新中国成立以来教师流动的历史回顾与现实思考

于翠翠

一、导言

教师流动是社会流动与人才流动在教育场域中的具体呈现，在范围上既包括自主性的教育系统外流动，也涵盖政策性的教育系统内流动。在我国，真正意义上对教师流动问题的关注实际上始于改革开放。社会主义市场经济制度建立以后，在市场调节和人才竞争的大环境下，流动的环境和条件日益完备。随着教师劳动力市场的形成以及对于教师流动现象的深度理解，教师流动经历了封闭被动的调控时期，走过了无序流失的围堵时期，正在进入自主流动的规范化、制度化时期。合理有序的教师流动在一定程度上解决了教师数量短缺问题，提升了教师质量和地位，缓解了教师队伍结构性矛盾，但新的问题也在以其他的方式不断涌现。如何基于既存的条件让教师流动做到进出合理、交换有序？在走向规范与法制的过程中，怎样克服情理之中的文化与制度阻力？诸如此类教师流动中面临的课题迫使我们不得不去进一步思考现阶段教师流动背后的学理问题及其实现途径。

二、教师流动的历程回顾

不同历史阶段，由于社会结构与教育发展重心的不同，教师职业呈现出不同的流动特征。在计划经济体制下，人事变动不被提倡，加之各行各业之间壁垒森严，自主的职业选择无从发生，人力资源的自由流动几乎不存在。

(一)吸收与调配：新中国成立初期教师流动的行政调控

新中国成立以后，基于稳定政局、恢复经济和建设国家等多方面现实的考虑，国家对解放前遗留的劳动力采取“包下来”的政策，结合救济和技能培训等方式对旧知识分子和失业人员进行周全的安置。

1.降低入职门槛，拓展教师队伍来源。解放初期，为了满足广大工农阶层的教育需求，教育机构数量急剧扩张，这一形势不可避免地带来师资供给紧张。由于师范教育周期与成本等方面的局限，借助“包下来”政策统一分配和任用教师成为特殊时期的权宜补充。首先，面向社会，广纳从教人员。落实“包下来”政策，全面接管解放前的已有教员，保证教学秩序的连续和稳定；同时，吸引达标的失业人员进入教师队伍，边培训边上岗。1950年7月5日，政务院公布《关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》。根据指示精神，要求各地尽可能举办中小学师资训练班及其他各种训练班、函授班，吸收失业的中小学教师和失学学生参加，做好安置工作。一方面，毕业后适当分配工作；另一方面，待学校恢复和增加时可以胜任教学工作。[1]之后，通过招收失业知识分子，再经由培训调任中小学教师，成为主流做法。其次，择优调配师资，层层替补。在第一次全国初等教育与师范教育会议上，钱俊瑞在工作报告中指出，短期训练小学师资的来源，除了招收城乡失业知识分子和家庭知识妇女外，还要“选拔优秀的高级小学教师，经过一定训练后担任初级中学教师”。这一讲话内容成为中小学教师拔高使用的重要官方依据，并在教育实践中得到普遍推广。抽调、拔高使用教师的应急之举治标不治本，充实了中学教师队伍，却加剧了小学教师的流失，相应的，民办教师、代课教师的数量也节节攀升。最后，拓宽师资来源，加强短期培训。在师资的培养方式上注重师范教育和短期培训的互补，长期与短期的结合，即在着力(初级、中等)师范教育定向培养的同时，加强短期培训填补空缺。短期培训以不超过一年期限为原则，任务主要有三个：一是广泛吸收失业知识分子和家庭知识妇女受训；二是选择优秀的在职教师加以训练，逐渐提升，如优秀的初级中学教师，经过训练担任高级中学教师等；三是训练年龄较大的高小毕业生任教。[2]

