行政事业单位内部控制建设探析

陈丹

摘要：从进行财政国库改革开始，要求全面加强预算编制、严格预算执行，到现在打造绩效政府，行政事业单位管理水平有了很大的提升。但面对愈加复杂的社会环境，行政事业单位在履行其社会管理职责的时候还是存在很多风险点。因此，行政事业单位通过建立健全内部控制管理制度来进一步提高内部管理水平是非常必要的。

关键词：行政事业单位;内部控制;完善;执行力

一、概述

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。为了提高行政事业单位执行能力和管理水平，单位需要从预算编制、政府采购、资产管理等各项业务加强内部管理，做好对风险的防范和管控工作。从业务的实际执行情况来说，每个业务都存在它的风险点，而每个风险点都可能产生业务风险或廉政风险。本文旨在分析我市现阶段行政事业单位内部控制建设与执行过程中存在的问题，并针对该问题提出改进建议。

二、行政事业单位内控建设存在的问题

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，行政事业单位应当建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。在实际工作中，很多小规模单位没有建立健全内部控制制度。还有些单位虽然建立了内部控制制度，但没有将内部控制制度融入业务管理。部分单位内部控制建设工作流于形式，没有意识到面对愈加复杂的经济社会环境，单位面临的业务风险和廉政风险也愈加突出，单一形式的业务规范规则已不能有效防控各类风险。

1.单位管理层不重视内部控制建立

很多单位的管理层没有认识到建设内部控制的重要性，没有按规定确定内部控制职能部门或牵头部门，也没有部署制定内控制度或执行体系。在工作中，预算编报、财务核算、政府采购、资产管理等都有各自的规范规则和控制措施，但每项工作各按各的规则来，没有形成完善的体系。

比如在资产管理方面，单位会关注资产采购要按照政府采购要求、财务报销规则来做好采购工作，但往往會忽略资产配置、资产报废存在的风险点，像超标配置、资产未及时入账、资产报废流程不规范等，非常容易导致风险。如果资产管理缺失内部控制建设，就很容易产生资产流失风险，甚至会产生廉政风险。

2.内部控制建设的评价工作流于形式

行政事业单位编制《年度行政事业单位内部控制报告》来评价内部控制的建设和执行情况，目前大多数单位对内控制度的建设执行情况的评价仅限于此，而且这项工作基本都是由财务人员来完成。财务人员没有从全过程、全方位系统地参与单位的内控建设，因此只能从形式上评价内控工作的实施情况，不能从实质上分析工作中存在的风险点，不能检查出单位在内控建设执行方面存在的不足，以及单位业务管理过程中的风险点。这种形式化编报不能发挥内控报告的真正作用，降低了内控评价工作的效率和效果。

3.单位内部各科室成员参与度低

内部控制的建设贯穿单位各项业务流程和各个环节，覆盖所有科室和岗位，应由全体干部职工参与。但实际中，部分单位缺少风险意识，各科室岗位各自专注自己的业务，相互间缺乏沟通，导致内部控制制度编制不完善、执行效率低下。

比如，预算编制其中一个风险点就是在编制预算时，使用资金的各业务科室参与度偏低，责任意识不强。执行编制工作是以财务人员所在的办公室为主，而办公室人员对科室的具体业务不熟悉，如果相互间又沟通不顺畅，容易导致预算编制不全面、不科学、不完整，这样在预算执行的时候就容易出现预算执行率低、资金效益不高等问题。可见，缺少全员参与的内部控制会形同虚设，难以有效管控单位业务。

4.内部岗位制衡落实不到位

内部控制贯穿于决策、执行、监督、改进和反馈的全过程，涉及的内容广泛，需要完成的工作量也大，这就要求工作人员的专业能力要强。很多单位内部控制工作岗位由财务人员兼任，而财务人员缺乏内控知识方面的培训，不具备相应的资格和能力，专业性不强。

比如，对预算执行来说，财务人员按照财务规则来完成预算执行工作，如果由同一个人员来落实该部分的内控，容易以财务管理的角度来监管，而不是从内控的角度来审查预算执行中存在的风险点。这样就容易导致预算刚性约束不强，预算执行计划性较弱，预算执行过程中容易产生一些风险，比如擅自改变资金项目用途、预算执行进度慢等。可见，一人多岗会导致权责不一致，权责不能充分履行，这样就会增加单位在履职时的风险。

