我国教育考试成绩异议申诉机制的问题及对策

（教育部考试中心，北京 100084）

一、问题的提出

高利害教育考试的分数复核一直是个敏感话题，有关提出考试分数异议的新闻历来受到较高关注，尤以高考为甚。如2018年，河南考生家长反映高考答卷被“调包”，一时间引发强烈的社会关注，就是例证。当年高考结束后，河南四名考生家长向纪检监察部门实名举报省招办负责人“滥用职权、组织考试作弊、内外勾结”，在互联网上公开质疑高考成绩的真实性，认为孩子的答题卡被“调包”，此事迅速发酵成一起公众事件，社会舆论直指高考阅卷“暗箱操作”。最终，考生承认说谎，以闹剧收场。该事件对政府公信力构成的威胁之大，对公共资源的浪费之多，对教育考试公平性和权威性造成的损害之强，从一个侧面反映出我国教育考试治理能力有待提升的现实，背后涉及的制度问题，亟须审慎对待。

为落实好《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出的“建立考试录取申诉机制，及时回应处理各种问题”的要求，本文通过分析目前我国教育考试成绩异议申诉机制的现状及问题，从制度建设角度，运用权责利相统一的法理，结合心理学理论，提出具体的完善对策，以期弥补制度短板，加强和维护教育考试的公平公正。

二、高考成绩异议申诉机制的现状分析

教育考试成绩异议申诉本质上是一种行政性的非诉讼程序，是参加考试的考生及其利益相关者向考试机构或考试组织管理者，就考试结果提出复查、复核要求的权益救济行为，围绕该行为的利益主体所应共同遵循的行为规范体系，构成教育考试成绩异议申诉机制。目前，国家针对教育考试成绩申诉行为制定的规范，尚未上升到法律层面，相关权益救济途径散见于各项部门规章和地方性法规当中，效力位阶普遍较低，且多为程序性规定。以高考为例，2011年《教育部关于深入实施高校招生阳光工程的意见》提出“鼓励各省级招生考试机构和高等学校根据本地本校实际，进一步完善申诉受理和争议仲裁办法，积极吸纳具有社会公信力的仲裁机构或人员参与相关争议解决工作，及时调查、处理、仲裁、答复考生合理申诉，有效化解招生中出现的各种问题和矛盾”。《普通高等学校招生工作规定》则明确赋予考生或者其法定监护人“向所报考高校提出异议、申诉或者举报”的权利。教育部的一些规范性文件还要求“省级教育考试机构应制订考生成绩复核办法及其程序，向考生提供成绩复核服务。成绩复核办法及程序应告知考生”[1]。有的省市制定地方性法规，要求教育考试机构应当告知考生在拿到成绩后申请成绩复核的时间、方式和程序；[2]有些省份在高考《考生指南》中提示考生复核的方式和内容；还有些省市将考试成绩的复核内容扩及答题情况的扫描图像是否清晰、是否双评以及评分是否超过规定阈值，[3]等等。这些规范性文件既是考生行使成绩异议申诉权的依据，也是相关机构处理申诉的准则，共同构成教育考试成绩异议申诉机制的规范基础。

总体上看，高考成绩异议申诉机制有两个鲜明的特点：一是公益性，考生提出成绩异议申诉要求与考试机构组织复核审查都是免费的，这体现出我国教育考试的公益属性；二是有限性，复核内容仅限于是否为本人试卷、分数计算是否有误、是否漏评与漏统等信息采集或分数统计类事项，不涉及评分细则。从理论上讲，我国有关高考等教育考试的成绩异议申诉机制的规定是比较详尽的，对考生申诉行为的指引也较为明确，但实践中，利益相关方对于规则的理解依然存在不少误识，如认为考生有权利查阅试卷、有权利质疑评分细则甚至要求重新评阅试卷等。围绕成绩异议，为何始终存在应然向度与实然层面的错位？

