推进公益诉讼检察治理能力现代化的地方实践

钟永芳

摘 要：公益诉讼检察工作与公益、民生关系密切，是落实党的十九届四中全会精神，助推国家治理体系和治理能力现代化的切入点。成都市龙泉驿区检察院通过一线办案实践，逐步探索出“四夯实”“五落实”之推进公益诉讼检察治理能力现代化的可行性路径，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献了检察智慧和检察力量。

关键词：公益诉讼检察 治理能力 现代化

一、公益诉讼检察工作的重大意义和现实困难

检察公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，担负着重要的政治责任和公益使命。党的十九届四中全会对公益诉讼检察治理能力现代化建设提出了明确要求，如何以切实的检察公益诉讼办案成效让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感，如何发展、完善中国特色检察公益诉讼制度，如何通过公益诉讼检察助推国家治理体系和治理能力现代化建设，是检察机关需要认真研究的一项重要课题。

从检察公益诉讼试点至今，检察机关在推进公益诉讼工作中遇到不少困难和问题，在立法和理论层面，包括符合公益诉讼检察特点规律的法律规范性体系不完善、配套制度机制建设不足、没有成熟的制度和理论模式参照等;在检察实践层面，包括线索匮乏和发现难、公益历史遗留问题多、证据复杂且取证难、办案阻力大束缚多等。针对公益诉讼检察工作面临的困惑和难题，成都市龙泉驿区人民检察院通过一线办案，逐步探索出“四夯实”“五落实”之推进公益诉讼检察治理能力现代化的可行性路径，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了检察智慧和检察力量。

二、“四夯实”助推公益诉讼检察治理能力现代化

（一）夯实“大局”意识

党的十九届四中全会对公益诉讼检察工作提出了具体要求，检察机关应切实提高政治站位，增强服务大局的使命感、责任感和担当作为意识，自觉发挥公益诉讼检察在服务保障中心工作、促进国家治理中的职能作用，努力将公益诉讼制度优势转化为治理效能。以成都市龙泉驿区检察院开展公益诉讼工作为例，首先在思想上夯实服务大局观念，重点提出“固本强基，以机制创新提升公益诉讼检察业务能力和检察监督质效”的措施。检察院结合龙泉驿区实际，以深化服务和保障经济发展大局、保障民生为切入点，紧紧围绕区委区政府的中心工作，积极开展探索创新，充分发挥民事行政检察监督职责，坚持以办案为重点，采取从支持起诉、走访下企业、走村串户、宣传违法维权知识、关心群众疾苦、查找环境污染源、了解舌尖上的安全等方式获取各类公益訴讼和民事行政检察监督案件线索337件，办结312件公益诉讼案件。在食药、环保、生态资源领域办理公益诉讼案件173件;支持民工起诉案件60件，为民工挽回损失100万余元，不断推进民事检察监督和公益诉讼工作进程。

（二）夯实“一把手”工程

党的十九届四中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，拓展公益诉讼案件范围，完善生态环境公益诉讼制度。党中央对公益诉讼制度高度重视，充分肯定检察机关公益诉讼取得的成绩，从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度对检察机关做好新时代公益诉讼检察工作提出更高要求。如何加强、改进公益诉讼检察工作？实践中要将公益诉讼工作列入检察院“一把手”工程，不断探索创新新路径。成都市龙泉驿区检察院检察长亲自抓公益诉讼工作，亲力亲为，科学决策，靠前指挥，全面掌握情况。两年多来，龙泉驿区院紧紧依靠党委领导推进公益诉讼工作，主动向党委、人大、政协汇报中央、最高人民检察院、四川省检察院、成都市检察院对公益诉讼工作的部署要求、贯彻落实措施以及重大案件情况;加强与党委改革办联系，力争将公益诉讼作为改革事项，提交深改领导小组审议，加大推进力度;邀请人大、政协适时开展执法检查、视察、调研检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等公益诉讼领域开展情况，帮助解决公益诉讼工作中的困难和问题，得到党委、人大、政协的有力支持。同时，最大化整合内部资源，充分考虑可能遇到的各种新情况、新问题，系统思考查办案件的思路、措施、方法，驾驭整个办案局势，及时应对复杂局面和紧急情况，化解不利因素，调动积极因素，把握案件查办方向，有效推进公益诉讼工作的开展。

