世行“办理破产”指标分析与我国破产法的改革

丁 燕

(青岛大学 法学院， 山东 青岛 266071)

世界银行的《营商环境报告》项目对全球190个经济体的营商法规及其执行进行客观的度量，社会影响巨大。2019年10月24日，世界银行公布了《2020年营商环境报告》，(1)如未作特殊说明，文中所有数据均来源于世界银行官方网站，具体网址为：https:// www.doingbusiness.org/en/doingbusiness。该报告记录了自2018年5月至2019年5月之间发生的294项监管改革。为优化营商环境，报告中所涉及的十项评价指标都具有改善之必要性与可能性，由此推动了各经济体在法律制度方面的一系列改革。对于“办理破产”指标的改善，主要强调各经济体致力于对破产法进行不同程度的改革，从而激活信贷市场，保障企业家创业。《2020年营商环境报告》显示，我国“办理破产”排名为51，与《2019年营商环境报告》公布的排名相比，前进了10名，但与可比经济体相比，仍有较大差距。鉴此，为提高“办理破产”指标下的各项得分，促进企业市场化破产进程，优化营商环境，亟待变革我国破产法律制度。本文以世行“办理破产”指标为主线，从价值论、方法论、比较视角以及实践论等多维度逐步展开评判，对标可比经济体，审视反思我国破产法律制度运行中存在的问题，聚焦《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(三)》(文中简称《企业破产法司法解释(三)》)相关改革措施之优劣，提出继续完善破产法实施的对策建议。

一、 价值论视角下“办理破产”指标的功能诠释

世界银行自2002年启动的《营商环境报告》项目对全球190个经济体以及所选地方城市的营商法规及其执行情况进行客观评估。其中，“办理破产”是营商环境评估十项指标之一，最新的数据搜集完成于2019年6月，衡量的是企业陷入资不抵债境地时，债权回收的时间、成本、回收率及一套旨在恢复可存活企业和清算不可存活企业的破产框架力度。“办理破产”指标是社会发展与经济改革的重要参考指数，有利于促进各经济体实施破产法改革，提升信贷市场与创业市场活跃度；有利于提高营商环境便利指数，优化营商环境等。

(一) 促进各经济体实施破产法改革

破产法具有两项重要的立法目标，即市场出清与企业再建。世界上许多国家的破产法实施状况并不理想。但是有证据表明，破产法的改革有利于经济的发展。已有研究认为，破产法的改革有利于信用市场的发展，有利于减少破产成本并提高企业再建成功率，尤其在高收入国家，个人破产法实施的完善有利于家庭信用的恢复，最终有利于企业的良性发展。总而言之，破产法改革对经济和金融活动具有积极效果，可以促进债权的及时回收，降低信贷成本；促进重整措施的采用，降低困境企业的清算率等。

“办理破产”指标记录每年涉及破产框架效率和质量的变化，明确指出了各经济体现存破产法的不足及破产程序中的主要手续及行政上的弊端与障碍，从而推动各经济体进行破产法方面的改革。

通常使用以下三个标准来识别改革：

第一，对经济体破产框架力度指数的得分有任何影响的所有法律和法规变化均被列为改革。影响破产框架力度指数的改革的例子包括改变破产程序启动标准，首次引入重整程序和启动程序后融资及优先性的规定。如，肯尼亚对其破产框架进行了改革，包括在破产程序中保证债务人既有业务的继续进行，在重整程序中给予债权人平等待遇，并让债权人更多地参与破产程序，由此肯尼亚成为破产法改革方面的最佳实践。

第二，依据其变化的幅度，对“办理破产”的时间、成本和结果产生影响的变化也可以被归类为改革。设计良好的破产框架是债权回收的重要决定因素。如，一项提升哥伦比亚破产法效率的改革显著提高了可存活企业的回收率。又如，印度债权回收法庭的设立减少了28%的不良贷款，并降低了大额贷款的利率，这表明更快地处理债权回收案件，可以降低信贷成本。

第三，现阶段并未对数据产生影响的立法变化也被认定为改革。这种情况特别适用于如企业破产法修订等很大幅度的立法变化。如我国2007年通过一项新的企业破产法加强了破产程序，该法引入了重整程序，允许成立债权人委员会，赋予有担保债权人以权利，并确立了专业破产管理人的作用。