1.成绩复核主体责任有待明确

根据教育部的授权，教育部考试中心（以下简称“考试中心”）、省级招委会、高等学校承担高校招生考试的有关工作。全国统考、省级统考试题的命制和参考答案、评分参考的制订，分别由考试中心、省级招委会负责。教育部授权自主命题的高校，按教育部有关规定办理。《2019年普通高等学校招生工作规定》第21条明示，全国统考和省级统考答卷的评阅由各省级招委会统一组织，高校单独招生考试的答卷评阅由各高校组织。据此，授权承担考试职责的主体共有三个：教育部考试中心、省级招委会、高等学校；而承担阅卷职责的主体共有两个：省级招委会和高等学校。这就意味着，在省一级，考试（全国统考和省级统考）实施主体和阅卷主体是合一的，都是省级招委会。关于招生委员会的组织规定最早出现于《普通高等学校招生暂行条例》当中，该条例第六条规定，省、市、县人民政府分别成立普通高等学校招生委员会，招生委员会主任委员由本级人民政府负责人兼任，副主任委员、委员由教育部门及其他有关部门、高等学校的负责人兼任，而招生办公室是招生委员会的常设机构。该条例虽于2004年废止，但相关机构设置依然存在。伴随数轮政府机构改革，大部分省级招生办公室已改制为省级教育行政部门的直属事业单位，代之以省级考试机构，不再具备行政职能，但其作为省级招委会常设办事机构的身份却一直没有变化。省级招委会受省政府领导，省级考试机构则主要向省级招委会负责，受省级招委会领导，然而，又因省级招委会在性质上属于协调性的议事机构，从操作层面讲，考试实施与阅卷职责的实际组织者是省级考试机构。

现行做法是，考生提出成绩申诉后，经县、市级考试机构受理报省级考试机构复核。此时，省级考试机构就成为成绩复核组织机构，但同时该机构是阅卷实际组织者的身份并没有改变，于是在客观上便给社会公众造成一种印象，以为省级考试机构既负责阅卷，又负责成绩复核。“调包”事件在网络发酵之前，河南省招办发布“已按规定程序进行了反复核实……”[4]的声明，但这样做不仅没有起到有效化解这种误识的作用，反而强化了省级考试机构具体复核成绩这种认识，当事人之所以实名举报，实质上正是出于对这种复核行为的不信任。事实上，省级考试机构并不是阅卷主体，而是阅卷组织方，阅卷的责任主体是阅卷专家组；同样，省级考试机构也不是成绩复核主体，而是成绩复核组织方，成绩复核的责任主体是成绩复核专家组。

2.对成绩复核行为的专业性缺乏心理认同

教育考试严格说来属于教育测量学范畴，具有较强的专业性和理论性。我国历来重视教育考试科学理论研究与支撑，力求达到考核目标，实现考试功能。评阅试卷与报告分数是非常重要的考试环节，需要科学的制度方案设计和理论技术支撑，以确保结果公平公正。阅卷环节中，客观题通常采用机读答题卡的形式，分数自动生成，异议空间很小；主观题阅卷的情况相对复杂，若评分细则宽严把握不合理，容易影响考试效度和信度。主观题阅卷通常采用双评制，由两位阅卷者打分，在阈值内取二者打分的均值，如二者分差超过规定的阈值，系统便会自动交由第三位阅卷者独立评分，取分差在阈值之内且较小的两个分数的均值。极个别情况下，也会出现三个分数的差距超过阈值的现象，这一情况则会进入四评或提交专家组讨论。[5]追踪阅卷者的评分纪录是保障主观题阅卷质量的一个重要手段。当发现某位阅卷者所评主观题的分数标准差过小，就需要检查其是否在把握给分标准时存在系统偏差或分数过分趋中。[6]目前以高考、研考为代表的高利害性教育考试均采用网上阅卷，分数统计的精确性通过计算机网络技术得到保障，杜绝了人工统计分数造成的评分误差。同阅卷一样，成绩复核也具有高度的专业性，这种专业性要求复核流程有人力、物力、技术等方方面面的支撑。承担成绩复核工作的人员应当具有相应的专业素养，包括教育测量专家、学科专家、阅卷专家、笔迹鉴定专家、信息处理技术人员、监督检查人员等，在确保复核专家与阅卷专家不重合的前提下，由上述人员组建成绩复核专家组。