2.政治把关出口，调控教师队伍质量。在政治挂帅教育的年代，教师任用标准与政治表现直接挂钩，在教师的录用、调配、革职等环节，皆有着相关的政治衡量标准。历史已经证明，不遵循教育规律的全面政治化只会走向发展的反面。在教育发展和师资匮乏的历史条件下，这种政治把关的做法，实际上是加剧了教师队伍“一缺、二弱、三杂”的境况。在反右斗争扩大化的过程中，中小学教职工中被错划为右派分子的不胜枚举。到了“文革”期间，对教师的政治审查更加严格，革职改造与下放劳动成为教师队伍的普遍生存状态，乡村教师被革职改造，城镇教师则下放劳动。1968年11月开始，《人民日报》开辟了“关于公办小学下放到大队来办的讨论”专栏。12月，又开展了“城市的小学和中学应当如何办”的讨论。讨论建议农村所有公办小学教师都回到本大队工作，不发工资，改为大队记工分和补贴，教师及其子女均注销非农业户口，不吃商品粮，改吃社员口粮。小学教师大量下放，困难增多，多年培植的小学教师队伍近于肢解溃散。[3]1969年各地方开始把农村公办小学教师下放到生产大队，教师回队任教。以浙江省为例，1969年7月，浙江省革命委员会发布《关于农村公办小学下放到大队过程中的若干问题的处理意见》，规定农村小学教师的工资改为工分制，实行民办公助(即工分加补贴)。教师由县(市)革委会采取“回队任教，余缺调剂，就地落实，合理安排”的办法进行调整。[4]

(二)整顿与流失：改革开放以后教师流动的市场介入

改革开放以后，教育发展的重心从数量转向质量，为了进一步促进教育的恢复和普及，建设一支高质量、有活力的教师队伍，探索规范化的教师管理方式成为重要前提。

1.教师队伍的资格准入与整顿工作逐渐规范。改革开放之前，我国的教师队伍管理具有很强的随意性，在师资极度匮乏的年代，一些解决方式为后续的发展埋下了隐患。改革开放之后，教育管理走向规范化，庞杂的教师队伍亟待整顿。1985年5月27日中共中央《关于教育体制改革的决定》明确指出“在此之后，只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师”。这里的专业合格证书考核主要针对三类入职的教师，即拔高使用、子女顶替和民办教师。对于拔高使用的教师直接调回原岗，但后两种教师群体是特殊历史时期的遗留问题，若是学历不达标，必须经过考核才能继续任教。1970年代末，随着教育的恢复，各地陆续开始了各种形式的民办教师学历提升工作，如借助师范院校定向招收民办教师，组织在岗民办教师进修提高等，这些举措在一定程度上促进了民转公工作，也明显改善了教师队伍的质量。另外，停止吸收民办教师，辞退不合格教师。在对在岗民办教师全面考核的基础上，一方面组织进修，提高学历和业务水平，合格后可转为公办教师；另一方面积极整顿，对于经过培训和进修都无法达到任用标准的教师予以辞退。

2.市场因素对教师流动的影响越来越显著。改革开放后,市场逐步在人才配置和流动中发挥作用，劳动力流动相对活跃。在人才竞争的大环境下，中小学教师的流失现象成为转型时期的关键事件。受体脑倒挂风气的影响，“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”社会舆论喧嚣尘上，教师作为知识人的代表，经济地位相对偏低，职业吸引力也不断下降，无序流动的人才市场严重干扰着教师队伍的稳定。乡镇企业的发展，民办学校的增多为教师兼职提供了平台；社会上迅速涌现的公司种类繁多，也为教师流动创造了机会。从事社会兼职的教师，为了既不影响现有工资，又可以获得额外的丰厚报酬，分身乏术：一边草率应付教学任务，一边匆忙进入校外职场。很多教师虽然身处讲台，却无心从教，构成了教师队伍的隐性流失。随着经济发展的不平衡，教师从农村流向城镇，从不发达地区流向发达地区，从低收入学校流向高收入学校，又导致教师资源配置不合理。更为严重的是，这些社会流动的不良影响已经辐射到潜在教师群体，师范类院校招生工作备受冷落，考生不愿报考师范院校成为比较普遍的现象。1995年浙江省某师范大学招生指标与实际填报志愿数之比竟为100∶13。[5]

