我国政府信息公开范围的修改之评析

姚洋

摘要：

2019年5月15日起我国开始实行新的《政府信息公开条例》，这是自2008年《条例》颁布以来的首次修订。此次修订最为重要的内容之一就是对于政府信息公开范围的修改，主要概括为“以公开为常态，不公开为例外”原则的增加、政府信息主动公开范围的扩展、对政府信息公开申请权保障力度的加强和政府信息不予公开范围的细化四个方面。这些条款的修改有助于发挥新《条例》在发展社会主义民主政治，增强政府公信力、提高政府工作透明度方面的重要作用，从而更好地实现对公民知情权与监督权的保障。

关键词：《政府信息公开条例》;政府信息公开;公开范围

政府信息公开制度是现代民主法治社会的重要制度之一，是为了保证公众依法获取政府信息的一道重要屏障，有利于提高政府工作的透明度，防止腐败。为了顺应我国法治政府建设和切实保障公民的知情权与监督权的基本要求，2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始在我国正式实施（以下将以旧《条例》作为其简称）。旧《条例》中对政府应当主动公开的重点信息和依申请公开制度予以了确定，同时也对于政府不予公开信息范围的明晰也做了一定的尝试。但随着改革的不断推进，人民群众对于政府信息公开的需求量已经远远大于该部行政法规里现已规定的政府信息公开范围，相关行政机关在旧《条例》的指导下所开展的政府信息公开工作已经难以满足人民群众日益增长的参与管理政府事务的积极性。针对这一现实问题，中办与国办于2016年2月17日印发实施了《关于全面推进政务公开工作的意见》，并在该《意见》中指出要进行对条例的修订，以期达成对我国主动公开和依申请公开信息制度予以完善的目标。随后，李克强总理于2019年4月15日签署国务院令，宣布已完成修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下将以新《条例》作为其简称）， 将于2019年5月15日起开始施行。新《条例》对于政府信息公开范围的有关条款所做的修改正是建立在对现有的多项制度的吸收与总结基础上进行的，本文将对比新旧《条例》里有关政府信息公开范围的相关规定，并通过这种对比来对此次《政府信息公开条例》在政府信息公开范围方面所进行的修改予以评析。

一、新增了“以公开为常态，不公开为例外”原则

政府信息公开范围的基本原则在政府信息公开工作的开展过程中起着指引方向的重要作用，因此对基本原则的确立是界定政府信息公开范围的第一步。作为一项能够有力地保障公众对于政府管理信息的知情权和对政府权力运行监督权的基本原则，世界上的绝大多数国家都已经将“以公开为原则，不公开为例外”明确写入相应的政府信息公开法律里，然而通过对旧《条例》相关法律条文的查阅可以发现，对政府信息公开的基本原则予以规定的第五条中仅列举了公正、公平和便民三项基本原则，这一重要的原则却并没有被明文规定在我国旧《条例》之中，为了更好地发挥该原则对于我国政府信息公开制度所起的指引性作用，新《条例》在原有基本原则的基础上还增加了一项“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则。

最早提出“以公开为常态，不公开为例外”的场合是在中共十八届四中全会上，正是在这次全体会议中提出，“以公开为常态、不公开为例外”原则的坚持，是政务公开广泛深入的必然要求，行政机关应该在该原则的指导下，除了对某些法律、行政法规规定的信息不予公开外，产生于管理社会事务过程中的其余政府信息都理应进行公开。中办、国办随后在2016年2月17日发布了包含有“以公开为常态，不公开为例外”指导思想的《关于全面推进政务公开工作的意见》， 该《意见》还提出，政务公开制度的建立和健全，要对与形势要求不相适应的《政府信息公开条例》予以修改。为了保证党中央、国务院在政务公开全盘推进上所确立的指示精神的深入落实，和提升行政机关响应公众政府信息公开需求的积极性，新《条例》用法条的形式将该原则予以固定，使之与公平、公正、便民、合法原则共同建构起了政府信息公开的基本原则体系。

二、扩展了政府信息主动公开的范围

主动公开作为我国政府信息公开的基本方式之一，政府信息主动公开的范围的界定將对我国公民知情权与监督权的保障产生最为直接影响。相较于旧《条例》，新《条例》中设立了专门的“主动公开”一章，使其区别于我国政府信息公开的另一基本方式——依申请公开，这种区分不仅解决了旧《条例》体例混乱的问题，也使得主动公开和依申请公开这两种不同的信息制度规范之间的界限更加清晰。除此之外，新《条例》在政府信息主动公开的范围问题上，也相应地做了较大的调整，主要包括以下几个方面：

