建立模型来确定定额收费及计量收费方式对控制居民垃圾产生量的作用，认为与定额收费制相比，计量收费制具有促进居民主动减少垃圾排放量的作用。Callan和Thomas(1997)认为，计量收费制度能够提高垃圾分类回收率。Fullerton和Kinnaman(1995)调查了美国弗吉尼亚州实施垃圾计量收费制对75户家庭的影响，发现样本家庭每周排放的垃圾重量平均下降14%，体积减小37%，可回收材料重量增加15.7%。Miranda等(1994)对美国21个样本城市在实行计量收费方式前后的垃圾排放量进行对比分析，发现实行计量收费制度后，这些地区的垃圾排放量平均减少了40%，而垃圾回收量平均增长率为128%，证明了实施生活垃圾收费制度的有效性。Jenkins(1991)认为，对生活垃圾按量收费不仅可以达到垃圾减量化的效果，还能提高社会福利。同时，也有部分学者证明与未实行计量收费制的城市相比，实施计量收费制的城市回收计划参与程度更高，回收率也更高(Adamec,1991；Skumatz,1989;Sproule & Cosulich,1988;Skumatz,1990)。

(四)生活垃圾收费制度对居民意识的影响

山川肇和植田和弘(1996)、天野智順(1996)指出，收费和居民减量行动的关系并不是单纯的“因为垃圾收费化会使居民花钱，所以居民会减少垃圾排放”，而是有偿化成为提高人们对垃圾问题和环境问题关注的契机。Reschovsky和Stone(1994)对汤普金斯县居民对垃圾贴标签计划的态度进行调查，其中65%的受访者表示他们赞成该计划的实施，垃圾贴标签即居民需先付费购买标签，垃圾袋外面贴好付费标签才会被收集。Morris和Byrd(1993)声称，垃圾收费制度使人们更加了解自己的行为如何影响环境，并可能使公民更加支持环境保护。研究文献中的大量证据表明，从长远来看，社区居民大力支持其收费体系。在被调查的宾夕法尼亚州普凯西镇的居民中，有93%的人同意该镇实行计量收费制，在其他社区也能达到类似的满意度(Goldberg,1990)。华盛顿西雅图的居民中大约有90%赞成他们使用的收费系统，并且在伊利诺伊州伍德斯托克市和新泽西州高桥市实施垃圾收费后，几乎没有居民抱怨和投诉(Morris & Byrd,1993;Riggle,1989)。也有一些市民反对垃圾收费，他们认为这是免费垃圾服务的损失，人们以前从未意识到他们需要为垃圾付费(Stone & Harrison,1991;Scarlett,1993;Bender et al.,1994；Canterbury,1996)。除了必须为废物收集直接付费外，公民还担心可能失去部分联邦所得税的财产税扣除额(Kemper & Quigley,1976)。

(五)计量收费产生的非法倾倒现象

随着计量收费制度的深入实施，也有学者对计量收费制的政策效果产生了怀疑，认为可能产生非法倾倒的现象。学者们对非法倾倒现象是否真实存在展开了激烈讨论。Yamakawa和Ueta(2002)分析了日本219个垃圾收费城市的非法倾倒现象，其中38%的市政府对该现象表示担心。Kim等(2008)使用固定效应面板回归模型对2001～2003年韩国民众向16个地方政府报告的非法倾倒事件进行计量分析，得出计量收费制确实会对非法倾倒产生影响。垃圾袋单价上涨1%，导致非法倾倒举报的数量增加3%，同时指出韩国于2000年开始实行举报非法倾倒垃圾的奖励制度，但该手段并不是很有效。尽管如此，一些学者仍认为不必为非法倾倒现象过于担心。Skumatz和Freeman(2006)的研究表明，非法倾倒只在少数地区存在且延续时间并不长。Linderhof等(2001)指出，非法倾倒在荷兰奥斯特赞几乎不存在。因为奥斯特赞的监测系统加上对非法倾倒的罚款力度，在威慑方面非常有效。此外，荷兰人口密度高，更易受到社会监督，与其他国家相比，非法倾倒水平较低。