3.全国范围的师资流失造成教师队伍结构失衡。据国家教委统计，1984年7月至1987年7月，三年共计培养师范本科生72.5万人，专科生25万人。但是，中学本科学历的教师不但没有增加，反而减少1万人，专科学历的教师也仅增加7.7万人。[6]1994年，全国小学阶段义务教育取得新进展，与1993年比，教师学历合格率略提高1.9%，但教师流失率上升，共计流失19.5万人。[7]在出国热、经商热的影响下，经济状况较好的地区，中小学教师队伍尤其不稳定，主要表现出三种倾向：自动离职人数日趋增加，擅自留职停薪，广泛从事第二职业。[8]以浙江为例，1991—1992学年度，浙江省共流失教师1,237人，中小学教师占74.3%，仅1992年9月至1993年3月一学期就流失1,687人，比上年同期增长了1.5倍，相当于1992年师范大专以上毕业生的四分之一。[9]1990年代初，浙江丽水市侨乡青田县中小学教师中，通过合法的、非法的手段，弃教人数日益增多，教师数量严重不足，代课教师比例偏高，影响了教师队伍稳定，总体增减情况如表1所示。

表1 浙江青田县教师增减情况表[10]

总体而言，上世纪90年代初期的中小学教师队伍在数量和结构上都不能充分满足普及义务教育的时代要求。除了数量增长不足，青年教师的流失，还造成中小学教师队伍人才断层，教师队伍结构亟须调整。

(三)交流与共享：新世纪以来教师流动的政策引导

进入21世纪以来，义务教育的均衡发展备受关注，相应的，师资供给方式也作出调整，在教师流动方面的变化可以从国家政策和地方举措中获得线索。

1.教育均衡背景下的教师流动政策。为了扭转早期市场化对教师队伍稳定性的无序干预，国家相继出台了一系列加强教师流动的相关政策，旨在通过师资的流动，促进贫弱地区的教育发展。1999 年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出实行教师政策性流动的要求。2001年开始，我国农村义务教育实行“分级管理、以县为主”的管理体制。2002年，教育部《中小学教师队伍建设“十五”计划》明确提出要建立教师转任交流制度。2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出，“要采取各种有效措施，建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村任教服务期等项制度”。随后，在2006年新修订的《义务教育法》中，第一次在法律上把组织教师流动作为县级人民政府教育行政部门的职责明确下来，为后续的落实工作提供了保障。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》发布，提出实行县(区)域内教师交流制度，率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。2012年9月，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》中提出要建立县(区)域内义务教育学校教师轮岗交流机制。2014年8月13日，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合颁布《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，对教师流动作出具体部署，计划3～5年实现制度化、常态化。[11]在国家一系列政策引导下，各地方政府及相关职能部门纷纷根据实际制定了相关的教师交流制度，引导教师合理有序流动，以促进义务教育的均衡发展。

2.破除体制障碍，鼓励公办与民办学校的教师交流。教师流动牵涉诸多方面，公办教育与民办教育之间的师资流动更是难上加难，不仅在制度上面临人事、编制、财政与社会保障等方面的跟进困难，在文化上也延续着民办与公办之间的身份认同危机。随着《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布和修订，民办教育进入发展新阶段。2011年国家民办教育综合改革的试点工作开启，“推进义务教育均衡发展”“改善民办教育发展环境”“健全教师管理制度”等被明确列为重点任务，民办学校教师队伍稳定性的问题作为掣肘民办教育发展的关键，成为下一步国家教育体制改革试点工作的抓手。浙江省作为民办教育综合改革试点，为了进一步促进办学活力和增进教师流动，专门出台了《浙江省民办学校教师队伍建设实施办法》。在教师的管理制度上确立了双向交流的导向：一方面通过挂职、支教以及兼职等形式，输送一定数量的公办学校在编教师促进民办中小学的发展；另一方面，健全民办和公办学校教师的双向流动机制，畅通全日制教师的横向流动渠道。[12]截至2018年5月7日，浙江省教育厅会同省人力资源和社会保障厅、省机构编制委员会办公室、省财政厅等9部门已相继印发《加强民办学校教师队伍建设实施办法》《公共财政扶持民办教育实施办法》等7个配套文件，要求破除教师流动的体制性障碍，整体联动，逐步打通公办学校、民办学校教师流动渠道，鼓励教师在公办学校和民办学校间有序流动。[13]这些举措意在创建基于身份平等的民办学校人事和教师社会保障等制度对接通道，削弱民办教师和公办教师间实际存在的身份差异。