（三）夯实“机制”建设

“拓展公益诉讼案件范围，完善生态环境公益诉讼制度”是党的十九届四中全会确定的任务。但拓展公益诉讼案件的范围，仍是检察机关一项新的、富有挑战性的工作。如何创造性开展工作，需要调动全社会的力量。实践中，成都市龙泉驿区检察院秉承公益诉讼检察制度是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，公益诉讼检察制度是促进法治政府建设的重要监督机制的理念，建立内部协作机制《移送公益诉讼线索工作考核办法》、办案机制《“两审两诉”一体化办案新机制》。同时与行政机关和司法机关建立外部联动机制，与区政府办签订《关于建立龙泉驿区公益诉讼联席会议制度》;分别与区市场监督管理局、区环保局、区规划和自然资源局、区法制办、市森林公安局龙泉山城市森林公园分局等相关职能部门签订协作机制，建立健全公益诉讼案件办理、行政检察与行政执法相衔接、“两法衔接”“双报送”“案件信息共享”机制;分别与区法院、区公安分局签订《联席会制度》 《提前介入公益诉讼案件调查协作工作机制的意见》;建立“等外”机制，分别与区应急管理局、区消防安全委员会建立协作机制;分别与区司法局、区律师协会签订《关于加强检察机关民事行政检察监督与全面开展公益诉讼协作机制的实施意见》，并与区司法局、区律协确立联席会议制度，在部分律师事务所设立公益诉讼工作联络点，借力法律职业共同体，发掘有效案源。通过内部和外部的机制建立，形成合力，为有效推进公益诉讼工作奠定坚实基础。

（四）夯实“办案”重点

公益诉讼检察工作始终坚持以人民为中心，找准公益诉讼的工作重点和发展方向，及时回应新时代人民群众日益增长的美好生活需要，以此夯实检察公益诉讼的办案重点。2017年7月以来，成都市龙泉驿区检察院着重围绕区委中心工作，强化“三个着力”夯实办案重点。重点深入实际、深入群众、深入现场发掘线索，收集证据，为办案奠定扎实的基础。一是着力办理环境污染案件。着重挖掘辖区内森林、矿产、湿地、野生动植物、大气污染防治、土地资源管理、水利资源等领域的公益诉讼案件线索;二是着力办理食药案件。重点针对食药监部门违规发放食品药品证照、违规药品招标，对食品药品举报案件不作为，对药品不良反应监测不力等违法违规行为排查行政公益诉讼的案件线索;三是着力办理国有财产案件。重点发现和挖掘违法利益输送、违规改制和并购、违规减免各种税费、出让金、租金，财产性收益，虚报冒领和骗取财政补贴、扶贫资金等非法侵占国有财产行为案件线索。两年多来共发掘线索267件，夯实了办案基础。在国有资产保护、环保、食药、生态资源、文物保护等领域立案调查了文物田氏支祠、海王星辰等173件案件，通过检察建议敦促相关行政机关依法及时监督执行并整改。通过诉前程序督促国土资源部门对46宗涉及违法用地依法处理，要求退还非法占用农村集体经济组织上的土地并处罚款，收回行政罚款900万余元。

三、“五落实”助推公益诉讼检察治理能力现代化

为更好发挥检察公益诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，最高人民检察院将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，强调不仅要把法律明确赋权领域的案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。成都市龙泉驿区检察院在实践中总结出“五落实”，充分发挥了检察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