国外对垃圾收费制度的研究重点是设计与评价。学者们一方面基于对政策工具的设计，开展现场调研、数据分析、法规制定等工作；另一方面通过案例研究垃圾收费的正向及负向效果，并评估政策实施绩效，优化政策内容。国外研究注重数据收集工作，主要包括与当地官员面谈、直接打电话给住户以及对住户垃圾进行实际测量。各国学者从多角度对制度设计实施全过程进行探析，着眼于解决实际问题，为形成自上而下的顶层制度设计提供参考。

三、日本及欧盟代表性国家城市生活垃圾收费制度演进

发达国家在其工业化和城市化的进程中面临着严重的垃圾问题，多年来对垃圾管理持续进行探索，生活垃圾收费制度已经趋于成熟。本文重点介绍日本及欧盟部分国家生活垃圾收费制度演进历程，以理清国际经验和发展趋势，为我国生活垃圾收费制度的改革提供借鉴与参考。

(一)日本城市生活垃圾收费制度演进

日本较早开始探索城市生活垃圾收费制度，本文根据日本垃圾收费的法律依据、收费方式和收费实施率(收费城市占总城市的比重)将其演进历程分为以下四个阶段。

1.垃圾收费制度萌芽阶段(1941～1953年)。

日本推行生活垃圾收费制度始于20世纪40年代。1941年，日本政府重新修订1900年制定的《污物扫除法》(鞠阿莲和陈洁，2016)，规定地方自治体可以征收一定的生活垃圾处理费，该法被视为最早的日本生活垃圾收费法律依据。第二次世界大战后，日本经济快速恢复，垃圾种类和数量增多，也带来严重的环境污染问题，一些城市开始收取垃圾费，收费方式以定额制为主。以1951年为例，日本有40个城市进行全量垃圾收费，1个城市进行部分垃圾收费即仅大件垃圾收费；在进行全量垃圾收费的城市中，29个实行定额收费，7个实行计量收费，3个实行准计量收费(山川肇和矢野潤也，2008)。其中，定额收费制指每月或每年都要缴纳确定金额垃圾处理费的制度；计量收费制是以体积、重量、指定容器为单位进行垃圾收费；尽管费用同样由体积、重量、指定容器决定，但按月或按年进行支付的称为准计量收费制，这是由于考虑到这种收费方式对垃圾减量化的激励作用相对较弱而区分出来的。除此之外，准计量收费制的统计中还加入了根据收集频率收费和综合运用多种收费制度的个体。

2.垃圾收费制度推广阶段(1954～1969年)。

1954年，日本制定了《清扫法》，该法的特点是新设“特别清扫区”，把该区域内的垃圾处理作为市町村的职责(王文英，2012)。该法律扩大了市政当局对垃圾处理的责任范围，相应地，收费自治体数量急剧增长。该时期主要以定额收费制征收垃圾处理费，收缴成本低，方便高效。在1957年被调查的458个市中，垃圾收费的城市为229个，其中实行定额收费制的城市有147个，垃圾收费实施率达50%(山川肇和矢野潤也，2008)。

3.垃圾收费制度出现反复阶段(1970～1990年)。

1970年，日本制定《废弃物处理与清扫法》，将废弃物分为产业废弃物和一般废弃物，后者也就是生活垃圾，由地方自治体处置(江丽丽，2014)。之后十年间，实施垃圾收费的自治体数量急转直下，占比从50%降到10%左右，多数地区都放弃收费而实行免费垃圾收集。直到20世纪90年代初期，垃圾收费的自治体数量都维持在较低水平。根据统计数据，1980年在618个城市中，执行垃圾收费制度的有140个城市，其中实行定额、计量收费的城市分别为24个和17个，而实行垃圾免费收集的自治体多达445个(山川肇和矢野潤也，2008)，多数地区取消定额收费而实行免费化收集。

