新型城镇化背景下青海省城乡一体化问题研究

李乐乐，许光中

由于区域自然资源和制度等方面的约束，我国逐渐形成了城乡对立的二元结构。 新中国成立初期，我国经济基础较为薄弱，推行了重工业优先发展的道路，实行以农养工的基本政策，并通过工农业剪刀差将农业生产财富转移给工业，完成了工业积累。 同时，国家实施了城乡二元户籍制度，限制了城乡人口的自由流动，使得城乡差距逐步扩大。 随着时间的推移，我国重工业在牺牲农村经济利益的基础上得到发展，这种以牺牲农民利益为代价来促进城市发展的模式，使得城乡差距逐步扩大从而形成了具有中国特色的城乡二元结构，最终造成国民经济结构严重失衡，农业生产得不到发展，城乡经济得不到协调发展。

城乡二元结构不仅表现在经济收入水平上，对生产生活方式、社会资源分配等方面也表现十分明显。 由于资源分配不均，教育资金大多投入给了城市，农村教育经费低、师资力量薄弱、教育配套设施不完善等问题导致学生入学率低，长期以来，就造成了农村居民文化教育程度不高的状况。 这种情况会导致城乡差距越拉越大，为改善城乡二元结构带来的问题，党和国家把城乡问题的处理提升到了战略高度。 中共十六大提出“统筹城乡经济社会发展”、十七大提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”、十八大提出“解决‘三农’问题的根本途径是城乡发展一体化”、十九大明确“建立城乡融合发展体制机制”。 党和国家对城乡关系发展如此重视，由此可见解决其问题的迫切性。 本文在新型城镇化给城乡关系问题提供机遇的背景下，对青海省城乡一体化问题进行分析。

一、 相关概念及理论基础

(一)城乡以及城乡一体化概念

城乡是一个相对的概念。 城市是以非农业产业和非农业人口集聚为主要的居民点，包括按国家行政建制设立的市、镇。 针对城市来说，以从事农业为主要生活来源人口较分散的地方就是乡村。

城乡一体化的概念，不同学者对其理解各异。 从经济学角度来看，有学者认为要增强城乡间的资源要素整合，优化配置城乡资源，以工业促进农业发展，统筹城乡经济可持续发展；从社会学角度来看，有学者认为通过城乡之间生产要素流动消除城乡间阻碍，推动城乡居民在社会生活方面协调发展；从生态环境角度来看，有学者认为要通过区域间生态环境平衡发展，促进城乡社会、环境和文化等方面共同发展。本文认为城乡一体化是指随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，使城乡人口、技术、资本、资源等要素互相融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。 城乡一体化并非城乡一样化，不是农村要像城市一样，城市有什么农村就得有什么。 城乡一体化要通过农业现代化来推进城乡生产、生活方式的一体化。 在城市依靠科学技术快速发展的同时，农村要以现代化生产方式推进，实现城乡生产方式进而生活方式的一体化。

(二)梯度转移理论

梯度转移理论，最早源于弗农提出的工业产品生命周期理论，此后克鲁默和海特将这一理论引入区域经济学中，便产生了区域经济梯度转移理论。 经济梯度转移理论认为，区域经济多极化发展导致了区域的发展差异，并使每个地区都处于不同的经济梯度，发达地区处于经济梯度较高的位置，欠发达地区则处于较低的位置，梯度差距其实就是产业发展差距；发达地区产业的创新活动成为经济推移的主要动力，经济推移的方式是由高到低通过多层次的城镇系统有序进行的。 该理论对区域经济发展的主要思路，通过加快发达地区技术创新周期，以促进其产业发展，然后其已经成熟或衰退的产业、技术、生产要素向欠发达地区转移，从而促进整个区域经济的发展。

二、 青海省城乡发展基本情况

自改革开放以来，全国各地经济发展进入了新的时期。随着西部大开发的推进，青海省经济发展迅速，人们生活质量得到提高，但城乡发展水平不平衡，城乡收入差距逐渐扩大。 从表1 可以看出，通过2010 年与2017 年青海省的相关数据的对比，可以看出七年间青海省生产总值增长了1274.4亿元，由此可以看出，青海省用了七年时间差不多将生产总值翻了一倍，可是第一产业发展仍然比较缓慢，由2010 年占生产总值的9.99%下降到2017 年的9.08%。 此外，虽然城乡人均可支配收入在此期间都翻了一倍，但两者的收入差距由2010 年的10434 元增加到2017 年的19707 元，2017 年农村居民人均可支配收入仅为2010 年城镇居民人均可支配收入的65.4%，由此可见，城乡收入的差距极不平衡。 以2017 年为例，城镇居民人均可支配收入中占比最大的为工资性收入20568 元，占比70.51%，比上年增长9.8%；农村居民人均可支配收入中占比最大的为经营净收入3764 元，占比39.78%，比上年增长17.7%。 农村居民可支配收入中占比最大的经营性收入不足50%，城镇相对于农村的高收入吸引农村居民前往寻找就业机会，随着农民兼业情况的增加，工资性收入的逐渐增长，经营性收入对于缩小城乡收入差距的作用越来越有限，城乡居民的收入差距也逐渐加大，青海省城乡经济发展处于极不平衡的状态。