三、行政事业单位内控建设优化措施

内部控制制度缺失或者制度执行不到位的单位，在内部管理、业务执行的各个方面都容易产生风险。为了提高公共服务的效率和效果，保证业务活动合法合规，有效防范舞弊和预防腐败，建立健全内部控制制度建设并推进其有效执行是非常有必要的。

1.转变观念，重视内部控制建设

单位负责人要负责本单位内部控制建立健全和有效实施。单位管理层应该要重视内部控制的建立实施，在单位内部组建好组织管理架构，在单位层面合理配置好决策机构、执行机构、监督机构，科学合理界定各科室的管理职责与岗位分工。结合单位工作实际建立健全内控管理制度，并推动该制度在全单位得到有效执行。各科室负责人应当对本科室的内控管理负责，牵头拟定和组织实施各类专项风险管理办法。同时，各科室间应建立有效的沟通协调机制，共同建立完善的内部控制体系，并督促该体系在各科室得到有效执行。

2.做好内部控制建设评价工作

一方面，单位应建立内部控制检查情况披露制度，内控部门要组织开展定期检查和不定期检查，特别是重要业务和高风险领域，及时发现风险事件或者内控薄弱环节，查找原因并针对这些问题提出解决措施或建议。

另一方面，各业务科室在日常工作中要审视本部门在执行工作中存在的风险点，要将发现的风险及解决方案及时向单位内控部门报告。内控部门要通过评价工作发现内部控制建设上存在的不足，采取整改措施进一步提高内控的水平和效果。同时，还要结合审计、巡察要求整改落实的情况，评价单位自身内控建设存在的缺陷并及时加以改进，以此促进内控工作执行和监督更加到位。

3.全员参与内部控制建设

单位应按照“风险在哪里，内控工作就要加强到哪里”的要求，列好各部门职责清单，制定好各核心业务及关键岗位的操作规程，要求全员参与内控建设工作。比如预算编制工作，要精细梳理风险活动，规范操作规程，做好流程图，明确各个部门在此项工作中的任务及责任，建立良好的沟通机制，协助财务人员科学合理编制预算，促使预算编制合理、全面、完整。

在內部控制建设过程中，单位各部门的工作人员要积极参加各自岗位的内控建设工作，做到既各自独立，又互通协调。同时还要结合实际工作，及时将识别的新的风险点报告给内控部门，并针对标准化业务流程、关键控制措施中发现的漏洞提出反馈意见，共同完善内部控制建设制度，提高内控监管的效率效果。

4.做好不相容岗位相分离

单位要根据本部门实际情况和工作需要，合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，加强对该岗位工作人员的管理工作。单位在人员条件满足的情况下应组建专门的人员来负责内控的关键工作岗位，要做好该工作人员的培训、评价、轮岗等机制，提高内控人员的职业素养，确保该工作人员具备专业胜任能力。

如果单位人员较少，不能安排专人负责内部控制工作，可以安排财务人员兼职此项工作;或者有些单位没有足够的人员进行轮岗，这样的单位可以采用中介审计方式对内控建设及执行情况进行检查，再结合审计、巡察的结果，保证单位内控建设具有执行力，能及时发现内部管理中存在的问题和风险。

5.加强会计信息化建设，助力内控制度执行

会计系统内部控制在行政事业单位内部控制中居于核心地位，完善的会计系统内控有助于提高单位整体内控的执行力。随着会计信息系统与业务信息系统一体化工作的推进，单位应同时完善好内部控制制度和执行体系，将控制过程和控制规则融入业务信息系统，实现单位内部信息资源共享，保证会计信息质量及安全。一个良好的会计信息化系统要减少或避免人为操作因素，确保业务数据及时、准确、完整地传递到会计信息系统，保障能实现对违反控制规则情况的自动防范和监控，助力于提高内部控制执行力。

四、结语

内部控制是一个监督、纠正、完善的循环过程，行政事业单位要将该制度的制定执行融入全业务、全过程，通过自查发现单位存在的风险和问题。针对发现的问题对相关制度、措施和流程进行改进完善，帮助单位提高业务活动能力，起到自我完善和自我纠正的目的。行政事业单位全面推进内部控制建设和执行，有助于规范内部经济活动和业务活动，保证法律法规及规章制度的贯彻落实，强化对内部权力运行的制约，防止部权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，有效防控业务风险和廉政风险。

（责任编辑：王文龙）