(二) 优化营商环境

将破产法作为正式机制的案例，使我们看到其对创业发展的重要影响。从历史上看，破产法通常很严厉。最近，许多国家的政府意识到，破产法不仅可以促进企业退出市场，而且可以降低企业家创业进入市场的门槛，优化营商环境。由于破产法在世界各地并不统一，因此了解它们对企业家的友好程度有何不同是很重要的。一般而言，有利于创业的因素包括：是否存在司法重整程序；破产程序所花费的时间；破产程序所花费的成本；是否有选择重整或者清算程序的机会；是否有在重整期间自动中止的规定；是否有机会在申请破产后持续经营。破产法在世界各地的创业发展中所起的作用越来越重要，为企业家创业做出了卓越贡献[1]。

营商便利度排名前10位的经济体，在监管效率和质量上都具备相同的特征，包括破产程序中向债权人提供的强有力保障以及自动化的专业商事法庭等。法院自动化很普遍，判决执行速度平均是其他经济体(200天)的两倍(95.6天)。迄今为止，还没有经济体在所有指标上都达到最佳监管表现；每个经济体都可以通过借鉴其他经济体的经验获得进一步的改善。如何改善“办理破产”这一指标，已经成为全球最具挑战性问题。研究表明，若将部分经合组织高收入经济体的破产法效率提升至美国破产法的效率水平，通过银行对大企业贷款额的增加，前者的全要素生产率将能提高约30%。“办理破产”是撒哈拉以南非洲地区和经合组织高收入经济体之间差距最大的领域。在经合组织的高收入经济体中，比利时对其破产法律框架进行了修改，将有关重组和清算的两条法律简化为一条，并纳入法典。该法的适用范围从传统上仅限于商人扩大到自由职业者，且将所有破产程序数字化登记在册，从而大大改善了其营商环境。

二、 方法论视角下“办理破产”指标的评价体系解析

(一) 基础性论文、规则及调查问卷设计

“办理破产”的方法论来源于Djankov和Hart等人的论文DebtEnforcementaroundtheWorld[2]。此论文对88个经济体的破产从业人员进行了调查研究。经过几处微小的改动后，《2020年营商环境报告》应用了此方法论，并将调查范围扩展到190个经济体，主要假设对即将违约的同一家酒店提起诉讼或者破产程序，侧重考察和比较债权回收率、时间、成本以及处置结果为分拆销售抑或持续经营，从而衡量每个经济体债权回收的效率。从2015年起，破产框架力度指数首次被应用在营商环境报告中。该指数所使用的良好实践方法是在世界银行《破产及出借方/借贷方高效指南(世界银行2011b)》和联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南(UNCITRAL 2004a)》的基础上建立并发展起来的。至此，“办理破产”指标的评价方法主要包括破产债权回收率和破产框架力度指数，研究各个经济体企业破产程序的时间、成本与结果，以及适用于清算或重整程序法律框架的力度。数据来自地方破产从业单位(包括法官、法律人士和管理人等从业人员)对调查问卷的答复，并且通过对有关破产制度的法律法规及公共信息的研究加以验证。经济体办理破产便利度排名由“办理破产”分数的排序决定，这些分数是债权回收率和破产框架力度指数的简单平均数。

(二) “办理破产”指标的评价方法

“办理破产”指标的评价方法主要包括破产债权回收率和破产框架力度指数，各占比50%。

1. 破产债权回收率。回收率是基于企业破产程序的时间、成本和结果计算所得。为了使不同经济体的时间、成本和破产诉讼结果的数据具有可比性，需要对企业和案例做出如下研究假设：

