完善政府信息公开运行机制研究

赵守东　秦勇

摘要：政府信息公开是个动态的过程，其本身包括政府信息的形成、保存、整理，是否应公开的判断，公开形式、时间、机构的选择，不公开理由的确定、责任的追究，考核、社会评议等等，这就要求各级政府为使以上过程动态运转，建立健全信息管理、信息审查、协调发布、立体监督、责任追究和多元考评等六大配套运行机制。

关键词：政府信息公开；政府信息管理机制；信息审查机制

中图分类号：D630.1 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）08-0018-02

根据《政府信息公开条例》的规定，信息公开是政府的法定义务，但一些地方政府的政府信息公开的内部运行机制并不科学合理，妨碍政府信息公开。本文认为，政府信息公开是个动态的过程，其本身包括政府信息的形成、保存、整理，是否应公开的判断，公开形式、时间、机构的选择，不公开理由的确定、责任的追究，考核、社会评议等等，这就要求各级政府为使以上过程动态运转，建立健全信息管理、信息审查、协调发布、立体监督、责任追究和多元考评等六大配套运行机制。

一、政府信息管理机制

从政府信息的动态过程看，政府信息的起始阶段是信息管理，包括信息采集、信息存储、信息加工处理、信息查询检索，再到信息传输和反馈，政府的一切工作都是通过信息描述来进行，并围绕着信息处理来运作。而政府信息必须依赖于一定的载体，可以是书面的、录音的、地图、照片、计算机输出的材料、计算机数据等等，无论是政府主动公开的信息，还是申请人申请公开的信息，只能是政府进行了保存的上述各种材料上记载的信息，政府公开的只能是进行了保存的信息。因此，信息的记载异常重要。政府信息的收集、整理和保存工作是政府信息公开制度的基础，需要形成如下信息管理机制，确保政府信息的记录、保存。

（一）进一步加强公务员能力、素质培训，提高信息服务意识

要不断加强业务培训，通过定期、不定期召开座谈会、交流会、外出学习、组织培训班或顶岗培训等形式，交流信息工作心得体会，在实现政府信息公开工作由管理向服务的转变，增加工作人员职责范围内管理信息能动性的同时，使广大信息工作者的能力得到进步，提高信息工作人员的综合素质。

（二）创新方式，拓展政府信息收集渠道

除了传统的政府信息收集渠道之外，政府部门工作人员应学习吸收新的科技成果，根据政府信息工作的特点规律，以现代信息技术为依托，摸索创新政府信息工作的最新途径和手段。

（三）规范分类，完善政府信息分类标准

针对大量初级信息，进行认真精细加工，把零散的、孤立的信息进行归纳整理，科学的分类保存。

（四）强化政府信息公共载体建设

加强政府信息公开网站尤其是网站管理系统的建设、维护，建立信息的汇总渠道，开辟专用网络空间存放归集信息，实现资源共享，方便保存与查找。

（五）加强考核，提高信息报送时效

依托政府现有的政府信息报送渠道，规范程序，减少环节，健全信息网络，建立起快速反应机制。

二、政府信息审查机制

对政府信息公开的范围，《条例》《保密法》和《档案法》等法律法规已经做了规定，在政府信息公开的实践中，各部门对本部门、本行业的情况非常了解，对相关信息是否应公开，有一定的权威性，故在政府信息收集、整理后，其应立即启动信息审查，对哪些可以公开，哪些属于法律规定应该保密不予公开的范畴进行定性分析，以各单位、各部门名义发布的信息，要由单位负责人审查签字，提交信息中心审查后发布。

对于重大且难以确定应否公开的信息、披露性信息，建议在主要领导最终决定前，由信息管理部门组织相关职能部门、外聘法学专家学者进行专门的研讨（有条件的政府，可以在信息管理部门下设专门技术审查机构），对政府信息是否应公开进行技术性审查，为最终是否公开提供科学合法的论证，保障政府信息公开的合法性。

三、政府信息协调发布机制

政府信息公开工作直接关系人民群众生产生活，各级政府及其组成部门都有权在自身职责范围内公开政府信息，故不同部门的协调就非常重要，各级政府应整合已有的信息发布制度，形成信息发布协调机制，做到政府信息依法公开。