垃圾收费地区数量减少有多种原因。首先，定额收费制存在严重的公平性问题，收费金额与垃圾排放量不挂钩，不仅起不到垃圾减量化的激励作用，还有可能因为心理失衡造成报复性排放。其次，免费化趋势增强可能与居民服务、收费方式的改变、手续费收取工作等问题有关(月刊廃棄物編集部，1986)，也可能与市町村合并导致的收费区域变动有关(内藤敏樹，2006)。山川肇和植田和弘(2001)指出，垃圾非法倾倒也是需要考虑的因素。即在计量收费制下，经济激励产生负效应，垃圾非法处置现象严重，市政当局不得不取消收费。

4.垃圾收费制度规范普及阶段(1991年至今)。

1991年,日本《废弃物处理与清扫法》重新修订,首次对个人的责任义务提出要求，即公众要配合国家和地方政府实施废弃物减量化工作，自行处理自产垃圾并进行分类，尽可能选择资源环保型产品(张佳梅，2011)。1999年，日本制定了新的《地方自治法》。该法规定，地方公共组织有权收取垃圾费，可以根据各地具体情况制定不同的垃圾收费政策，收费标准应当由规章制度规范(鞠阿莲和陈洁，2016)。该法意味着垃圾收费权力正式下放给地方政府，成为日本地方政府制定垃圾收费政策的新的法律依据。2000年6月，日本政府颁布实施了《循环型社会形成促进基本法》，首次引入“3R”概念，即实现废弃物的减量化、再利用、再循环，提出要在五年内建立以循环再利用为核心的环境保护法律体系，同时从宏观层面对公民在垃圾处理方面的责任、义务做出了规定。此阶段日本完善了生活垃圾收费制度的法律和政策依据，在政策体系上形成了以基本法统领综合法，根据《地方自治法》各地方自治体因地制宜制定政策的模式。基本法即《循环型社会形成促进基本法》，综合性法律包括《再生资源利用促进法》和《废弃物处理与清除法》(张佳梅，2011)。

这一时期日本生活垃圾收费制度呈现以计量收费制为主、多元化收费方式并存、收费政策引导资源化率提高等特点，收费制度制定和实施流程化。根据废弃物处理事业实际情况调查数据，与1980年相比，2000年计量收费个体数量由17个增加到96个，定额收费个体由24个微增到35个(山川肇和矢野潤也，2008)，垃圾收费事业开始恢复，计量收费制开始占主导地位。各时间点的城市生活垃圾收费方式如表1所示。

表1 各阶段城市生活垃圾收费方式的变化 单位：个

21世纪以来，日本城市生活垃圾收费实施率持续上升，如图1所示。截至2020年9月，根据山谷修作的调查，日本全国815个城市中，实施垃圾收费的有477个，收费实施率为58.5%。在实行垃圾收费的城市中，有453个城市采用单一计量收费制，所占比率达55.6%(山谷修作，2020)。

图1 21世纪以来日本城市生活垃圾收费实施率 资料来源：山谷修作(2020)。

这一时期，计量收费制逐渐演化出多种形式，其本质都与垃圾排放量有关，包括单一计量制、累进计量制、定额免费制、收费补助组合制和定额计量组合制。具体特点如表2所示。

表2 各类生活垃圾收费方式的特点

为了进行垃圾有效收费，日本根据垃圾处理计划的目标不断对收费制度框架进行调整，制定了明确的垃圾收费制度戴明循环(PDCA)环节(鞠阿莲，2018)。即实施某一生活垃圾收费制度前一年，根据具体情况进行研讨，判断制度实施可行性，并进行收费体系框架设计，制定出详细的收费标准、收费办法、收费用途和其他并用对策。在生活垃圾收费制度实施当年，先召开市民说明会，介绍制度相关内容并广泛征求市民意见，利用媒体进行制度信息和环保知识普及，同时与环境厅、工商部门等相关部门进行协调，与周边市町村进行充分交流协商，以避免出现跨区域丢弃垃圾的行为。新的生活垃圾收费制度实施后每年都要对实施效果进行检查评价，每五年进行一次综合评估和相应调整，以适应新的变化，优化制度结构。这些基本环节即为生活垃圾收费制度的PDCA环节(见表3)。