企业为有限责任公司；在该经济体最大的商业城市运营；为100%内资企业，创办者拥有企业51%的股份(其他股东持股均不超过总股份的5%)并担任监事会主席。在市中心区有不动产，企业在那里经营一家酒店，为其主要资产。聘有一名职业总经理。共有员工201人、供应商50家，每家供应商最后一次交货后的货款均拖欠未付。与一家国内银行签有10年期贷款协议，并以酒店不动产抵押担保。如果酒店持续经营，市值为人均收入的100倍或200,000美元，取两者中金额较大者。如果分割变卖酒店资产，可回收现市值的70%。假设该企业遇到流动资金相关的问题。2018年企业亏损，导致其资本净值为负。现在时间为2019年1月1日。企业无现金全额偿付于第二天，即1月2日到期的银行贷款利息或本金，因此将导致贷款合同违约。企业管理层认为2019年和2020年也都将出现亏损，但预计2019年的现金流可以支付所有经营费用，包括供应商付款、工资、维修费用和税收，但不足以支付银行本金或利息款项。贷款协议中的未偿还金额与酒店业务的市场价值正好相等，且占公司总债务的74%。其余26%的债务由无担保债权人(供应商、员工、税务机关等)持有。该企业的债权人众多，无法协商一个非正式的庭外解决方案。现有以下解决方案可供选择：通过司法程序对企业进行重整，使之能继续运营；通过司法程序对企业进行清算；对企业启动债务执行程序(抵押物没收或企业接管)。

基于上述案例假设，被调查者需回答六个问题：第一，哪些法庭程序最有可能适用于本案？为什么？第二，哪个法庭会审理本案？第三，酒店是否能够在破产程序完成后继续营业？为什么？第四，整个破产过程需要多长时间？请详细说明完成整个过程所需的主要程序，以及每个程序在实践中需要多少时间。第五，整个过程的成本是多少？请说明法庭费用、律师、破产管理人、拍卖商和参与程序的其他专业人员的费用以及所有其他适用的费用估值与所占百分比。第六，酒店破产将适用哪些法律和配套条例/规则？

对上述调查问卷进行统计分析后，需要根据公式计算债权回收率。即R={100* GC+70* (1-GC)-C-A* 20%* T}/(1+r)^t。其中，R代表回收率，GC代表持续经营时数值取1，如果分拆出售，数值取0；T代表时间，即债权人收回贷款所用的时间；C代表成本；假设破产企业所有动产的折旧成本中，家具等动产占总价值的比例为A；r是Lending rates银行借贷利率的简称。其中，企业持续经营还是分拆出售，对债权回收率影响较大。

2. 破产框架力度指数。破产框架力度指数对经济体现有破产法律制度的充分性和完整性进行评估，该指标取值范围是0～16分，数值越高，表示破产立法设计越有利于恢复可存活的企业和清算不可存活的企业。破产框架力度指数是启动程序指数、管理债务人资产指数、重整程序指数和债权人参与指数分数的总和。本部分内容要求被调查者明确所适用的法律框架，并具体说明相关法律条款。

启动程序指数(0～3分)主要考察破产程序启动的便捷度，由3个部分组成：债务人是否可以启动清算或重整程序？债权人是否可以启动清算或重整程序？启动破产程序使用什么标准，是流动资产测试标准抑或资产负债表标准抑或两者兼有抑或其他？该指数取值范围为0到3分，数值越高表示破产程序更容易获得。

管理债务人资产指数(0～6分)主要考察债务人或管理人对破产企业的控制权，包括继续或拒绝履行合同、对偏颇性清偿和低价交易的撤销以及程度启动后的融资等。具体由6个部分组成：债务人或管理人是否可以继续履行对其存续必需的合同？债务人或管理人是否可以拒绝履行过于难以负担的合同？破产程序启动前进入的给予一个或多个债权人优惠的交易，破产程序开始后是否可以撤销？破产程序启动前进入的低价交易，破产程序开始后是否可以撤销？破产框架是否包括允许债务人或管理人在破产程序启动后，为履行其职能而获取融资的条款？在资产分配期间，破产程序启动后融资相对于普通债权人是否享有优先权？对于有担保债权人，是否享有超级优先权？该指数取值范围为0到6分，数值越高，表示从公司股东的角度对处理债务人的财产更有优势。

重整程序指数(0～3分)主要考察重整程序的有效构建，由3个部分组成：重整计划是否只有权利被计划改变或受其影响的债权人可以表决？有权表决计划的债权人是否被分成若干类，每类债权人可单独表决，且每一类中的债权人都被同等对待？破产框架是否要求持反对意见的债权人在重整计划中获得和他们原本能在清算中同样多的所得？该指数取值范围为0到3分，数值越高，表示更遵守国际惯例。

