协同治理视阈下中医药健康扶贫之路径研究

沈玮玮 王靖宇 柯飞

[摘要] 因病致贫返贫成了脱贫攻坚战最难啃的骨头，呼唤着精准应对，加大健康扶贫力度。新时代需要借助中医药服务特色优势，满足农村贫困群众生命全周期健康全过程的健康需求。在协同治理理论下，本文通过对当前健康扶贫及中医药事业发展现状的分析，提出党政机关高位推动中医药健康扶贫工作，职能部门科学制订相互衔接的配套政策，县域医联体夯实中医药服务能力，贫困患者个人提升中医药健康素养，社会群体积极融入中医药健康扶贫，以此不断优化中医药健康扶贫的路径，推进“健康中国”和“乡村振兴”国家双重战略。

[关键词] 健康扶贫;中医药服务;协同治理;路径研究

[中图分类号] R242          [文献标识码] A          [文章编号] 1673-7210（2020）02（c）-0181-04

[Abstract] Returning to poverty due to illness has become the most difficult bone in the battle to get rid of poverty， calling for precise response and increasing the efforts of healthy poverty alleviation. In the new era， we need to take advantage of the characteristics of traditional Chinese medicine services to meet the health needs of rural poor people in the whole life cycle and health process. Based on the theory of coordinated governance， this paper analyzes the current situation of health poverty alleviation and the development of traditional Chinese medicine， and puts forward that the party and government organs should promote the work of health poverty alleviation of traditional Chinese medicine at a high level， the functional departments should scientifically formulate complementary policies， the county medical association should strengthen the service ability of traditional Chinese medicine， the poor patients should improve the health literacy of traditional Chinese medicine， and the social groups should actively integrate into the health of traditional Chinese medicine poverty alleviation， in order to continuously optimize the path of traditional Chinese medicine health poverty alleviation， and promote the dual strategy of “healthy China” and “rural revitalization”.

[Key words] Health poverty alleviation; Traditional Chinese medicine service; Collaborative governance; Path research

保障每个公民的生命健康权是我国政府以人民为中心执政理念的体现，2016年我国实施“健康扶贫工程”，提出保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务。据国务院扶贫办统计，截至2018年4月底，我国因病致贫返贫贫困户占建档立卡贫困户总数的42%，健康扶贫任务依然任重道远。

党的十八大、十九大分别提出了“扶持中医药和民族医药事业发展”和“坚持中西医并重，传承发展中医药事业”。2017年《中医药法》颁布，更是充分肯定了中医药在医疗卫生事业中的重要作用。十八大以来，我国中医药服务水平不断提升，养生保健潜力释放，海外影响日趋扩大。因此，健康扶贫要充分发挥中医药服务特色优势为我国农村人口提供健康保障。

1 反贫困与健康扶贫

1.1 贫困与反贫困

贫困历来是严重制约国家发展和社会进步的世界难题。贫困有狭义和广义之分，世界银行对广义贫困的定义是“贫困不仅指收入低微和人力发展不足，还包括对外部冲击的脆弱性”。狭义贫困是指“收入和消费处于贫困线以下的个人和家庭难以维持其基本生存需要的一种生活状态”[1]。

反贫困概念最早由冈纳·缪尔达尔从治理贫困的政治层面提出。国外对反贫困的研究主要聚焦于经济增长模式以及导致贫困根源等方面。聯合国提出经济增长并不会自动普惠于每一个社会成员，因此需要建立配套制度和机制保证处于弱势的贫困人口能够受益。我国反贫困含义是扶持贫困，简称扶贫，主要是从政策实践角度研究和落实政府或民间的反贫困计划或项目[2]。

1.2 健康扶贫的提出

由于优质卫生资源匮乏、医疗保障体系不完善、公共卫生可及性滞后等问题[3]导致我国农村贫困人口健康的缺失，继而损害其自身参与反贫困的能力，造成持续性贫困。在各种致贫原因中，因病致贫返贫排在了最前面。

新时期党中央、国务院将实施健康扶贫工程作为精准扶贫精准脱贫基本方略的重要内容。健康扶贫聚焦贫困人口“基本医疗有保障”这一总体目标，实行“三个一批”行动计划，努力让贫困人口“看得起病、看的好病、看得上病、少生病”。

2 目前健康扶贫存在的问题

2.1 财政支出和重特大疾病患者个人支出负担沉重

健康扶贫动态管理系统数据显示，2017年健康扶贫医疗总费用为333亿元，仅医疗救助、临时救助、扶贫资金和政府兜底所支付费用就占比12%[4]，而新农合和大病保险在筹资中又有大量政府补贴，因此财政投入可持续性恐遭困难。同时，重特大疾病患者个人支出负担依旧沉重。按照世界卫生组织标准，若医疗支出占家庭可支配收入的比重等于或超过40%，就意味着家庭可能因病陷入困境。《中国统计年鉴》显示2017年农村居民人均消费支出10 955元，按三口之家测算，则医疗支出1.32万即属于灾难性卫生支出。据扶贫动态数据可知，9种大病之一的儿童白血病人均自费费用1.63万元，显然儿童白血病家庭极易发生因病致贫。