1.增加了主动公开的内容。关于主动公开的范围，主要被规定在新《条例》第十九到第二十二这五个条款之中，其中第十九条的内容属于对行政机关应当主动公开的信息范围所做的概括式规定。对于原本也属于旧《条例》里的概括式规定的“体现本行政机关的职责、机构设置以及办事流程等”情形的政府信息则成为了一项新增加的行政机关必须主动公开的信息被写入了新《条例》的第二十条之中，此外新《条例》的第二十条在原有的十一类主动公开的政府信息基础上还增加了行政机关基本情况、行政处罚及行政强制的相关信息、公务员招考的相关信息等三类政府信息，填补了此前理论和实践中所普遍认为的政府信息主动公开的范围在这三个领域的缺失;最后一项新增的兜底条款也极大地拓展了主动公开的范围。

2.限制了行政机关对于政府信息主动公开的自由裁量权。旧《条例》第十、十一、十二条分别赋予了不同层级的人民政府及其部门对于主动公开的重点信息在其自身职责范围之内予以确定的权利，但是由于各层级人民政府对于法条的理解存在差异，且各地区的实际情况不尽相同，对于同一项应当主动公开信息的规定有不同的理解和裁量，可能会导致出现有的地方同意公开，而有的地方拒绝公开的情形;此外，旧《条例》中对于政府信息主动公开的内容界定不得够清楚并且还存在着两个不同层级的人民政府之间的公开事项有部分重叠的问题，当出现该公开却没有公开的行为责任时，可能会产生各层级人民政府相互推卸责任的情况，上述问题的出现对于政府信息的主动公开都是非常不利的。为此，新《条例》摒弃了原本应由行政机关自行确定主动公开的信息而将其修改成为必须主动公开的政府信息，通过这种方法来实现对行政机关自由裁量权的限制，从而扩展了政府信息主动公开的范围。针对省级以下地方人民政府及其组成部门需要主动公开的特殊信息范围也做了适当调整。同时，在新《条例》的第二十二条中还提出，行政机关应该依从上级行政机关的部署，不断增加主动公开的内容。通过对上述条款的修改实现了主动公开的范围和深度的进一步扩大，也更为直观地体现了“以公开为常态，不公开为例外”原则的基本要求。

三、加大了对政府信息公开申请权的保障

依申请公开作为我国政府信息公开的另一基本方式，与主动公开共同建构起了我国政府信息公开的法律框架。此次新《条例》在依申请公开制度的有关条款上所做的调整较多，极大地加强了对于政府信息公开申请权的保障。

1.删除了旧《条例》第十三条在申请人资格方面所做的限制性规定，不再将具有自身生产、生活、科研等特殊的需要作为申请人得以向政府申请获得信息所必需的要求（学界通常将其简称为“三需要”条款）。“三需要”条款对于刚确立政府信息公开制度，并且正处于发展的初级阶段的我国而言，的确在规避政府信息公开的申请权被滥用的问题上施展出了不可忽视的缓冲作用，但随着政府信息公开制度在我国的广泛运行，人民群众在政府信息公开的上需求也逐渐增大，旧《条例》中与制度发展不相符的“三需要”条款慢慢开始成为理论界所公认的问题最为严重的领域之一。通过对依申请公开政府信息的相关实践和司法情况进行分析可以发现，不论是行政机关还是申请人都深受“三需要”条款的困扰。一方面，申请人需要提交与申请事项具备生产、生活或者科研上关联性和合理性的证明文件，有的文件甚至还需加盖基层组织、单位或者学校的印章，这将导致公民获取政府相关信息的难度和成本的增加，也极大地削弱了公民申请政府信息公开的积极性;另一方面，行政机关在工作中不是把重点放置于是否可以将相关政府信息予以公开的考虑上，而是去核查申请人获取相关信息背后的原因，甚至还转向于对申请人的科研方案是否具有合理性和可行性的研讨等问题，这与我国新《条例》所确立的“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则相违背。对于行政机关而言，由于“三需要”条款缺乏明确的界定标准，其本身宽泛的表述导致行政机关在实践中难以标准、规范、有效的进行界定，行政机关有时会错误地运用“三需要”条款来阻却依申请公开，而当申请人与行政机关发生行政纠纷时， “三需要”条款还可能成为其逃避信息公开责任的事由。这些都与旧《条例》中所明确提到的公民、法人和其他组织对于相关信息的合法获得在政府作用的发挥上所展现出的重要意义与价值背道而驰，立法最主要的目的就在于帮助公民更好地获取与政府相关的内容信息，而不是对公民的现实身份予以约束[1]，然而“三需要”条款在申请人资格方面所做出的限制性规定，为权力机关逃避监管开拓了途径，也与对公民的知情权和监督权加强保障的目的相背离，甚至还有学者认为“三需要”条款的存在本身就是我国没有真正设立知情权的重要标志[2]。因此，新《条例》本次完全取消了旧《条例》对申请人资格的限制，不再要求行政机关必须审查申请人是否具备生产、生活、科研方面的需要，这一修改既是透明阳光法治政府建设总体方向的体现，也为社会公众对于相关政府信息的申请提供了更为便捷的路径。