债权人参与指数(0～4分)主要考察债权人在破产程序中的权利保障，由4个部分组成：债权人是否可以任命管理人或有权批准或拒绝管理人的任命？债权人是否需要批准破产程序过程中债务人大量重要资产的出售？单个债权人在破产程序进行中是否有权获得有关债务人财务的信息？单个债权人是否可以反对法院或破产管理人就该债权人或其他债权人对债务人提出的要求而做出的批准或拒绝的决定？该指数范围从0到4分，数值越高，表示债权人参与度越高。

三、 比较视角下我国“办理破产”得分与可比经济体的对标分析

(一) 总体分析

根据世界银行《2020年营商环境报告》，我国“办理破产”分数(0～100)为62.1，在190个经济体中排名第51位。债权回收率为36.9%；回收时间(年数)为1.7年；回收成本(资产价值百分比)为22%；债权追收结果为分拆销售，而不是持续经营。破产框架力度指数为13.5分，其中启动程序指数得分为3分；管理债务人资产指数得分为6分；重整程序指数得分为2.5分；债权人参与指数得分为2分。我国虽然属于东亚及太平洋地区，但笔者在选择对标经济体时，综合考量各种因素后，科学客观地选择了多个地区的经济体作为可比对象，并使用来自世界银行官方网站的数据予以说明。在经合组织高收入经济体中选择了美国、德国、日本和韩国作为可比经济体；在欧洲和中亚地区选择了俄罗斯作为可比经济体；在东亚及太平洋地区选择了我国香港特别行政区作为可比经济体。总体情况如表1：

表1 中国与可比经济体“办理破产”指标总体情况一览表

从上述一览表可知：在与可比经济体对标时，我国“办理破产”分数排名靠后，位于倒数第二位。美国得分最高，居于首位。我国债权回收率极低，只有36.9%，不及美国、日本等国家债权回收率的一半。破产框架力度指数尚可，仅次于美国和德国。但总体而言，我国与可比经济体相比，仍有较大差距，需要借鉴其他国家的良好做法，提高分值，改善现状。

(二) 指标分解

1. 债权回收率对比分析。债权回收率是由回收时间、成本与结果决定的。从上述一览表及图1可知：首先，我国债权回收时间过长，效率低，1.7年的回收时间足以使信贷市场上的债权人产生忧虑，从而影响其发放信贷之意愿。美国、德国和日本的债权回收时间相对较短、效率较高。究其根由，我国缺乏简易破产程序、破产审判专业化程度低是导致债权回收时间过长的根本因素。其次，我国债权回收成本过高，达到了企业资产价值的22%，远远高于其他可比经济体，如比日本的成本高出4倍之多。综观我国债权回收成本构成中，律师费、管理人报酬等费用居高不下，如律师费占比5%～10%，破产代理费占比5%～10%，会计师、评估师和其他专业人员费用占比7%。最后，从债权回收结果分析，仅我国和俄罗斯的债权追收结果是分拆销售，其他经济体都是持续经营。分拆销售对于债权回收有较大价值损失，这也是导致两国债权回收率偏低的重要因素之一。重视重整制度所具有的挽救企业价值，使具有重整可能性的企业恢复持续经营能力，应成为改革的主要方向。

图1 中国与可比经济体“办理破产”案件时间与成本对比

2. 破产框架力度指数对比分析。破产框架力度指数由四个分指数组成。从图2可知：在启动程序指数方面，我国得分为满分3分，比韩国、俄罗斯都高；在管理债务人资产指数方面，我国得分为满分6分，依然比韩国、俄罗斯都高；在重整程序指数方面，满分为3分，我国得分为2.5分，比美国、日本等国家低，说明仍有改善分值空间；在债权人参与指数方面，满分为4分，我国得分仅为2分，与美国、德国等国家相比仍有差距，需要进一步增加债权人在破产程序中的参与度，充分保障债权人的权益。

