中外公共图书馆残疾人服务法制化建设

邓超

摘 要：该文以对英國、日本、美国公共图书馆残疾人权利保障为参照，从法制化视角出发，进而分析我国在公共图书馆残疾人权利法制化建设上的存在的问题，应将残疾人权利保护意识、政府保障和社会力量参与等三个方面纳入法制化轨道，加快我国公共图书馆残疾人权利法制化建设的进程。

关键词：公共图书馆;残疾人;法制化建设

基金项目：本文系湖北省图书馆馆内科研项目“论读者权在公共图书馆立法中的构建”（项目编号：鄂图科201808）的阶段性成果之一。

残疾人是公共图书馆服务的特殊对象，开展残疾人服务要以保障残疾人权利为基本前提。由于社会经济发展程度的差异，发达国家残疾人权利保障法比较完善，残疾人社会福利、人身安全、知识服务等方面的法律法规，都做出细化和具体的规定。然而，与发达国家相比，我国对残疾人权利保护的法律法规数量和内容上存在差距。

1 中外公共图书馆服务中残疾人权利法制化比较

1.1 英国公共图书馆服务中残疾人权利法制化建设

英国公共图书馆建设注重人性化的服务理念，服务内容和设计细节处处都体现着对弱势群体的人文关怀。英国公共图书馆的服务坚持以人为本的原则，提供优质和免费的服务，使所有人能够自由和平等地获取信息[1]。1887年出台的《苏格兰公共图书馆巩固法》规定公众免费进入公共图书馆，平等享有利用图书馆资源的权利。1964年制定的《公共图书馆和博物馆法》鼓励公众充分利用图书馆，引入了人均图书拥有量这一标准来衡量图书馆的服务水平和质量。2008年制定的《北爱尔兰图书馆法》要求公共图书馆应满足公众适当的服务要求。2009年由注册图书馆员和信息专业人员协会制定的《职业道德规范》，强化了对弱势群体的信息服务以及充分利用图书馆服务的规范，明确了公共图书馆残疾人读者的场馆建设标准，是对图书馆法律体系的补充和完善。近20年来，英国相继颁布《反残疾歧视法案》《版权法案》等法律，从图书馆场馆设施、无障碍通道、期刊读物等多方面为残疾人更好利用公共图书馆提供了良好的保障，向残疾人读者提供高质量、精细化的借阅服务，充分享有自由平等获取图书馆信息的权利，不遭受歧视和区别对待。

1.2 日本公共图书馆服务中残疾人权利法制化建设

《图书馆法》《国会图书馆法》和《学校图书馆法》是日本图书馆保障残疾人服务法律体系的三大支柱，制定《残疾人基本法》《著作权法》等相关法律体系，共同构成图书馆残疾人保障体系[2]。日本是相对比较早就重视残疾人读者服务法律体系建设的国家，在20世纪初日本公共图书馆就开始为残疾人读者提供服务，并率先成立盲文书库，并于1945年颁布了《身体障碍者福利》，促使盲文图书馆在全国范围内的设立。1986年，日本公共图书馆为残疾人读者提供服务的细则和目标更为细化和明确，为做好残疾人读者服务提供契机。2004年日本对《残疾人基本法》进行修改和完善，积极支持残疾人参与社会管理，规定公共图书馆的场馆设施和信息利用的无障碍化。2008年日本图书馆协会召开了障碍者服务委员会，研究多媒体下的数字无障碍信息系统，积极为残障读者提供优质服务。2009年修订《著作权法》，在这一法律体系中提出为视觉障碍者的复制等规定，提升图书馆的豁免权，为图书馆无障碍服务提供保障。2013年日本发布《消除残障歧视法》要平等对待残障人士，使其享有基本人权。2016年，日本公共图书馆界提出《公立图书馆设立与运营之理想标准》规定为满足残疾人等读者群的多种需求，在法律层面积极推动图书馆界为残障读者提供服务，推动图书馆为残障读者提供服务的进程。