表1 青海省经济发展相关指标

青海省2010 年城镇居住人口为251.98 万人，乡村人口为311.49 万人，2017 年城镇人口为317.54 万人，乡村人口为280.84 万人，城镇化率由2010 年的44.71%提升到2017 年的53.07%。

生活水平方面，城镇与农村关于日常生活中的耐用消费品差距也较大。 2017 年城镇住户每百户微波炉56.4 台，农村住户仅为8.3 台；热水器城镇住户每百户53.8 台，农村住户进31.1 台；排油烟机城镇住户每百户77.3 台，农村住户17.1 台；固定电话城镇住户每百户44.6 部，农村住户为17.7部；计算机城镇住户每百户58 台，农村住户14.3 台；照相机城镇住户每百户18.4 台，农村住户2.8 台。 虽然对于冰箱和电视机等生活必需品城乡差距并不明显，但对于关系到更高质量的生活水平所需消费品的拥有量，城镇居民显然高于农村居民。

生产方式方面，农村生产方式还未实现现代化生产。 城市拥有完善的公共设施和发展迅速的交通，产业结构以第二、三产业为主，基于网络信息技术，实现经济快速发展。 对于基础设施的投资，城市的投资力度远大于农村地区。 交通通信设施、能源设施、邮电通信设施、供水供电设施以及科教文卫设施等基础设施都是为生产生活提供服务的设施。 完善的基础设施不仅可以促进经济发展，也是提升人民生活水平的保障。 总体上看，城乡基础设施差距依然较大，数量不多、质量不高、资金不足等问题依然突出，是当前制约农村发展的最大短板，是实现农业现代化的一大阻碍。

由以上几个方面的情况可以看出，城市基础设施建设较农村更为完善，城乡收入差距大。 城市居民在设施完善的条件下医疗、教育、社会保障、生活质量优于农村居民，农村居民在基础设施相对较差的环境下，日常生活经济情况入不敷出，更没有多余资金去建设乡村。 由此，青海省城乡居民的生产生活水平相差甚远，远没有达到城乡一体化发展要求。

三、 青海省城乡一体化存在的问题

城乡收入水平差距过大，农村居民人均可支配收入远低于城镇居民人均可支配收入。 农村居民的可支配收入不及其生活消费支出，城镇居民在高收入、高消费、高生活质量下仍有结余，农村劳动力为追求更高收入由农村流向城镇，耕地被荒废，基础设施建设缺位，农业发展受到严重影响。 农村居民生产积极性受到影响，不利于资源有效配置和劳动生产率的提高，由此形成城乡差距越来越大，既影响农村居民生活条件的提升，也不利于农村经济发展。

城市化进程相对滞后，难以形成增长极。 城镇化率低，2017 年我国城镇化率为58.52%，青海省城镇化率为53.07%，低于全国平均水平。 不管是大中城市的集聚能力和辐射能力，还是小城镇对周边农村资源的聚合能力和影响，均与东部地区不可同日而语。 城市积聚能力不足，对乡村带动作用不明显，不能很好发挥城市反哺农村、以城促乡的作用。 农业现代化进程的推进需要的资本、技术和机械装备未能得到很好地满足，城乡生产方式的差异不能得到改善。

城乡区位差异是造成城乡差距的另一因素。 城市处于区域核心地位，在市场化和信息化等方面都要较处于附属地位的农村地区发展得更为完善，相应的对于基础设施的财政投入也是集中于城市地区。 城市基础设施建设投入资金多、建设数量大，交通、医疗、教育、卫生、社会保障等均优先发展于农村地区，农村地区的基础设施建设不均衡、不完善也是制约农村现代化发展的重要因素。

四、 新型城镇化对城乡一体化带来的机遇

国家新型城镇化规划的指导思想是城乡统筹。 城乡统筹需要工业化与信息化相融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化相协调，促进城镇发展、形成产业支撑，促进城乡资源均衡配置与要素的平等交换，形成以城带乡的新型城乡关系。

城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。 产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务，加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。 城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求。 城镇化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，有利于增强创新活力，驱动传统产业升级和新兴产业发展。

城镇化是解决“三农”问题的重要途径。 在有限的土地资源下，我国农业人口众多，土地相对分散不利于规模经营。城镇化发展可以促进土地流转，加快推进农业现代化进程。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。 城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展。

城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。 改革开放以来，我国东部沿海地区率先开放发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。 与此同时，中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡。 目前东部地区常住人口城镇化率达到67%，而中、西部地区分别只有54.3%、51.6%。 随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和区域协调发展。

五、 促进青海省城乡一体化的经验借鉴及建议

(一)国内外城乡一体化经验借鉴

1. 国内部分区域城乡一体化经验

苏州市形成的一个中心城市、五个副中心城市、若干中心镇的城镇发展布局，通过产业布局、基础设施建设、公共服务体系及就业保障体系的推进实现城乡对接。 在将自然村落按照居住型、生态型、保护型等不同模式进行规划建设后，通过提升城镇化发展质量、以农业现代化为发展方向推动第一、二、三产业融合发展、将城镇基础设施向农村延伸、加大对农村公共服务设施的投入、建立一体化的就业社保机制。在深化户籍制度改革上鼓励农民进城落户，通过创新土地使用制度加快推进土地流转，促进土地资源的优化配置。