图2 中国与可比经济体破产框架力度指数对比

四、 实践论视角下我国破产法改革成效述评与完善建议

(一) 对《企业破产法司法解释(三)》相关改革规则的展开与评判

我国连续两年位列营商环境改革排名前十，但在“办理破产”指标方面未有明显改善，主要源于长期以来我国破产立法与司法适用中存在的诸多弊端，因此，有必要积极实施破产法改革，完善法律适用。2019年3月28日起施行的《企业破产法司法解释(三)》对标我国“办理破产”指标，旨在提高得分，改善营商环境。通过梳理，笔者发现，《企业破产法司法解释(三)》第2条规定了融资优先规则，提高“管理债务人资产指数”得分1分。第10条规定单个债权人的财务信息获取权，提高“债权人参与指数”得分1分。以上2分的提升均得到世界银行《2020年营商环境报告》的认可。第15条规定破产程序过程中债务人大量重要资产的出售需要债权人批准，旨在提高“债权人参与指数”得分1分，第11条规定重组计划只有权利被计划改变或受其影响的债权人可以表决，旨在提高“重整程序指数”得分0.5分，但世界银行《2020年营商环境报告》对此未予以确认。

尽管从提高得分角度而言，《企业破产法司法解释(三)》的出台无疑具有一定的积极效果，使我国破产框架力度指数得分直接增加了2分。但我们仍需要从价值论视角出发，反思“办理破产”指标的提高是否最终有利于促进信贷市场的良性互动，实现优化营商环境的终极目标。

首先，融资优先规则的确立具有积极作用，但对超级优先权的否定不利于保障重整融资成功。无论在重整程序还是在清算程序中将企业作为营运资产出售，都必须处理新融资问题。破产法可承认这种启动后融资的必要性，可准许此种融资并确立贷款人的优先受偿权或对其的担保。除了获取新贷款的可能性及其优先权或担保等事项外，破产法还需考虑获取这种新资金所需的准许以及在重整失败和程序转变成清算的情况下，如何处理转变前可能已经预先支付的资金。(2)参见联合国：《联合国国际贸易法委员会破产法立法指南》，网址：https:// uncitral.un.org/zh/texts/insolvency/legislativeguides/insolvency_law。许多经济体的破产立法都规定了程序启动后融资的优先权。如德国《破产法》第264条的“贷款额度”规定，如果破产计划里规定了程序终结后对债务人的监督，就允许贷款人享有优先权[3]191。美国《联邦破产法》根据债务人启动程序后融资的难易程度，确认了不同级别的优先权。日本《民事再生法》和《公司更生法》均将启动后融资规定为“共益债权”，优先保障。我国《企业破产法司法解释(三)》第2条第1款明确规定，为继续经营而进行的借款可以参照适用“共益债务”的规定，优先于普通债权清偿。同时，第2条第1款否定了超级优先权，即不能优先于既存担保债权。此规定侧重于满足提高“办理破产”分数的现实需求，因为若确认超级优先权，得分只有0.5分。然而，从拯救困境企业，推进企业重整进程等立法宗旨出发，在对担保债权人充分保护的前提下，符合程序要件时，超级优先权应当被我国立法与司法部门所确认，只有这样，才能实现破产重整融资成功，实现持续经营。

其次，保障单个债权人的信息获取权的规定具有重要价值，但会增加管理人与债权人的谈判成本与重整不确定性。有关债权人的基本指标数据，包括财务报表、营业统计以及现金流具体情况，都是对债务人未来营业前景与风险作出合理判断的必需信息。这些关于债务人财务与经营状况的关键数据将决定，到底是重整还是清算才能给债权人带来最佳收益。需要管理人与债权人审慎评估的问题有：其一，债权人企业对流动性的需求以及是否应该向债务人提供新融资；其二，债务人企业的商业前景及其是否具备持续经营的潜力；其三，现有高管队伍是否有能力继续领导债务人发展。各经济体破产法一般都会对必须提供信息的内容、方式与时限作出规定，提供义务一般由债务人高管或相关第三方承担，当然，各经济体破产法对于机密信息(例如商业秘密)也会提供相应保护[4]121。尽管如此，各经济体对于债权人信息获取权利的保护，往往通过团体组织实现，比如债权人委员会和债权人会议。而对于单个债权人信息获取权则未规定。究其原因，主要考虑成本、效率与公平、公正的冲突与协调，债权人利益保护与商业秘密保护之间的冲突与协调。美国作为破产法律制度极为发达的国家，同时也是“债权人参与”指数得分最高的国家，单个债权人的知情权得到了全面保障。如美国《联邦破产法》第1125条规定，债务人或计划制定者应在信息披露申明中对与债务人的业务、重整案件及与重整计划草案有关的各种信息均予以披露。信息披露申明与重整计划草案应由法院予以批准，并一起发放给债权人及其他利害关系人[5]。另外一些经济体也在努力通过改革，获得此项分值。如2018年摩洛哥给予个别债权人获得与债务人的业务和财务有关的破产程序信息的权利，并允许对债务人提出债权的个别债权人审查和反对其他债权人的债权。