1.3 美国公共图书馆服务中残疾人权利法制化建设

美国是世界上最早对公共图书馆进行立法的国家。美国公共图书馆法明确用法律的形式保护公民享受普遍均等的图书馆服务，规定提供公共服务方面落实权利保障原则和自由平等原则的具体措施。1848年颁布的《马萨诸塞公共图书馆法》规定了为残疾人建立和发展图书馆服务。1931年“布雷特—史慕特法案”规定公共图书馆要为盲人读者提供免费的图书馆服务，在全国成立盲人和残障人士保护服务中心，逐步发展成为全国性图书馆残疾人服务网络，促进公共图书馆服务向纵深发展，延伸服务领域[3]。1964年出台的《图书馆建设与服务法》强调对待盲人和残障人士等特殊群体，要提供均等机会利用图书馆借阅和信息服务。美国图书馆协会建立健全《图书馆残疾人服务政策》等行业标准和规范，美国图书馆残疾人服务的法律制度设计全面而系统，具有可操作性，提供强有力的支撑。在20世纪90年代后期，美国通过《图书馆服务和技术法》，优先资助残疾人等特殊群体项目，对《残疾人法》《康复法》等相关法律法规进行修订，健全公共图书馆残疾人服务行业规范，消除因为地域财政收入差异而引起的公共服务不均等的现象，为做好公共图书馆服务特殊群体提供制度支撑。

1.4 我国公共图书馆服务中残疾人权利法制化建设

到目前为止，我国尚未制定一部公共图书馆残疾人权利保障的专门性法律。《中华人民共和国残疾人保护法》和《中华人民共和国公共图书馆法》确保公共图书馆中残疾人的合法权益得到保障，但是对特殊群体服务的规定过于笼统，与英国、美国和日本的图书馆法律体系制度相比，存在着一定的差距，涉及服务深度和广度的内容不够。《公共图书馆法》对未成年人的服务、对老弱病残特殊群体的服务、对个人隐私的保护等，而且还提供数字化服务和线上线下共享平台服务，但该法对于残疾人读者权利保障内容过于宏观和宽泛，只是比较笼统的进行了规定，不够深入和细化，对于具体的措施没有提及，导致各地操作和标准统一缺乏可行性操作的具体规定。《残疾人保护法》保障残疾人在平等的基础上参与文化生活的权利，并在政治、经济、文化、社会和生活方面与其他公民享有平等的权利。目前，尚无关于保护公共图书馆残疾人权益的专门法律，现有《公共图书馆法》《残疾人保护法》《十二五残疾人事业发展纲要》等法律规范，在残疾人权益保障中仅起到提纲挈领的作用。

2 我国图书馆残疾人服务法制化建设存在的问题

2.1 专门法缺失，法律体系调控时效落后

目前，我国针对公共图书馆行为规范的专门法缺失，无法为残疾人获得公平服务提供法律依据。国家层面，至今没有颁布专门的公共图书馆残疾保护法单行法，无法以此为核心，统领全局。地方层面，地方公共图书馆专门法数量少，调控范围亦非常有限，时效落后。公共图书馆自律规范是公共图书馆法律体系的补充，《图书馆员职业道德规范》和《图书馆服务宣言》完善了我国图书馆行业的自律体系，公共图书馆为所有读者提供人性化和便捷化服务，致力于消除特别是残疾人等特殊群体使用图书馆的障碍。但是，实施细则不完善，并且尚未全面落实。《公共图书馆服务规范》是公共图书馆服务国家标准，却没有提到针对残疾人的服务工作，《图书馆建筑设计规范》是图书馆建筑设计的强制性行业标准，与《无障碍设计规范》配套和衔接不足，缺乏专项残疾人信息服务标准为基础，《公共图书馆服务评估标準》所设立的评估分值缺乏全面性和针对性，公共图书馆法律制度建设尚未体系化。

2.2 法律体系有待完善，深度和广度延伸不足

我国公共图书馆残疾人服务从无到有再到全面发展。无障碍建设包括建筑物、道路、交通无障碍。《残疾人保障法》《无障碍建设条例》，已经形成纵向法律保障体系，缺乏建筑法、交通工具无障碍等相关法律的横向支持，环境无障碍法律体系尚未得以完善，残疾人走进图书馆、利用图书馆困难重重。《残疾人保障法》作为维护残疾人权利的基本法，明确公共图书馆提供服务的义务。公共图书馆残疾人专门法缺位，没有与外部法律环境协调发展同步协调，受益人范围窄、无障碍格式少等，有待于向广度和深度拓展。公共图书馆主要在信息流通环节体现消除信息鸿沟的价值，与信息公开制度、知识产权制度、公共教育制度等相互作用、相互协调，形成信息公平保障体系。目前以《残疾人保障法》初步搭建纵向信息无障碍法律体系，但是《政府信息公开条例》等存在法律真空，缺乏系统化的法律体系，无法为残疾人服务模式的升级提供有力的支撑。