（一）主动出击，落实办案实效

1.主动提前介入依法办理污染环境案件。根据成都市检察机关充分精准化犯罪打击、整体性综合治理“四位一体”污染生态环境资源要求，龙泉驿区检察院“提前介入”引导侦查，依法办理成都市鑫钰科技有限公司、大面万业砂石厂、医院废器污染等11件严重污染损害环境案件。如在武汉日晗精密机械有限公司环保案中，通过发出检察建议，建议区环境保护局进一步加大监管力度，并对责任单位作出行政处罚。同时，举一反三，针对本案中涉及到的相同的相关企业，召开以案释法宣讲会，促进企业依法经营生产，行政机关依法履职。

2.找准切入点依法办理食品安全领域案件。2017年9月以来，龙泉驿区检察院结合本地实际，重点从“五个一”方面着力，以危害食品药品安全行政违法犯罪案件为切入点，选取食品、药品、保健品的研制、生产、流通、宣传、监管等诸多环节开展专项监督活动。立案查办上尚·土碗菜家宴馆、成都黄记煌丁亥餐厅、销魂掌麻辣干锅、汉丽轩牛排海鲜自助餐馆等12家餐饮及35家药店违法案件，通过办案对发现的问题，与市场监督管理局建立监管机制，加强督查，研究整改措施，并加大监管力度，共同对全区餐馆以及院校食堂、药店药房医药公司进行督察，对存在的问题和漏洞及时跟踪回访监督整改，以达到实效。

3.抓住重点依法办理破坏生态资源案件。龙泉驿区检察院重点围绕龙泉山城市森林公园建设、振兴乡村建设，对涉及侵害生态环境资源的公益性民事行政案件优先办理。依法办理14件生态环境领域公益诉讼案件，其中周某某、叶某某滥伐林木案、石经寺非法占林地案向涉案行政执法机关发出检察建议，涉案单位积极整改及时回复整改情况，同时要求周某某、叶某某在龙泉驿区检察院建立的生态环境损坏恢复公益林地里补栽补种、复耕复绿林地，实现公益保护的最大效能。

（二）立足本职，落实主责主业

龙泉驿区检察院坚持以司法办案为中心，综合运用抗诉、检察建议等方式，加强对裁判结果、审判活动以及执行活动、民事行政公益诉讼活动的监督，进一步健全完善多元化摸排探索民事行政检察监督、公益诉讼案件线索机制。

第一，坚持以抗诉和再审检察建議为重心，继续做好民事行政诉讼结果监督工作。2017年7月以来，共办理各类民事行政监督案件线索115件，同比上升296%;提请抗诉11件，同比上升100%;提出再审检察建议5件，法院已采纳再审检察建议4件;对于不服法院生效裁判案件，办案数量、质量、效率、效果同步提升。

第二，切实转变监督观念，全面强化和改进行政非诉执行检察工作。龙泉驿区检察院充分运用检察建议，督促履行职责、纠正违法、移送涉嫌犯罪案件线索等方式，推进行政行为监督工作深入开展。办理督促行政机关履行职责案件14件，行政机关采纳检察建议14件，采纳率为100%。

第三，积极化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。龙泉驿区检察院主动把司法办案工作向社会纵深延伸，积极开展社会公益工作，努力化解社会矛盾，促进社会和谐。2017年7月以来，共办理支持起诉案件60余件，为民工挽回损失100万余元。充分运用检调对接机制，将民事行政检察工作融入社会矛盾纠纷预防和化解的大调解体系中，积极参与拆迁安置、劳资纠纷等矛盾化解工作。