我国《企业破产法》虽然规定了债权人有权通过债权人委员会或者债权人会议获取相关财务、经营等信息，但未明确规定单个债权人的信息获取权。其他经济体良好的做法显示：单个债权人应当有权在整个破产程序中不受重大阻碍地连续要求管理人提供关于债务人财务、经营状况等信息。为改善营商环境，我国《企业破产法司法解释(三)》第10条明确认可了单个债权人的信息查询权，并对该权利的主体、范围、方式、救济及限制都作了明确规定。但是该规定出台后，引起了诸多管理人的不安，如担忧债权人的谈判能力增强，在博弈中占据优势，将导致无法达成一致意见，以致谈判破裂，从而使重整进程具有不确定性等。

最后，明确规定债权人对债务人重大资产出售的决定权，具有重要的监督、约束、保障功能。在清算程序或以清算为目的的重整程序中，立法者有必要设置各种程序性保障机制，以确保债务人财产出售程序的公平与出售价格的最大化。当前，各国破产法一般都设置有如下保障机制：由中立与独立的专业人士评估财产价值(尤其是在出售不动产或专门行业的设备与仪器的情况下)；对债权人或潜在买受人发出及时与适当的通知；同时为针对出售程序存有异议的债权人提供法律救济途径。在适当情况下，设定竞买人资格条件与最低出价金额，遏制并惩戒串标行为[4]74。对于破产财产的出售，美国《联邦破产法》第363条试图在破产财团的需求和所有利害关系人的权利之间取得平衡而又不损及破产程序的效率。通过一系列的判例，美国破产法院认为，第363条款出售的合法性依据在于具有“充分商业理由”，此时，应考虑的因素主要包括：拟出售的财产在整个破产财团中所占的价值比重；从破产申请至今的时间长短；重整计划在短期内提出并获得批准的可能性大小；拟出售对将来的重整计划的影响；出售财产的对价与该财产估价之间的对比以及最为重要的是：该财产的价值正处于增值状况还是贬损状况[6]。德国《破产法》第160条以下规定了转让型重整定价的各种保障措施。如第160条第1款规定债权人委员会的参与。没有成立债权人委员会的，必须征得债权人会议同意。第163条规定，如果将要进行的出售有可能低于其价值，债务人或者债权人的适格多数可以申请破产法院颁布命令，要求出售须经债权人会议同意方可进行[3]194。日本《公司更生法》第62条规定，营业转让需要法院的许可，并且法院在许可营业转让前必须征求更生债权人和工会的意见。此外，营业转让还牵扯股东的利益，鉴于营业转让会对股东的利益造成实质性的重大影响，法律赋予了股东特别的否决权[7]。

我国《企业破产法》第25条第6项规定了“管理和处分债务人的财产”；与此同时，第69条第3项规定，“全部库存或者营业的转让”应报告债权人委员会，未设立债权人委员会的，应报告法院。但对于如何确保程序公平、透明，并确保所选择的出售方式使破产财产的价值最大化，我国法律并无明确保障措施。一些经济体的良好做法建议，如果债权人不同意，应允许他们对资产的出售提出质疑，以确保其利益也得到保护。债权人将能够要求中立、独立的专业人员估价资产，并阻止债务人与潜在投标人之间的串通。我国《企业破产法司法解释(三)》第15条借鉴了美国法的做法，从程序公平、透明角度对债务人重大资产处置作了明确规定。如管理人出售债务人重大资产，应制作方案提交债权人会议表决。法院有权监督并责令管理人停止不当的处分行为，但最终决定权归债权人会议。对于该条款的理解，尤其是债权人与法院的权力分配亦成为实践中司法适用的焦点。