3.实现结构优化，促进区域内的师资共享。教育体制改革进入深化阶段以后，教师队伍建设工作备受关注，长期以来师资配置中存在的流动不畅、流动不均等问题被视为教育进一步均衡发展的瓶颈。针对教师队伍结构不合理、流动不平衡等普遍状况，国家根据教育实际，力图以“县管校聘”改革为突破口，化解优质师资短缺的困境。2014年8月13日，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合颁布《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》之后，为了率先实现县域内教师资源均衡配置，在全国设立多个义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区。2015年，经过申请、审批，公布了首批义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区名单，并计划于2020年在全国范围推开。这些试点省市率先建立起县域内义务教育学校教师、校长交流制度和“县管校聘”管理机制，由县级教育行政部门会同有关部门统一管理教师人事关系和聘任交流，实行教师“无校籍管理”，以实现区域内师资的流动和共享。在教师流动工作的具体部署中，总体体现了均衡、激励、有序、统筹、规范等原则，通过市场与行政相结合的方式，促进双向流动，激励流动意愿，规范流动依据，缓解以往在教师流动中存在的单向、扎堆与被动等现象，推动着教师双向有序流动走向区域共享。2018年初，中共中央、国务院在《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中进一步明确义务教育教师“县管校聘”的改革方向，把优化义务教育师资配置放在关键位置，指出要“根据教育发展需要，在现有编制总量内，统筹考虑，合理核定教职工编制，盘活事业编制存量，优化编制结构”[14]。教师队伍的结构优化是新时期教育发展的核心命题，在教师队伍数量和质量稳定的前提下，只有盘活区域内既有的师资力量才能最大化地实现师资共享，为未来教育发展提供持续性支撑。

三、教师流动的结构性动因

通过历史梳理可以发现，教师队伍的稳定是一种动态的平衡，而非绝对的静止状态；合理的教师流动是不可避免的，而且有利于教师队伍的结构优化。以此为前提，厘清教师流动的原因显然更加必要。

(一)以户籍制和单位制为代表的社会结构限制了教师流动

劳动力流动是指劳动者根据劳动力市场和自身条件，在地区间、行业间、岗位间作出的迁移行为，本质上是劳动力的自主决策行为。教师劳动力流动的讨论一般基于两个前提：首先，劳动力市场中的教师有流动的选择权；其次，流动是教师为了实现自己的利益而发生自主选择行为。[15]在我国，户籍制、单位制等社会制度是阻碍社会流动的主要因素，具体到教师流动问题，也分别体现在教师对流动没有选择权与自主权。