2.3 制度细则需改善

我国法律制度需要完善，如公共图书馆设立盲文图书、有声读物阅览室制度，流于形式。从公共图书馆、残疾人事业和无障碍建设三个角度同时规范，实属政出多头，立法调整的对象和边界模糊笼统，可操作性不强。相关主体的权利、义务和法律责任缺失，人财物保障制度，监督和评价制度等仍处于空白，缺乏必要的保障条件，公共图书馆残疾人服务犹如纸上谈兵，难以形成有法可依、有法必依，执法必严、违法必究的法治局面。全面系统性公共图书馆残疾人利益保障法律法规体系尚未建立，只在少数的法律法规中有所涉及，对残疾人读者权益保障提供法律支持不够，而且公共残疾人权益保障的现行法律法规在内容上衔接的不够严密，具体的实施细则和制度尚有空白，影响残疾人无障碍服务的有效实施。

3 我国公共图书馆残疾人权利法制化建设的建议

3.1 强化残疾人权利意识，提升残疾人权利法制保障的主动性

残疾人权利的意识源于欧洲启蒙运动，同时，欧洲国家的公共图书馆在提供残疾人阅读服务过程中也特别注重对残疾人权利的维护。自世界上第一部图书馆法颁布以来，将残疾人纳入读者之列。尤其是美国，整个美利坚民族都把残疾人放在首位，以残疾人的权益为核心，杜绝一切妨碍残疾人权利履行的行为。日本的残疾人权利意识觉醒比较晚早，在二战后的改革过程中，日本社会各界将注意力集中在残疾人权利保障上，维护残疾人权利尤其是残疾人阅读权利逐渐演变为全民共识。我国残疾人权利意识比较淡薄，在今后的服务工作中，要注重强化残疾人读者的权利意识，激发维护残疾人自身权利的主动性。

3.2 加大政府投入力度，为残疾人权利法制保障提供动力

发达国家政府对残疾人权利的维护力度普遍较大，中央和地方各级政府加强对残疾人阅读的财政支持，成为公共图书馆保障残疾人阅读权利的动力。美国政府制定《图书馆服务与建筑法案》，规定了政府财政拨款的流向和用途，确保每一笔经费都花在读者服务上。在保护残疾人权利方面，发达国家坚持政府是残疾人权利最终保障者的原则，即政府亲权原则，政府负责残疾人的权利享受，为残疾人权利履行买单，几乎不需要家庭支付费用[4]。国外政府负责保护残疾人的权利履行，而我国残疾人权利的保护责任由家庭和学校担负，政府实际支持力度有限，间接地加大了家庭的经济压力和法律责任，残疾人阅读权利不能够平等地持久地得到保障。

3.3 联合社会各界力量，加大对残疾人权利法制建设的支援

国外图书馆发展得到社会各界的资助，如基金会、社会团体等组织。英国伯明翰图书馆赠书行动得以顺利开展，离不开以图书信托基金等社会力量的大力支持，诸如此类的例子不胜枚举。由此可见，单纯依靠政府的投入无法完全解决残疾人权利保障的问题，需要充分联合社会各界，依靠各类力量，共同致力于残疾人权利保障，特别是对于我国这样的发展中国家，经济发展水平与发达国家有一定的现实差距，这就更加要求联合社会各界，汇聚社会力量，从人财物多方面加大对残疾人权利法制建设的支援，应注重引入社会多方力量，加强合作，促进公共图书馆的繁荣稳定发展。公共图书馆应与当地教育政府机构进行合作，为残障用户编写配套教材等资料，应积极与医护机构、慈善组织、教育机构等进行合作，为图书馆的服务建设和活动开展，提供资金保障和人力支持。

参考文献

[1]曹磊.英国公共图书馆法律规范体系[J].中国图书馆学报，2015（3）.

[2]李国新.图书馆相关法的边际与内容分析—以日本为例[J].图书情报资料，2017（6）.

[3]刘玮.美国图书馆视障群体服务的法律环境研究[J].图书馆论坛，2016（9）.

[4]陆和建.近10年我国公共图书馆残疾人服务研究综述[J].图书情报工作，2016（17）.