(二) 继续完善破产法实施的对策建议

我国《企业破产法司法解释(三)》的上述改革规则仅提高了破产框架力度指数得分2分，但是对债权回收率的提高，尤其是对于推进破产法在实践中的有效实施，仍需要有赖于破产立法、司法与行政管理方面的多维度变革。正如美国教授埃里克·波斯纳认为，传统的利益集团理论无法充分解释破产法。相反，他运用公共选择理论来论证，包括债务人、债权人、当选联邦官员、法官、机构、律师、州和地方当局以及学者在内的各种利益相关者之间的政治妥协形成了“破产法的框架”。一部美国破产法史实际上就是破产共同体对破产法律制度变迁的影响。然而，在我国，缺乏包容性、合作性的破产共同体，将不利于破产立法的创新与司法的适用[8]。因此，为顺应破产法的国际发展需求，破产共同体中的三大核心主体：立法、司法、行政主体，都应持开放、包容、合作的态度，在宏观制度构建和微观规则适用方面尝试做出变革，共同为全面实施破产法，优化营商环境而努力。

1. 立法维度：加快推进中小企业破产重整法律规则的出台。根据前文对债权回收率公式的分析可知，破产的结果是清算还是重整，对于债权回收率影响甚大。但是破产重整的程序性成本较高，导致即使在美国，适用重整的企业也多为大企业。然而，从各经济体国内企业规模分布情况来看，中小企业数量占明显优势，不仅解决了大量就业问题，还为繁荣市场做出了重要贡献。但是中小企业抗风险能力极差，当其由于各种原因陷入困境后，对具有重整价值的中小企业实施挽救，对于经济与社会稳定具有重要意义。但是现有破产重整程序的冗长和昂贵，为中小企业的重生或顺利退出市场设置了障碍。破产法律程序是否必须这么复杂和昂贵呢？法律程序的目标应当也必须是最小化社会成本[9]。因此，创设并适用专门的简易中小企业破产重整法律制度，无疑有助于提高债权回收率，改善“办理破产”指标，具有重要的经济价值与效率功能，已经日益成为发达国家和地区破产立法的普遍做法。

美国2005年通过的《破产滥用防止及消费者保护法》规定，债务人若满足小型企业的定义，如担保与无担保债务的总和不超过2,190,000美元且案件中不存在积极的无担保债权人委员会等条件，就应强制性地为小型企业提供快速的重整计划批准程序[10]。美国破产法协会重整制度改革调研委员会很重视小型企业重整法律问题，将其作为重要的调研专题之一。2019年7月底、8月初，美国众参两院分别表决通过了《小型企业重整法案》，该法案旨在修订美国《联邦破产法》第11章，专门解决小型企业重整中存在的相关问题。日本早在1999年的《民事再生法》中就规定了简易再生程序。一旦法院裁定简易再生，再生债权的调查与确定程序环节就可以省略，从而简易、迅速地确定再生计划的程序[11]。韩国自2015年7月1日起生效的《债务人重整与破产法》也规定了简易重整程序，以便利中小企业重整。

尽管我国《企业破产法》对中小企业破产重整未有特别规定，但在审判实务中，一些地方法院积极探索，对中小企业破产重整适用简易程序，提高效率，促进重整成功，已形成良好做法。我国破产立法修改未来可能面临立法技术的选择，即，对中小企业破产重整专门立法抑或在已有的破产重整立法中设专章对其做出特殊规定。无论做出何种立法模式选择，立法目的、具体规则设计并无不同。简化重整程序、减少成本与障碍、为尚有活力的公司提供促进有效重整的途径是中小企业破产重整法律制度的立法宗旨。在此前提下，需要对具体的规则进行设计，包括中小企业的定义、重整计划的时间安排、重整计划的内容与批准、重整的监督等方面均应设置专门的条款，以便在实践中充分发挥其制度有效性，促进中小企业重整成功，实现立法初衷。

2. 司法维度：贯彻实施“利益平衡”原则，平等保护债权人的利益。破产法的立法宗旨包括保护债务人、债权人以及社会公共利益。保护债权人利益时，法院必须遵循与贯彻利益平衡原则，妥善解决不同债权人之间的利益冲突、债权人与债务人及其股东之间的利益冲突。