表3 日本生活垃圾收费制度的PDCA环节

(二)欧盟代表性国家城市生活垃圾收费制度演进

为应对欧洲各国日益严峻的环境问题，欧共体20世纪70年代就开始制定环保政策并建立垃圾处理制度。1992年，欧洲内部统一大市场形成，欧共体成员国之间实现了商品、资本、人员、劳务的自由流通，进一步提升了各国的工业化和城市化发展水平，产生的生活垃圾种类和数量也不断增加。欧盟国家意识到这一问题的严重性，根据本国国情，分别采取各种收费措施来对生活垃圾进行管理。但由于欧盟各国间存在较大差异，同一个国家不同城市也有各自的计划和收费标准，难以划分统一的收费推演阶段，在这里主要介绍部分代表性国家的生活垃圾收费制度发展模式和趋势。

1.爱尔兰。

欧洲环境署将爱尔兰列为人均废物产生量最高的国家。2003年，爱尔兰环境部与地方政府规定，地方当局可以对与生活垃圾有关的服务收费，并设定了2005年在全国范围内根据重量或体积实行计量收费的目标。但由于之前垃圾处理服务由一般税收承担，许多爱尔兰人担心被双重收费，部分城市发生了抗议活动，但实际上，计量收费制一经实施就被广泛接受。2017年，爱尔兰当局宣布了一个新的生活垃圾收费框架，为废物收集者和公民提供了更大的灵活性，即他们可以选择支付安排，包括一系列定价选项如固定收费、按体积收费、按重量收费、按重量限额收费或这些要素的组合。在这一新框架下，爱尔兰各市统一费率正在逐步取消(Alzamora,2020)。

2.德国。

1972年，德国颁布实施了《废弃物处理法》，确立了污染者付费的原则，这是德国第一部针对废弃物处理的环境法。1996年实施的《循环经济与废弃物管理法》将垃圾综合处理引入循环经济。据统计，德国与垃圾管理相关的法律约有800项，行政条例约5000项(王燕和施维蓉，2008)。

20世纪90年代之前，德国采用较多的是按照居民住房面积收取垃圾费，主要是考虑城市卫生基础设施成本随着城市面积和城市人口的增加而增加，因此即使某居民区在一定时期内可能不产生垃圾，但由于居民区的存在，必然会产生一定的环境卫生固定成本。

20世纪90年代以来，德国转变末端治理的生活垃圾管理思路，而注重从源头进行垃圾减量。1991年6月，德国正式实施《废物分类包装条例》，引入生产者延伸责任制，即生产商对产品整个生命周期负责。根据该条例的要求，德国组建了双元回收系统(DSD)，旨在建立一个平行于政府环卫系统的废物回收体系(周素文，2011)。该系统专门负责包装废物的回收和循环利用，并通过向包装材料生产企业、灌装企业和零售企业提供绿点标志获利。该系统的出现对垃圾回收行业进行全新改革，在垃圾处理过程中引入市场行为，走市场化和产业化道路，同时也对居民进行垃圾分类起到良好的激励作用。

伴随着垃圾分类的开展，实施计量收费制的地区逐渐增多，大多按照容器大小或清运频次进行收费。由于德国的社区独立住宅居民占很大比例，能够对生活垃圾产生源头进行有效监管，为推行计量收费制创造了良好条件。