（三）解决疑难，落实治理对策

龙泉驿区检察院围绕开展公益诉讼工作还存在的案件结构不合理、配套措施不足、办案阻力大等难题，及时采取有针对性的精准对策。

一是切实加强与纪委监委、政府法治办以及行政执法机关的沟通联系，真正发挥“两法衔接”平台与联席会议的作用，实现公益诉讼行政执法信息的及时全面录入和案件的双向移送。

二是切实加强与行政执法机关案件互动，主动合作、主动介入、相互支持。如龙泉驿区环保局、龙泉驿区市场监督管理局分别针对检察院发出的公益诉讼检察建议，分别就其环保领域、食药品领域开展专项行动、探索工作新模式、创新监管执法机制等工作情况向龙泉驿区检察院作书面专题报告。龙泉驿区检察院针对“未批先建”（即未获批准便开始违规建设）集中查处辖区内的违规项目，共查处未批先建案件117件，处罚总金额271.51万余元;集中排查1740余家餐饮企业，对439户责令改正并给予行政处罚，对涉嫌刑事犯罪的6家餐饮企业移送公安机关立案侦查，有效促进该区环保领域、食药品领域规范整治工作。

三是发布《生态环境工作白皮书》。为进一步强化生态环境司法保护，龙泉驿区检察院用3个月时间走访区环保局、规划和自然资源局、水务局、森林公安分局、乡镇、社区村组等，对2015年至2017年龙泉驿区生态环境工作情况进行调研，并着重对生态环境领域刑事案件、公益诉讼案件办理情况进行梳理，研判防范和治理破坏生态环境违法犯罪预防工作，以服务保障“龙泉山城市森林公园建设”，发布《成都市龙泉驿区人民检察院生态环境工作白皮书》，推动可持续发展的保护措施和方法。

（四）寻求支持，落实长效机制

1.建立区委领导下的公益诉讼领导小组。龙泉驿区检察院为落实好十九届四中全会对公益诉讼工作的要求，积极争取党委、政府、人大、社会各界的大力支持，向区委全面深化改革办报请《关于全面推进公益诉讼工作改革实施方案》的请示，成立龙泉驿区公益诉讼领导小组，全面推进区公益诉讼工作，并在机构人员、经费方面给予支持和保障，将相关行政机关纳入成员单位，将公益诉讼工作作为全区的二级考核目标，促使行政机关全力配合检察机关开展公益诉讼、认真落实检察建议、切实整改落实，提升监督刚性和实效。

2.争取区委、人大、政协常态化的监督和支持。龙泉驿区检察院主动接受监督，及时汇报公益诉讼开展工作情况、推进中遇到的问题和困难、需要行政执法机关的配合和协作等问题，得到有力支持。区委建立了《龙泉驿区公益诉讼联席会议制度》，以文件形式下发到区政府和各行政执法部门、各街镇乡;政协成都市龙泉驿区委员会在检察院召开“关于围绕区公益诉讼工作情况开展民主协商会”，要求相关行政执法机关积极支持检察机关开展提起公益诉讼工作，并提出要求和措施，形成常态化。

3.建立生态环境损害恢复公益林地。龙泉驿区检察院针对犯罪嫌疑人滥伐林木案所造成的损失和破坏性，在龙泉山城市森林公园建立100亩的公益诉讼补栽补种林地，成立了“龙泉山城市森林公园检察机关公益林养护基地”。对涉及破坏林地的案件进行了补栽补种，实现维护公益和生态环境保护效果常态化。

（五）多办案件，落实合力基础

龙泉驿区检察院在常态化的联席会议、专案沟通、专题座谈的基础上，保持多办案、办好案的力度，提高办案质效，加强公益诉讼工作合力措施。与区公安分局签订《关于提前介入公益诉讼案件调查协作工作机制的意见》，通过办理各种案件让公安机关认识到检察院公益诉讼工作的重要性。积极与公安机关就生态环境和资源保护、食品药品安全等案件建立良好沟通平台，先后办理破坏生态环境资源类违法犯罪案件30件，医疗废物处置、地下水资源保护、“大棚房”专项整治案件61件。同时，充分运用“四大检察”职能，针对刑事案件办理中发现的侵犯全市众多不特定消费者合法权益的案件向省消费者保护协会发出提起民事公益诉讼的检察建议，成功办理1起全省首例支持省消协提起民事公益诉讼案件。