长期以来，由于成绩复核的提出往往是个体行为，是随机发生的、零散性的，将复核结果直接告知利益相关者后，成绩异议申诉流程即告完结。这样一来，便在公众心中形成了一种神秘感，而这种神秘感的存在容易造成社会对成绩复核行为产生刻板印象，即认为政府不愿意公开某些事项是有意为之，是另有隐情，有人甚至会质疑为“暗箱操作”，久而久之就会出现社会心理上的成见效应，这种成见在网络平台上，通过自媒体被成倍放大，以致公众对整个成绩异议申诉机制的公平性都产生怀疑。的确，公众想要正确理解这一流程必须具备一定的专业理论素养，但并不能因此就不重视对公众进行适当、必要地宣传和说明，如同普法在本意上是为了让公民了解规则赖以存在的思想意识与文化土壤，即培育法意或认同感，而非简单地将法律法规知识灌输给公众，唯有公民对法律产生信仰，才能转化为内在的行动约束力。[7]同理，让公众对考试成绩复核环节的组织流程和专业流程有适当的了解，其实也是为了让其相信成绩复核流程是有科学性与专业性保障的，是依据教育测量与统计理论设计出来的，以减少一些不必要的消极猜测。成绩复核流程本身并不涉及国家秘密或个人隐私，考试机构完全可以通过网络平台长期开展针对考试成绩复核的说明、解释等宣传性工作，开展相关基本教育测量理论的普及性工作，努力向公众揭开这层笼罩在阅卷与成绩复核上的“面纱”。

3.考生行使申诉权缺乏边界意识

任何一种权力的行使都是有边界的。没有无权利的义务，亦没有无义务的权利。与高校和考试机构相比，考生处于弱势方，掌握的信息少，举证能力低。因此，在成绩异议机制中，对考试机构方规定更多的举证责任是符合法理的。然而，这并不意味着考生在行使申诉权时可以不受约束地随意提起利益诉求。河南高考试卷“调包”案中，四位考生家长盲目听信孩子的话，凭借身份及职务之便，拿到了所谓“证据”，又借助政治监督和舆论发酵对考试机构施压，这种申诉权的行使方式本身就包含了实体的非正义和程序的不正当。

申诉行为一般针对的是执法机关或相关主体的不当行为，涉及大量的利益诉求，申诉的目的在于对申诉人的合理诉求进行救济，兼有监督功能。[8]从实体上讲，考生提出申诉要具有合理性，有些考生认为，答题的是自己，试卷和答题结果考后都应归还本人，据此提出要亲自查看试卷等诉求，但专业考试机构提供的教育考试属于公共服务，试卷只是服务产品的信息载体之一，属于评价工具，不归属于考生。考生接受的是考试服务，包括命题、考务、阅卷、分数报告等各项流程，不是简单地购买试卷。试卷作为心理测量工具，无论是用于传统考试的纸介质试卷，还是用于计算机化考试的电子介质试卷，均应由考试机构负责管理和维护。“调包”事件的一个突出特点是家长的参与，那么家长是否有成绩异议的申诉权？首先，家长不是一个法律概念，但通常家长都是未成年人的法定代理人，是可以在申诉时代为行使相关权力的。高考考生多数年满18周岁，成年考生如其智力、精神健康良好，应由其本人提出申诉，未成年考生可由其法定监护人代为申诉，针对后者，法定监护人不应当实施超越其代理的内容。通常情况下，作为法定监护人的家长在年龄、阅历、社交等方面比考生有更大的优势，容易出现一些越俎代庖的情况，将家长本人的一些诉求加诸申诉活动当中。“调包”事件中，考生家长利用其检察人员的职务身份，进行了一些不符合正常程序的“调查”，就属于典型的代理权力行使过当。此外，家长也不是笔迹鉴定专家，更不是阅卷专家，无权私自对答卷的真实性和阅卷的科学性妄下结论。

申诉权的行使缺乏边界意识的背后是制度设计上存在不足，即申诉的机会成本过小。“调包”事件中，考生及家长的个人名誉尽管重要，但同考生的前途相比，就属于一种较小的可以被牺牲的权益，但问题是其个人名誉牺牲的同时，也给社会公共资源带来极大浪费，对政府公信力造成极大损害，这种责任应当如何认定？目前的法律法规尚未对考生及其法定监护人的此类责任做出具体规定，无法对当事人追究责任，仅能通过《考生诚信承诺书》从道德上给予考生一定的惩戒。从刑事责任方面看，《中华人民共和国刑法》所规定的诬告陷害罪需要主观上存在陷害他人的故意，且客观上有捏造事实、虚假告发的行为，“调包”事件的申诉行为虽然是虚假的，但并不是家长蓄意捏造的陷害行为，不能认定为诬告陷害，也就无法用刑事责任对其进行规制。