成都市通过科学的规划将农村集体土地所有权、宅基地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权进行确权登记，通过产权制度的改革建立了清晰的产权制度。 在产权制度改革中，为确保耕地及粮食安全，建立了耕地保护基金，完善了耕地发展的补偿机制，调动了农民保护耕地的积极性。 另外，通过建立城乡一体的公共服务制度，实现城乡公共服务的均等化。

重庆市的户籍改革制度从农民工进城为突破口，引导农村居民向城镇转移。 为保障农村居民转户后的权益，可在最长3 年内继续保留宅基地及承包地的使用权。 另外，对农民转户后的就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系，解决了其后顾之忧。

嘉兴市在保障农民权益的前提下，不断优化土地使用制度，使土地集约效果明显。 通过对村镇的布局优化，加快工业区建设，发展生态农业，促进了新农村建设，增加了农民收入。 另外，通过完善就业制度、城乡公共服务制度、社会保障制度，创新融资方式提高金融支农水平。

2. 国外部分城乡一体化经验

日本的“造村运动”是在政府主导作用下通过改善村貌、注重乡风文明建设等促进农村经济发展。 设立乡村振兴局推动乡村振兴相关工作进程，延伸特色产业链实现第一、二、三产业融合发展，提倡城乡交流以增进相互了解等措施使乡村旅游得到很好发展，并通过丰富的旅游内容使乡村和城市相结合，使得城乡发展协调推进。

英国为促进城市问题与乡村问题的解决，20 世纪初，出现了城市规划和建设理论——田园城市构想，通过出台《城乡规划法案》，设立了独立的从地方到中央的城乡规划管理机构，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系。 通过立法，英国为政府指导、干预、治理城市问题，引导城乡有序发展，提供了法律依据与行动框架，其城乡规划理论、实践及其成效得失，都值得总结和借鉴。

韩国的“新村运动”分为三个阶段：第一阶段，政府推进的新农村试点工程，主要是加强村庄基础设施建设和改善村庄环境；第二阶段，“新村运动”得到全面开展，主要通过改善农户的居住和生活环境带动了韩国农渔民的积极性，之后通过增产、勤俭和邻保等运动使农业得到发展，农民得以增收；第三阶段，农业生产能力的提升缩小了城乡差距，使新村运动转向农业工业化方向发展，乡村文化建设和改善农村住宅使小城镇得到发展。

3. 总结

国内主要是通过土地制度和户籍制度改革以及完善公共服务保障制度来推进城乡一体化。 国外主要围绕产业化、城市化和制度化三大动力，完善发展城乡互动的功能体系，形成具有区域特色的城乡统筹发展路径。

(二)促进青海省城乡一体化建议

1. 发挥区域竞争优势

青海各地要在对各种资源进行整合的基础上， 加大培育各地具有比较优势的主导产业并发挥其在经济发展中的引领作用， 延长相关产业链， 提高附加值， 形成具有高原特色的发展新格局， 使其特有的高原资源优势转向经济优势。 作为经济欠发达地区，青海的资源环境承载潜力使得青海的后发展优势明显，青海成为发展绿色经济的高地。 青海省推进绿色经济发展，如盐湖的绿色循环经济开发建设、强日照发展新能源产业，以优势产业带动高原生态建设，以逐渐成为城乡经济社会发展的纽带， 实现以产业带动青海城乡一体化的发展。

2. 加强小城镇建设

西宁市作为青海省的中心城市，对周边地区的辐射作用以及城乡一体化的推进有着重要作用。 根据梯度转移理论，中心城市会将处于经济梯度较高位置的产业转移给周边地区，但处于边缘的地区则很难享受到产业转移的辐射作用。所以，对于边缘地区应通过小城镇建设带动相关产业发展，并通过发展与农业现代化相关联的服务业以形成城乡互动的良性循环，小城镇能够提供农业现代化所需机器设备以及维修保养的服务，农业现代化发展离不开机器设备。 基于自然禀赋、区位条件和政策扶持等方面的有利因素，促进小城镇崛起。 既发展了农业也带动了周边城镇服务业，以城促农发展农业现代化，可推动城乡一体化进程，实现城乡生产方式的一体化。

3. 加强制度设计

通过加强制度设计，促进城乡统筹发展。 政策引导使资源分配更为均衡以缩小城乡差距，青海地区发展城乡一体化， 需要在土地制度、教育、医疗、卫生、社会保障等方面全方位着手， 发展包括经济、社会、环境全面的城乡一体化离不开相关政策和制度设计的支撑， 以政府政策为主导， 在城乡一体化实现过程中， 实施者必须时刻以政策为指引， 贯彻执行国家和当地政府关于加速城市化进程与解决“三农”问题的文件精神， 取消农村户口与非农业户口的人为偏见与区别，真正实现城镇居民与农村居民的生活方式一体化。