2.对于同一个申请人提出的政府信息公开的申请超过了合理范围的问题，设置了不进行重复处理、要求说明理由、延迟答复等措施。不管是什么样的权利都可能会出现被滥用的情形[3]，然而由于我国旧《条例》中并没有对滥用政府信息公开申请权的行为施加必要的管制，实践中滥用公民政府信息公开申请权的现象层出不穷，政府信息公开申请变成了实践中一个特殊的职业，甚至还出现了申请代理的中介，专业辅助公民反复多次地向各级行政机关提出了大量政府信息公开的请求的情形[4]。例如在有些城市化进程较快的地区，拆迁群体大多采用向政府申请信息公开的方式来获取有利于自己的证据以寻求问题解决的突破口，然而其中有部分比较极端的申请人已经异化为对申请权的肆意滥用，导致了大量公共资源的浪费[5]。对于此类情形，在《政府信息公开条例》修订之前，最为直接和有效的处理方法就是以“三需要”为由将其认定为政府信息公开申请权的滥用。尽管在新《条例》里删去了“三需要”的束缚条件，但并不代表着允许公民可以没有规则或者不当地行使政府信息公开的申请权[6]。相反，修订后的《条例》在第三十五条中设立了“说明理由”机制来代替原有的“三需要”制度，規定若申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过了合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由，如果申请的理由不能说服行政机关，行政机关还可以直接告诉申请人将不会对他的申请请求进行处理。为了提高行政机关公开政府信息的质量，保障其提供社会公共服务的水准，对于无法在规定期限内答复的政府信息还增加了延迟答复的措施。这一法律条文的确立为此次“三需要”制度退出我国政府信息公开的舞台提供了有力的制度保障，同时也对公民滥用政府信息公开申请权的问题进行了规制，从而能够更好地实现对于公民的政府信息公开权的保障。

3.进一步扩充和明晰了政府信息公开申请对象的范围。各级地方人民政府及其部门属于传统意义上独立的行政法人，理所应当对于公民依申请公开的政府信息予以接受和进行答复，但由于各地实际情况不同，对于派出机构、内设机构是否应当接受和答复申请的做法并没有做统一的规定。新《条例》在确定信息公开的主体时规定，对外用自己的名义来执行行政管理职能的派出机构、内设机构，也享有对于与其行政管理职能的执行有关的政府信息进行公开的权利。这一修改也相应地扩大了政府信息公开申请对象的范围，根据新《条例》第二十七条之规定，只要该机构以自己名义对外履行行政管理职能，就可以成为政府信息公开申请的对象，应当对政府信息公开的申请予以接受和答复。将派出机构、内设机构纳入信息公开的主体范围之内能够有效地避免派出机构、内设机构相互推诿信息公开职责的问题，从而更快地实现行政机关政府信息公开透明度的提升。

四、细化了不予公开的政府信息范围

进行政府信息的公开是法律赋予行政机关所必须要承担的一种强制性义务，也是公民知情权保障的重要手段之一，当公众的知情权与社会公共利益产生冲突时，则需要通过法律对不予公开的政府信息范围作出明确界定来限制和平衡不同利益之间的矛盾与冲突。然而旧《条例》中对于不予公开的政府信息范围并没有统一的规定，相关的规定也都被散落在不同的章节里面，并且只是非常抽象地规定了不得公开个人隐私、商业秘密、国家秘密等，这样的规定在实践中并不具有很强的操作性。新《条例》此次对政府信息公开的范围设立了专门的一章来进行规定，同时还将政府信息不予公开的范围区分为绝对不予公开的政府信息和裁量性不予公开的政府信息，这一变更不仅是“以公开为常态，不公开为例外”原则的体现，同时也有利于对行政机关的自由裁量权进行限制。