城乡分割的户籍制，切断了教师流动的选择性。新中国成立时，我国社会成员可以在城乡之间自由流动，没有行政上的规制。随着城市人口骤增，一系列社会问题不断涌现，我国开始实行限制人口自由迁徙的户籍管理制度。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，以法律的形式规定了迁移审批制度和凭证落户制度，限制农村人口向城市流动。1963 年以后，国家以是否吃“商品粮”为标准，开始实施“农”与“非农”的户籍管理制度。两种户籍制度所形成的“身份”，成为乡村人口流向城市的阻碍，制约了社会成员的积极性与流动性。[16]另外，壁垒森严的单位制，限制了教师流动的自主性。我国社会资源的配置基本上是由行政权力控制的，这是我国社会体制的基本特征。以公有体制、身份体制、单位体制及行政体制为代表的次级制度化结构，构成了中国社会结构体系的基本框架。毫无疑问，单位壁垒和城乡分割的设置极大地限制着社会成员的流动自由。在单位制的框架下，劳动者与档案联系在一起，人事关系变动由所在单位审批决定，实质上是依托于单位的权力结构把劳动者稳定在相应位置上，避免不必要的流动。教师作为单位人，所在学校是其赖以生存的基层组织，“铁饭碗”的编制性质也提高了进出的成本，不经准许的流动不但会使教师失去经济与人事保障，更会让教师陷入户籍合法性变更的困境。

(二)行政管控和市场竞争的失衡引发师资流失问题

1992年邓小平南方谈话之后, 思想解放走向深化，我国明确了以经济建设为中心的发展道路。1994年6月，党中央、国务院召开了改革开放以来的第二次全国教育工作会议，会议提出建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制。市场机制的介入让人才竞争的环境活力倍增，人才的流动为充分发挥人的最大价值提供了思路。毋庸置疑，合理而有序的教师流动是教育与社会发展的必然要求，市场的适当调节能够促进教师队伍的健康发展，但问题在于1990年代的教师流动优质师资的流失大于补给，市场作用与政府职能关系的失衡状态，让教师队伍一度呈现出“逆淘汰”的倾向，严重影响了教育的普及与发展。

社会转型时期，教师队伍的结构性失衡是体制改革完善过程中的短暂现象。首先，从经济体制层面讲，教师的劳动未被市场化。在我国，学校由国家投资，教师由教育财政“供养”。教师作为事业单位职工，收入主要由政府控制，收入水平取决于政府的加薪幅度，他们的劳动无法通过价格量化，学历、贡献与报酬之间的内在联系尚未建立起来。其次，从经济调控机制的角度而言，教师的收入分配也存在缺陷。在市场经济条件下，正常的分配格局应当是市场决定按劳分配和按资分配，政府决定按需分配。然而1990年代的教师，按资分配无从谈起，按劳分配又得不到实现，只能依靠政府通过财政按需分配维持必要而合理的收入水平。社会主义市场经济体制的初创阶段，宏观调控机制不健全，导致按需分配的补充、协调功能也得不到发挥。[17]身处“体脑倒挂”的大环境，在尚不具备流动制度的情况下，教师的生存压力只能通过“弃教从商”的方式来转嫁，大范围的“离职潮”实际上是市场对教育干预的结果。经历了优质师资大面积流失的阵痛之后，国家相关部门痛定思痛，迅速在政策上作出调整，在提高教育财政投入的同时，建立健全教师流动制度，以对教师队伍的结构优化进行合理引导。

(三)教师流动机制创新不足影响着区域内共享师资的实现

在计划经济时代，教师由国家统包统配，教师作为体制内单位人，职业具备终身的稳定性。社会主义市场经济制度建立以后，在市场调节和人才竞争的大环境下，流动的环境和条件日益完备。随着教师劳动力市场的形成，教师职业在身份和管理上正在逐渐从单位人向系统人过渡。教师流动的管理任务经由拓宽入口，堵住出口，优化结构。如何激活区域内教师的活力，优化教师队伍结构，通过流动助力教育均衡成为当下教育的主要任务。