目前，德国各城市的收费办法各有不同，但其中最鲜明的特征是遵循分质分类收费的原则制定垃圾分类政策。对混装垃圾实行高标准的收费费率，而对可回收利用的废弃物减收或免收垃圾处理费，对包装垃圾不对居民收费，而由生产方付费。德国通过各种经济手段鼓励居民主动进行垃圾分类，同时建立起垃圾处理与各利益相关方的联系，充分调动各方的积极性。

3.荷兰。

20世纪90年代中期之前，由于可以自由决定收费方式，几乎所有的荷兰城市都实行统一价格收费。计量收费于1992年首次在奥斯特赞市引入，目前以多种形式存在。2015年的统计资料显示，荷兰约40%的城市收取可变垃圾处理费用，而且这个数字一直在增加。2019年居民人均年支付垃圾处理费567欧元，但大城市与小城市之间这一数值的差异很大(Alzamora，2020)。

总的来说，垃圾收费价格不仅在国家之间千差万别，在国内也存在较大差距，这是因为各个城市都在经济发展水平、城市密度和市民习惯等各方面存在差异，收费标准也因地制宜，因此城市是负责垃圾收费的主体。在国家层面建立原则性的法律框架下，各市政当局可按实际情况自行制定收费方案。纵观欧盟各城市垃圾收费方式，虽然不同地区有所不同，但整体发展趋势都是推行垃圾计量收费，按多产生多付费的原则，通过经济激励取得更好的垃圾减量和资源化效果。市场化也成为建立城市生活垃圾处理收费制度的逻辑主线，政府除对私营企业进行法律监控外,其他方面均按市场机制运行。这一管理方式不仅为垃圾处理产业的发展拓宽了资金来源,同时也实现了垃圾处理的规模化经营。垃圾分类与收费结合同样也是大势所趋，分质分类收费机制推动了居民主动参与生活垃圾分类，也有利于从源头上削减垃圾产生量。

四、我国城市生活垃圾收费政策演进

我国虽然已经推行城市生活垃圾收费制度，但并未建立起真正意义上的垃圾收费体系。因此，本文探讨我国关于生活垃圾收费的政策文件变迁历程，梳理其演进逻辑，以明确各阶段的发展任务和出现的问题，分析政策目标与现实状态之间的矛盾，为我国全面建立起生活垃圾收费制度寻找着力点。

(一)探索起步阶段(1991～1999年)：应该收，先机构，后家庭

1991年9月，建设部印发的《城市环境卫生当前产业政策实施办法》指出，企事业单位应为垃圾处理服务承担费用，对城市居民垃圾的排放按照“谁污染谁治理，谁排放谁负担”的基本政策，逐步建立收费制度。该政策明确提出环卫经营有偿服务，先向企事业单位收费，确立污染者付费原则。1992年7月，国务院批转建设部等部门《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》。该意见提出，在对企事业单位按量收取生活垃圾清扫、收集、运输和处理费的基础上，逐步向居民征收生活垃圾管理费用，收费管理办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。1993年9月，《城市生活垃圾管理办法》正式实施。该办法进一步明确了垃圾收费制度的建立，规定国家对城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处理的服务实行收费制度，市容环卫行政主管部门向委托其清扫、收集、运输和处理生活垃圾的单位和个人收取服务费，并逐步向居民征收生活垃圾管理费用。

此阶段我国尚未进行垃圾分类，垃圾处置成本较低，财政负担不重，仅在一些政策法规中列出了垃圾收费原则，对企事业单位开征垃圾处理费，标志着我国垃圾处理费用开始由财政负担向垃圾产生者负担转变。同时采用分步走的方法，先向企事业单位征收，待条件成熟后再向居民征收垃圾处理费用。然而，此时虽然公布实施了一些收费政策，但其规定过于原则化，表述模糊，缺乏相应的实施细则，使政策法规操作性不强，在现实生活中并未真正建立起生活垃圾管理收费制度体系。