1.绝对不予公开的政府信息，其中包含有依法确定为国家秘密的政府信息;被法律、行政法规禁止公开的政府信息;公开后对于“三安全和一稳定”可能会有危害的政府信息;以及公开可能会对第三方的正当法益造成损害，第三方不同意公开且不会对公共利益造成重要影响的政府信息。这意味着行政机关对于上述信息所享有的裁量权是非常有限的，要求其必须严格地依照《保密法》等上位法的要求来进行判断[7]。相较于旧《条例》中规定的 “不得公开涉及国家秘密… … 的政府信息”，新《条例》将其修改为“依法确定为国家秘密的政府信息”，这种表述更为严谨。因此，该条款中所称的国家秘密，应当经由行政机关专业定密环节的确认，即政府信息只有被保密行政管理部门或者相关主管部门界定为国家秘密时，才不予公开，体现了在政府信息公开的过程之中要对《保密法》予以优先适用的严格要求[8]。

2.裁量性不予公开的政府信息，包括了涉及商业秘密、个人隐私的政府信息以及内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息等，是否对上述信息进行公开不可缺少的一步就是要提前经过行政机关的利益衡量。由于舊《条例》对于政府信息不予公开范围的列举过少，导致实践中与公众利益无关的纯粹行政机关内部信息、公开后会对行政执法的公正性和政府决策产生影响的过程性信息等被置于一种公开不合理、不公开又不合规的两难境地之中。新《条例》将其规定为裁量性不予公开的政府信息正是对于实践中所积累的做法与经验的吸收，由行政机关依据我国当前所确立的政务公开的新要求来对是否公开此类信息进行权衡[9]，能够有效地促进上述问题的解决，从而达到对于我国政府信息不予公开的范围进行更加明确、具体、科学地界定的要求。我们必须要注意到的一点是，表面上新《条例》增加了新的条文对不予公开的政府信息范围做了更为细致的罗列，但是这并不代表着新《条例》将不予公开的政府信息范围进行了拓展，相反，这样的规定正是为了更好地把握住公开与不公开之间的界限，从而为“以公开为常态，不公开为例外”原则在实践中奠定可操作性的基础，实现对公民获得政府信息的权利的保障。

结语

此次《政府信息公开条例》在政府信息公开范围方面所做的修改，对于我国政府信息公开工作的深入开展，公民依法获取政府信息权利的保障，以及我国政府职能的转变和法治政府的建设具有重大意义。然而，新《条例》本身并未尽善尽美，以依申请政府信息公开制度中的“说明理由”机制为例，法条中仅规定了行政机关可以要求申请人进行理由说明的前提是申请人超出合理的数量和频率向行政机关申请公开政府信息，但是对于何种数量和频次的申请是在合理范围之内的，却并没有明确的规定，这将可能导致行政机关利用此规定来规避政府信息公开的问题产生。因此，在未来的研究中，我们应该对此类问题给予更多的关注和探讨，并以此为切入口，为我国政府信息公开制度的完善建言献策。

[参考文献]

[1]陆幸福.论依申请公开政府信息之制度改进[J].法学，2013（4）：75.

[2]湛中乐，李烁.公民滥用政府信息获取权的法律规制——兼评《政府信息公开条例》的修订[J].中国行政管理，2019（4）：19.

[3]蒋红珍.知情权与信息获取权：以英美为比较法基础的概念界分[J].行政法学研究，2010（3）：102-110.

[4]肖卫兵.论政府信息公开申请权滥用行为规制[J].当代法学，2015（5）：14.

[5]于广益.《政府信息公开条例》删除“三需要”条款的正向效应和潜在风险[J].连云港师范高等专科学校学报，2019（2）：21.

[6]坚持“公开为常态、不公开为例外”——司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问[N].新华社2019—4—15.

[7]程琥.《政府信息公开条例》的修改[J].国家检察学院学报，2016（3）：76

[8]颜桂芝.不属于政府信息公开的情形[J].资源与人居环境，2019（9）：20.

[9]吕艳滨.为“以公开为常态、不公开为例外”提供法治保障[J].保密工作，2019（6）：12.

（作者单位：湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）