历史经验表明，过度的政府干预会让教师队伍失去活力，而仅仅依靠市场的调节也并不能真正让教师实现校际的流动自由，政府与市场的职能都很重要，任何一方的缺位都不可能促成教师资源的合理配置。主流的教师流动解释着重于利益驱动的逻辑进路，因此，加大教育财政投入和提高薪酬待遇等一直是教师队伍建设的普遍性建议。但教师流动受经济驱动这一现象的发生并不是绝对的。经济因素的确是影响教师流动的重要方面，但不是全部原因，其他的结构因素在教师流动的过程中也起着不可估量的作用。教师的社会人属性决定交流意愿会受到社会区位、家庭条件、婚育状况等因素的干扰，教师的专业人特点也会把发展空间、学校平台、自我价值等因素放在更重要的序位。现实中的教师流动承载着国家的行政部署，交织着市场的资本逻辑，亦隐含着教师的社会角色。教师经济人、社会人、专业人等多元身份意味着教师流动应该在行政驱动、利益驱动和专业驱动之间找到一种平衡。教师流动是整体教育制度改革的一环，要让教师真正实现从单位人到系统人，从学校人到区域人的转变，必须从总体的角度推动改革。基于政策要求，创新区域统筹的配套机制，形成区域统整、部门联动，打通各个环节与部门的关联，注重完善教师流动机制的结构性要素，不仅在方式上双向自主，而且要建立起与流动相配套的措施；基于流动的目标与要求，从流动的数量、结构、条件、标准、待遇、评价等各个环节制定具体的操作性指标，并鼓励相关部门运用自主权因地制宜，依据国家政策合理引导教师的有序流动，以刚柔并济的方式，提供教师流动的平台，尊重教师的选择权，保障教师的合法权益。

四、教师合理流动的前提与可能

(一)教师流动的前提依据

衡量社会流动是否合理的标准需要兼顾量和质的双重维度。量的合理性，是指在社会供需之间开创社会流动机会，并不是说流量和速率越高越好，而是保持在既满足社会刚性需要，又不超出社会承受力的区间范围内；质的合理性，主要是体现机会均等的原则，这是社会主义制度的根本要求，质的合理性意味着并不是流动机会越多越好，在特殊的领域，如农业、教育等，大量的流动机会反而可能破坏机会的平等。[18]

教师流动不仅是权利，更是义务。既然劳动力是教师个人的经济权和自主权，是否意味着政府和学校在宏观上干预教师流动是对教师权益的侵犯？关于这一问题，需要从两个方面澄清。首先，尊重教师的流动权利。在我国，很长一段时间里，既不提倡中小学教师在教育系统内部流动，也不允许中小学教师向其他行业流动，通过卡和堵的方式严格控制教师特别是骨干教师的外流改行。对中小学教师的流失采取“堵”的办法是否恰当？答案不言而喻，况且退一步讲，历史的经验业已表明，对于去意已决的教师，“堵”是不能从根本上解决问题的。面对优秀教师的无序流动和过度流失问题，在行政干预时一定要注意方式和方法，借助柔性的手段，提高教师的认识，鼓励教师把个人价值的实现和教育的发展统一起来，同时也不要忽略相应的利益倾斜，以提高教师流向薄弱地区、基层岗位的积极性。其次，明晰教师的流动义务。2006年6月，重新修订的《义务教育法》第一次以法律形式全面阐述义务教育的性质和特征，进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则。2007年，党的十七大报告中明确了“教育公平是社会公平的重要基础”“坚持教育公益性质”。[19]义务教育阶段教师作为教育公益事业的从业人员，教师流动应该区别于一般意义上人才流动。广义地讲，教师是社会的公共资源，区域教育与学校不能把人才视为单位的内在附属品。这种狭隘的人才占有观，必将对人才造成极大的浪费。为了使教师更好地享有权利和履行义务，必须尽快通过法律措施明确其身份地位。[20]而且，我国在师范生的培养体制上存在招生与就业一脉相承的传统。招生时，报考师范的考生可以提前录取，并享受政府的助学金和相关的政策倾斜；毕业时，师范生可以直接在教育系统内部获得工作。师范生依据法律契约走上教育岗位，并完成一定的服务期限，是权责的履行。