(二)规范引导阶段(2000～2016年)：必须收，定依据，低标准

进入21世纪后，我国开始探索实施垃圾分类。2000年6月，《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》中确定北京等8个城市为生活垃圾分类收集试点城市，正式拉开了我国垃圾分类收集试点工作的序幕。2002年6月，国家计委、财政部、建设部、国家环保总局联合发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，要求所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等，均应按规定缴纳生活垃圾处理费，促进垃圾处理产业化。该文件的出台具有里程碑的意义，标志着我国城市生活垃圾收费制度开始建立，明确收费对象及相应的收费办法，同时确立了环卫体制改革的方向。2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》出台，规定生活垃圾处理收费标准要达到保本微利水平。2008年8月，《中华人民共和国循环经济促进法》初次在法律条文中明确了垃圾排放收费制度，规定各省、自治区、直辖市人民政府可根据各自的发展状况，自行制定垃圾排放收费制度。2011年4月，国务院批转住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》确立垃圾处理工作的指导思想、基本原则和发展目标，具体收费标准由城市人民政府根据本地生活垃圾处理成本和居民收入水平等因素合理确定。

这一时期我国垃圾收费政策不断加码，地方执行力度增大，针对垃圾收费的各个环节制定了更加细化的管理办法。基于促进垃圾处理产业化目的，我国开始建立城市生活垃圾收费制度，明确收费用于补偿生活垃圾收运、处理成本及合理盈利。在中央政府各部门制定的收费原则下，大多数城市都根据各自情况对生活垃圾处理颁布了地方性法规和政府规章，如《北京市城市市容环境卫生条例》《北京市征收城市生活垃圾处理费实施办法》。但是这一时期的城市生活垃圾收费仍属于行政事业收费，收费标准远远低于垃圾收集、运输和处理的经营成本，收费方式多为定额收费制，总体收缴率不高，市民对垃圾收费的认知程度低，且没有出台关于拒缴垃圾处理费的处罚措施，垃圾处理市场化、产业化程度不高，政府仍需投入大量资金。

(三)深化完善阶段(2017年至今)：规范收，流程化，效率化

2017年3月，国务院批转国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》，要求部分地区先行实施生活垃圾强制分类，并完善生活垃圾处理收费制度以推进垃圾分类工作。2018年7月，《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》提出对非居民用户推行垃圾计量收费，对分类垃圾与混合垃圾差别化收费，提高混合垃圾收费标准，明确提出到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度；到2025年，适应绿色发展要求的价格机制更加完善，并落实到全社会各方面各环节。该意见将全面建立城市生活垃圾收费制度提上议事日程，规定两个时间节点的目标，首提计量收费和差别化收费。2020年4月，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订通过，将对城市生活垃圾进行分类计价、计量收费等差别化管理写入法律条文。

此阶段垃圾收费制度推进速度加快，对生活垃圾收费体系做出系统规定，允许各地自行制定生活垃圾收费制度。特别是依托于垃圾分类工作的开展，逐渐建立起分类垃圾与混合垃圾差别化的收费制度，提倡计量收费制，探索建立“激励+约束”的收费机制，来真正促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理，建立标准化、规范化的垃圾收费流程，以低成本、高效率地征收费用。当前，国内部分城市也开始有关垃圾计量收费的实践与探索工作，但是有关垃圾计量收费制度的探索，都仅限于对非居民主体所产生的生活垃圾进行收费，多数仍然还是将垃圾计量收费停留在政策的推动阶段，距离全面落地实施尚有一定的距离。

五、国外城市生活垃圾收费制度的演进对我国的启示

从日本、欧盟部分国家实施垃圾收费制度的演进来看，各国都在不断进行政策调整，通过垃圾收费为城市生活垃圾处理提供资金支持,采用经济手段提高垃圾处理的管理效率,通过细致而严谨的计量收费制度推动垃圾减量,促进资源合理回收利用,进而实现垃圾处理市场化和产业化，推动可持续发展，为我国现阶段推行垃圾收费制度改革提供了以下经验。