（一）建立政府信息协调机制

政府部门主动公开政府信息，应当遵循“谁制作、谁公开，谁保存、谁公开”的原则。政府部门制作的政府信息，由制作该政府信息的政府部门负责公开。政府部门依据职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该信息的政府部门负责公开。两个及两个以上政府部门共同制作须公开的政务信息，在文件上盖章、署名的政府部门均负有公开该政务信息的义务。一个政府部门拟发布的政务信息涉及其他一些政府部门的，应当与所涉及的该政府部门进行沟通、确认，保证公开的政府信息准确一致。在两个政府部门对发布政府信息的权限产生争议时，由政府信息公开主管部门依照法律、行政法规决定。

（二）健全新闻发言人制度建设

各级政府，尤其是低层次政府，应改变目前新闻发言人制度使用较少的局面，选定新闻发言人，通过提升新闻发言人的履职能力，完善新闻发言人工作各项流程，建设基于新媒体的政务信息发布和互动交流新渠道。做好重要政策法规解读、妥善回应公众质疑、及时澄清不实传言、权威发布重大突发事件信息为重点，建立重要政府信息及热点问题定期有序发布机制。

（三）充分发挥政府网站在信息协调公开中的主渠道作用

政府门户网站栏目建设通常实行部门分块负责制度。各单位、各部门在信息采集机制基础上，应在政府信息公开主管机构的协调下，明确责任领导和具体工作人员，负责向信息中心提供信息更新维护过程中所需要的文字、数据、图片等资料，保证门户网站的信息及时更新。

通过更加符合传播规律的信息发布方式，将政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，在网络领域传播主流声音。加强政府信息上网发布工作，对各类政府信息，依照公众关注情况梳理、整合成相关专题，以数字化、图表、音频、视频等方式予以展现，使政府信息传播更加可视、可读、可感，进一步增强政府网站的吸引力、亲和力。

四、政府信息公开立体监督体制

从国际经验看，由于各国的政体和国体都有差异，各国政府信息公开的监督模式也存在一定程度的不同。总体来说有以下三种模式：第一种模式是设立专门的管理机构，监督政府部门信息公开的执行情况，如英国的信息裁判所、新西兰的直接向众议院负责的信息局和一些国家独立的信息专员，法国的文件了解委员会等等；第二种是通过赋予已有的国家机构特殊职能，来使其行使监督权，如加拿大、美国等国，除强调法院对实施《信息自由法》的情况监督之外，还增加了国会监督的规定，要求司法部长和行政机关每年向国会提交有关信息公开的监督情况；2第三种模式是由各行政机关自我监督，即由本部门的最高领导或内部所设的专门机构来监督本部门的信息公开执行情况，以上三种监督模式各有优点与不足，这都是由各国本身的国情和所处的大背景来决定的，而实践中，目前世界各国大都不是采取其中某一监督模式，而是对各种模式的综合运用，综合起来，监督方式包括：行政首长监督、同级和下级监督、专门内部监督、议会监督、正常监督、司法监督、媒体监督、公众监督、非政府组织监督和专门外部监督等。我国的监督机制也必须在考虑我国具体国情的基础上来构建。

（一）发挥政府信息公开主管部门的监督作用

政府信息公开制度能否有效执行，离不开符合中国国情的监督体制。综合行政区划发展的实际情况，只能在现在框架下，发挥已有政府机构，即各级政府信息公开主管部门的监督作用。考虑目前政府编制紧张，在主管部门下设置专门机构，对本地区政府信息公开予以监督的可能较小，比较可行的是设置专人对本级政府部门的信息公开情况进行监督，在条件成熟时，或者立法作出修改时，再成立专门监督机构甚至独立于行政机关的专门机关进行监督。

（二）加强各级行政监察机关的监督力度

政府信息公开是各级政府的法定义务，是行政行为，理应在行政监察的范围之内，《条例》在具体贯彻实施中需要加强行政监察，这也是对信息公开有效的法律救济，通过行政监察来保障政府机构能够及时公开信息，通过行政监察保障信息公开的制度也应该进一步落实。