从教师流动的权利与义务问题做进一步引申，教师的流动自由只能是相对的。把市场机制引入教师管理并不意味着让教师流动完全由资本逻辑决定。在市场经济条件下，解决教师流失的唯一出路是适应市场经济的需要，应该进一步完善和落实教师的人事管理制度改革。坚持教师聘任制的方向，允许教师参加公开招聘，允许不愿意、不适合当教师的人员退出教师队伍。同时也要主动吸引其他行业的优秀人才进入教师队伍，有进有出，形成合理流动，建立教育系统人才交流中心，构建人才流动信息系统。教师无序流失的过错不在市场，依托教师劳动力市场机制不等于放任自流，而是让市场与政府相互配合，以更有效地发挥政府职能。这要求我们在进行教师任用制度改革的过程中不仅要看到教师劳动受市场调节，也要看到教师的劳动与物质生产部门生产者的劳动的区别，教师的流动不能仅仅依赖市场调节，那种“把教育完全交给市场去调节”的观点是不合实际的，教育系统应强化政策的导向性。[21]如何在教育发展不均衡的背景下，通过教师资源的合理配置促进我国基础教育的和谐发展，是当前鼓励教师流动的根本。教育行政部门应通过法规来规范教师的流动行为，完善现行教师聘任制的配套措施，既不粗暴地堵住出口，也不简单地放任市场，而是引导、调整教师流动的方向和范围，使教师的流动实现动态的平衡，建立合理流动制度，吸引更多热爱教育的人从事教育事业。

(二)教师流动的现实可能

稳定而有活力的教师队伍是教师流动的努力方向，只进不出和禁止外流都是特定历史时期的不同探索，在一定时期内发挥了相应的作用，但随着社会和教育的发展，已经不能很好地适应社会主义市场经济需要，结合既存问题和历史经验，应从以下几个方面作出变革，以保证教师队伍的良性发展。

深化顶层设计，完善宏观调控体系，重塑政府与市场的关系，是师资队伍稳健发展的前提。政府管控过强，会抑制市场的活力；市场竞争无序，又折射政府职责的缺位。这些弊端在体制改革的过程中都已经被证实。进入新世纪以后，关于教师流动方面的“县管校聘”管理体制改革实际上是意图通过地方政府的规范治理，缓解供需错位，谨防优秀教师扎堆，充分发挥市场的人力资源配置作用。在这一过程中政府职能部门应该在统筹规划、政策制定、利益协调、市场监督等方面有所作为，以便更好地与市场形成合力，发挥市场效能。

把握教师流动规律，发挥市场的资源配置作用，是促进教师队伍合理流动的条件。教师队伍的流动，不能采取简单的行政手段，而应因势利导，发挥市场配置人才资源的基础性作用。根据人才意愿和市场需要推动人才合理有序流动，促进人才与市场需求有机衔接。根据人才流动规律，逐步健全完善考核机制、激励机制、培养机制，为人才流动提供制度保障，畅通流动渠道。市场作用的充分发挥以规范化、制度化和法治化为前提。多劳多得，优劳优酬是绩效工资奖金分配的基本原则，应该进一步明确分配与激励标准，创新流动方式，多维度激发教师流动的积极性。相反，粗暴地切断后路，采取一刀切的办法，不管是走向泛经济化、泛道德化还是泛行政化都是一种不健康的极端方式。更不能以胁迫的条件，变相剥夺教师最基本的权利。

均衡教育发展，形塑支持教师流动的教育生态，是教师队伍良性发展的保障。所以教师流动不能忽视“生态”问题，不仅要通过薪资吸引教师，还要通过友好的人际关系、广阔的发展空间、多元的提升机会等留住教师，更要通过尊师重教的政策与文化等成就教师。转变教育生态是实现教师队伍自主流动的根本。历史经验表明，强制性要求或阻断教师流动都是治标不治本。地域、城乡、学校之间差距在很大程度上决定着教师流动的意向，也是造成教师流动阻力重重的根源所在。在社会主义市场经济条件下，对贫弱地区的义务教育进行适度倾斜和补偿本无可厚非，但就薄弱一方而言，等待支援和帮助只是外在的，唯有加强区域建设，协同城乡发展，激活潜在资源，才能逐渐扭转被动的局面。