(一)明确发展阶段，把握改革方向

我国目前正处在生活垃圾收费制度改革下的垃圾收费推广普及阶段，垃圾收费城市数量增长较快，以定额收费制为主、计量收费工作处在试点阶段，与日本垃圾收费推广阶段相仿。根据日本发展的经验，我国现阶段必须巩固之前取得的成果，防止出现垃圾收费实行一段时间后又停收的现象，严格制度执行，逐步提高征缴率。为确保收费工作落实到位，必须做好制度设计，保证收费公平，这种公平包括责任主体公平和责任承担公平，体现在建立环境污染与责任承担之间的关系上。即一方面对所有的垃圾产生者都要收费；另一方面根据多污染多付费的原则，建立垃圾排放量与缴费金额之间的线性关系，即计量收费。从国际经验来看，计量收费是大势所趋，我国应继续深化计量收费试点改革，在垃圾减量化的同时，有效促进垃圾回收利用。在计量收费制度推行过程中，要进行严格监督，避免出现垃圾非法倾倒和私自焚烧的现象。同时，各种收费方式也不是相互排斥的，有时需要结合使用，灵活处理。

(二)制定法律体系，确立基本原则

在日本及欧盟部分国家，垃圾处理费的收取已经走向法制化和规范化的道路，建立起一套系统的法律体系。我国也应逐渐建立起覆盖垃圾产生、收运、处理及回收领域全过程的法律法规体系，使垃圾从产生到消失都有相关具体的管理规范。对于违反规定乱收费的要予以严惩，根据污染者付费原则，落实垃圾产生者责任，通过经济杠杆，建立垃圾排放量与经济责任的关系，调整居民排放行为。可以看出，垃圾收费方式不仅在国家之间千差万别，在同一国家的不同地区也存在较大差距，因此我国各地应根据实际情况出台地方性法规，做到收费有据，不同地区按照各自垃圾产生量、垃圾处理成本、物价水平、居民承受力等制定不同的收费标准。从上位法到地方性法规，建立全方位的垃圾收费法律体系。由德国的经验可知，垃圾处理只有走产业化、市场化、社会化的道路才能真正实现垃圾处理效率的提高。对此，政府部门应鼓励生活垃圾收集处理市场化运营，引入竞争机制，广泛吸引企业和社会资本、技术投入，拓宽投融资渠道，利用经济杠杆解决垃圾处理行业资金来源问题。

(三)细化收费标准，建立配套措施

目前我国各项收费条款并不明确，对细节把握不够详尽，给收费工作的开展带来一定阻碍。因此必须制定标准的垃圾收费流程，明确城市垃圾收费的主体、职责、权利和范围，对于收费体系、费率结构、低收入户的费用减免等都应周密规划，并制定相应的完善措施。

可借鉴日本垃圾收费的PDCA环节，在新的收费制度实施前，应进行深入调研，充分征求群众意见，以最大限度地得到群众支持，从而有利于垃圾收费工作迅速有效开展。收费执行过程中，应规范各部门主体责任，理清住建、环保、城管、财政等各部门职责，分工明确，协调合作，防止出现部门之间互相推诿的现象。居民对收费的认知和理解是顺利开展收费工作的关键，因此应制定保障措施，通过媒体进行宣传，使群众知晓垃圾收费制度的具体内容，告知责任，提高公民环保意识和参与度，自觉规范自身行为。

同时也要建立生活垃圾收费配套机制，如生活垃圾分类制度、奖惩机制和信用监管机制。进行分类垃圾和混合垃圾差别化收费，提高混合垃圾收费标准，在推广收费的同时督促分类。对拒缴垃圾费者进行惩罚，按未缴纳的垃圾费金额征收滞纳金并处以罚款，必要时计入信用档案，加大违法成本，强化执法监督的力度。也可根据德国经验，酌情向生产商收取生活垃圾包装处理费，以倒逼企业改革生产技术，使用可回收包装材料，全面协调政府、企业和居民等多方利益关系，实现经济、环境、社会的最佳衔接。