2.2 健康教育和健康促进仍显不足

目前健康扶贫以治病为中心。由于农村长期“重治疗，轻预防”，小病拖成大病的贫困人口不在少数。目前针对重点人群、主要健康危险因素开展的健康教育仍显不足，贫困人群健康理念不强、健康行为方式欠缺。表现在深度贫困地区地方病、传染病形式依然严峻，贫困地区的糖尿病、高血压等慢病发病率也在逐年上升。

2.3 贫困地区基层服务能力依然是短板

贫困地区医疗卫生事业发展落后，尤其是贫困地区基层服务能力不足。一方面是人员数量，难以达到“十三五”规划目标。据《国家卫生统计年鉴》显示，2016年乡镇卫生院空编比例为28.16%，较2015年有所增加。另一方面是人员质量，2016年贫困地区执业（助理）医师占卫生技术人员的比例为35.88%，低于全国39.40%的比例。现阶段要实现2020年县域内就诊率达到90%的目标，仍有一定压力。

3 中医药健康扶贫的必要性与可行性

当前国人看病基本遵循西医路径，西医诊疗的高成本决定了高诊疗价格。医疗费用居高不下是世界各国正在面对的医疗困境，西医高度发达的国家也开始寻求传统替补疗法。中国具有西方国家没有的中医药传统医疗资源优势，故健康扶贫更需要充分发挥中医药特色优势。

3.1 中医药健康扶贫的必要性

3.1.1 中医院看病费用明显较低  从2016年和2017年数据来看，全国卫计部门综合医院院均门诊、住院收入分别是政府办中医综合医院的2、3倍。从门诊具体收费项目看，综合医院院均检查收入、化验收入和卫生材料收入分别是中医综合医院的3～3.5倍。见表1[5]。从住院具体收费项目看，综合医院院均检查收入、化验收入、手术收入分别是中医综合医院的3～4倍，另外卫生材料费用是中医综合医院的5倍。见表2[5]。

3.1.2 中医药服务“简便验廉”的特点更适应农村就医需求  20世纪60～80年代，我国赤脚医生为广大农民提供初级卫生保健服务，仅用全世界医疗费用1%的资金解决了当时占世界22%人口的医疗保健问题而广受世界卫生组织（WHO）赞誉[6]。2016年城市每千人口卫生技术人员为3.79名，而农村仅为1.16名[7]，新时期城乡医疗卫生资源配置不均依旧存在。据国家统计局数据可知2018年城镇居民人均医疗保健消费支出为2046元，农村仅为1240元，农村居民医疗消费能力偏低。因此，“简便验廉”的中医药服务是缓解群众“看病难、看病贵”问题的有效途径。

3.1.3 中医整体观、“治未病”思想提升农民整体健康水平  中医以整体观探讨人的生命过程及疾病防治，与“生理-心理-社会”现代医学模式相似。慢性非传染性疾病已成为我国面临的主要健康问题，相对于纯西医治疗，中医药在防治慢性心脑血管等疾病方面具有优势[8]。中医药服务融“医疗、康养、情感慰藉”等于一体的“治未病”养生观可帮助提高农村群众整体健康水平。

3.2 中医药健康扶贫的可行性

3.2.1 中医类医疗机构和中医药人员持续增加  近年来中医药振兴不断向前推进，近5年数据显示，全国中医类医疗卫生机构数年平均增长率8.62%，高于全国医疗机构增长水平8个百分点。中医药人员总数年平均增长率为3.11%，高于全国卫生人员水平1.5个百分点。见表3[9]。且全国中医类医疗卫生机构数和中医药人员总数的占比都在逐年上升。

3.2.2 中医医疗服务量增长稳定  在中医药服务需求和供给双增下，全国中医类医疗机构门诊、住院服务量逐年增加，其诊疗人次和出院人数年增长率分别为5.22%、9.03%，其门诊、住院中医类服务量的占比也在逐年上升。见表4[9]。

3.2.3 基层医疗机构的中医药服务能力得到提高  在《基层中医药服务能力提升工程》等的带动下，近5年提供中医药服务的基层机构占同类机构比重逐年上升，中医药服务能力进一步得到提升。见表5[9]。

4 基于协同治理的中医药健康扶贫路径

“协同治理”是使相互冲突的不同利益主体得以调和并采取联合行动的持续过程，强调治理主体的多中心化、子系统之间的协作性等[10]。目前，各地中医药健康扶貧工作主要围绕贫困地区中医场所建设、中医药人才队伍培养、中医药适宜技术推广、三甲医院对口帮扶等[11-12]。健康扶贫工程作为我国一项重大公共政策，需要社会各界遵循中医药健康扶贫路径协同推进，共同打赢健康扶贫攻坚战。