首先，法院应以“利益平衡”原则为指导思想，对于债权人的权利束作类型化处理。按照债权人的权利范围，可以分为知情权、表决权、监督权和自治权等；按照权利的行使方式与归属主体，又可以分为自益权和共益权。对于自益权，单个债权人可以行使；但对于共益权，则应由债权人会议集体行使并决策，此时应遵循“多数决原则”，强制约束持异议的个别债权人。类型化的处理方式，不仅有利于协调少数债权人与多数债权人之间的冲突，而且有利于协调债权人与债务人及其股东之间的冲突。

其次，对于破产中的新融资优先权问题，应平衡新老债权人之间的利益。防止老债权人以提供新贷款为要挟，在贷款协议中约定不公平、不合理的条款，如为破产案件受理之前的无担保债权提供担保，或者约定过高贷款费用、贷款利率等，改变破产重整企业的债权清偿顺位，实施偏颇性清偿，人为造成债权人之间的实质不公平。对于贷款融资协议中存在上述条款，法院应依法认定无效，防止提供新融资的债权人滥用权力[12]。

最后，法院在适用《企业破产法》规定的强制批准制度时，应充分遵循利益平衡原则。从本质上分析，强制批准制度的本意即发挥“平衡器”的作用，防止少数债权人对重整程序实施“钳制”，有力推动重整程序顺利进行。但强制批准制度一旦被滥用，则有可能损害异议债权人的合法权益，因此法院应严格遵循强制批准的法定要件。笔者认为，法院强制批准重整计划时，应侧重考虑两个问题：第一，如何对持异议的担保债权人给予充分保护？尤其是如何避免担保物在重整程序进行中发生价值贬损以及如何对担保债权人延期实现债权给予适当补偿；第二，如何理解并遵循绝对优先原则？假若重整计划规定普通债权得到全部清偿之前，原股东可以享有部分重整价值，则此时必须满足普通债权人同意或原股东对企业进行了新投资两个要件之一。

3. 行政维度：大力推进行政权与司法权协作的法治化。长期以来，行政权与司法权在我国破产法领域内的协作始终缺乏规范化与制度化。诚然，破产程序由法院主导，司法权在程序中居于控制地位，但是破产中存在大量的应由行政机关裁量的行政性事务。我国一些地区自发创设了“府院联动”机制，一定程度上促使行政权与司法权之间的协调合作趋于常态化，但“府院联动”机制的运作方式与市场化破产的本质以及破产法治化目标之间仍存在较大差距。鉴此，为提高企业破产效率，应大力推进行政权与司法权协作的法治化。

笔者认为，首先，应从立法层面理顺行政权与司法权之间的关系。如修订我国《企业破产法》，明确要求各行政机关有义务全面配合法院实施破产法，履行相应行政职责。与此同时，应启动一系列相关行政法律法规的修订，尤其是税收征管、税收豁免与优惠、破产重整企业信用恢复等方面的规定，为破产程序的顺利进行扫除障碍。其次，应借鉴英国设置破产管理署的良好做法，设立专门的破产管理机构。虽然目前我国省级、市级的破产管理人协会纷纷成立，但其性质为民间自治组织，对于破产管理方面的诸多行政事务，仍一筹莫展。英国运行多年的破产管理署制度，值得我们研究并予以借鉴。英国破产管理署主要致力于五个方面的工作：政策、官方接管人的活动、执行(处理关于可能构成犯罪或违法行为的报告)、破产执业者的规范以及为破产管理署账户的用户提供金融服务等[13]。我国未来设立的专门破产管理机构，应负有全面配合法院实施破产法的职责，旨在加强对债权人、债务人、出资人等利益主体的监督，平衡破产体系进程中的控制权配置，有效实现破产法的政策性功能，其具体职责应包括但不限于前述英国破产管理署的工作内容。

五、 结 语

破产法实施之不彰，是诸多经济体存在的痼疾。优化营商环境大背景下，我国以此为契机，改革诸多破产法律规则，从而改善“办理破产”分数，提高排名，必将对我国社会、经济发展具有重要的现实意义。然而，法律规则不仅仅在于构建，还在于推广与适用，对于改革措施的适用效果予以考察并深入研究，将成为我们未来更为艰巨的任务与责任。我们始终铭记：法律规则从来都是在社会与经济制度的历史变迁中不断演进与变革的，而法律规则的完善又将促进社会与经济制度的文明与进步。任何一个国家与地区都将在此种交融与互动中逐步实现繁荣与梦想。