（三）发挥各种媒体，尤其是网络的社会监督作用

以当今实际情况看，媒体，尤其是网络媒体的广泛传播特性，对行政机关依法办事具有极大的促进作用，所以，此种机制完全可以用于督促政府部门推进政府信息公开工作。

五、政府信息公开责任追究机制

《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开责任追究制度。从整体看，绝大部分政府都已经制定并发布本级政府公开责任追究制度，行政机关违反《条例》规定的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

从其他国家的立法看，有些国家的规定有可借鉴意义，比如在行政责任方面，保加利亚的《公共信息获取法》规定，公务员没有合理理由，对政府信息公开申请未在规定的期限内予以回复，处以20-50列弗的罚款，在赔偿责任方面，一些国家的法律规定，政府在信息公开过程中，因自身原因对申请人的利益造成损害，必须依法予以赔偿。从督促行政机关依法公开政府信息的角度，也是可以借鉴的。

从我国《条例》既有的责任追究制度实施看，效果并不理想，极少有因违反政府信息公开规定而被追究责任的事例。责任追究规定还停留在纸面上，尚未形成机制，发挥作用。

政府信息公开责任追究机制，必须有其启动动力，与上级检查、自我内省等相比较，自身利益与政府信息息息相关的普通民众更有动力推动政府信息公开责任追究，但其缺少相应渠道，可以建立听证会制度、群众来信制度、群众评价制度等，使民众有机会、有途径发挥对政府信息公开的监督作用，对政府信息公开工作不好的政府和组成部门，要作出警告，通报批评，限期整改，并在年终考核中主要行政一把手领导取消评先评优资格，并责成行政问责制。对大额资金的使用、经营性土地招标拍卖、建设工程招投标、劳动就业等涉及群众切身利益的事项不公开的，要追究有关领导的责任。领导干部住房用车等廉洁自律方面要公示制度，使行政权力的运行过程公开透明。

六、政府信息公开多元考评机制

《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。以此可见，政府信息公开的考评机制分为上级考核和社会评议两类。

就上级考核而言，政府信息公开的考评涉及上级政府对政府的考评和政府对其组成部门和下级乡镇政府的考评两类，结合政府信息公开的考评实际，我们认为，两种考评都应在以下几个方面予以完善：第一，规范、统一考核标准，使考核真实反应政府信息公开的实际情况。考核标准至少应包括组织机构是否健全，工作责任是否明确；公开内容是否符合规定，全面具体，及时更新；公开形式是否实用有效，效果明显；监督机制是否健全，责任追究落实；投诉处理是否得当，群众评价满意，社会反响良好。第二，规范考核程序，加强执行力，避免考核形式化。考核应依据遵守严格的程序，不仅要检查被考核对象的年度政府信息工作报告，还应采取实地考核、听取情况汇报、查阅相关档案资料、明察暗访、征求群众意见等形式对被考核对象进行考核。第三，引入社会评价机制，使考核更有代表性。在考核中，可以引入专家、普通公民代表，甚至可以公布在网上，由网友参与考评打分，使考核更具客观性，更能反应真实情况。第四，将考核结果作为评定当年度政府、部门、单位及其领导人员工作绩效、实施奖惩的重要依据，并增加其在整个工作绩效考核体系中的比重，倒逼领导干部重视政府信息公开工作。

就社会评议而言，在很多国家，是促进政府信息公开的重要动力，以美国为例，《奈特开放政府系列调查报告》这一社会评议对美国的信息自由发展起到了很大推动作用。在我国，公众对政府信息公开评议的参与也正在兴起，但目前缺少专门针对低层级政府信息公开社会评议。有必要鼓励、支持科研机构、高校和普通民众组织化参与我省基层政府信息公开法治化进程，建立专门的社会评议制度，以社会评价倒逼政府信息公开。

参考文献：

[1] 王宇清.政府信息公开监督的困境及对策研究 [D].长沙：湖南大学，2011.

[责任编辑：方 晓]