三、完善我国教育考试成绩异议申诉机制的对策与建议

基于对我国高考成绩异议申诉机制现状及问题的分析梳理，就完善我国高考等教育考试成绩异议申诉机制，针对性地提出三个方面的对策与建议。

1.明确责任主体，建立成绩复核专家委员会

进一步完善教育考试成绩异议申诉机制，首先需要明确的就是责任主体。各省级招委会经授权组织高考全国统考和省级统考答卷的评阅工作，省级考试机构具体承担评阅试卷的组织职能。从行政责任角度看，省级招委会是评阅试卷的组织责任主体，但因其属于临时性议事机构，应由产生它的行政机关即省政府承担行政责任；从对阅卷科学性负责的角度来看，阅卷专家组是责任主体，只是专家组所负的这种责任并非行政责任，而是提供阅卷服务的履约责任。①如果省级招委会（考试机构）、省政府在组织阅卷、遴选阅卷专家等方面存在玩忽职守等失职现象，利益相关者可以提起行政诉讼，由省政府承担行政责任；如果阅卷专家在阅卷环节存在违规打分的故意或重大过失，导致阅卷结果有误，情节特别严重的，阅卷专家将可能面临刑事责任。实践中，对于阅卷者行为的约束主要来自其推荐单位，即阅卷者所在高校或中学，如果阅卷者的确有过失，还可通过推荐学校的内部管理办法加以惩戒与制约。基于上述分析，建议由省级招委会负责聘请一批来自各学科专业、教育测量、计算机技术、统计、笔迹鉴定等领域的专家学者，成立成绩复核专家委员会，负责处理高考等高利害性教育考试的成绩异议申诉，省级考试机构承担具体组织协调工作。

2.完善法律法规，规范成绩复核相关行为

规章制度是行动的指南针，完备而良善的规章制度对于执行者和被执行者而言，都将起到正面的行为指引作用，限制个案解决和个体决策带来的不确定性。就完善目前的教育考试成绩异议申诉制度而言，建议可从以下几个方面着手。一是完善立法，依法治考，梳理目前散见于部门规章和地方性法规中有关成绩复核方面的规定，就成绩复核责任主体、程序以及内容等方面，制定统一要求，上升为法律。二是详细告知申诉人诉求范围与所需承担的义务，明确告知复核启动的条件，如提供分数存疑的证据清单；明确告知可复核与不可复核的事项，评分标准和细则等事项对全体考生一律适用，阅卷工作一旦结束，不允许再质疑和挑战，应列为不可复核的事项；明确告知成绩复核有可能带来的负面风险，如分数下降等；明确成绩复核结果的再复核条件以及二次复核的终局性。三是细分成绩复核行为的类型，可根据申诉人的不同诉求，完成初步分类，如有些仅涉及分数核对，而有些却涉及评分标准的适用等，再依类型由专家委员会处理，从而确保复核工作的效率和准确性。

3.主动宣传，引导考生正当行使合法权利

政府管理与考生利益诉求之间在制度逻辑上有时存在不一致的现象，在我国的教育体制之下，政府是整个教育考试制度的设计者和管理者，教育考试是政府分配教育资源的制度性安排，政府长期以来形成的是一种行政管理的思维方式；而考生却是从个人利益出发的，希望能够公平地获得教育资源实现个人发展，期待的是一个服务型政府。[9]在进一步完善教育考试成绩异议申诉机制时，建议政府尽快转变观念，树立“以考生为中心”的服务理念，尤其是作为省级招委会常设机构的省级考试机构，更应本着为考生服务的宗旨，加大宣传力度，普及宣传教育考试各个环节的科学性、规范性保障措施，让老百姓了解和理解考卷如何组织评阅、分数如何统计等方面的知识，打消公众心中不必要的猜疑。2019年高考结束后，四川省教育考试院将高考阅卷现场向媒体开放，这是近年来首次开放高考阅卷现场。通过媒体的报道，公众深入了解了如何选聘培训阅卷老师、如何评阅高考试卷、如何生成分数、如何控制分数误差等。[10]这些正面宣传和积极报道不仅向社会传递了阅卷流程信息，更重要的是树立了教育招生考试管理部门的良好形象，令老百姓对政府有信心，愿意去相信。同样，在成绩复核环节，也完全可以通过宣传册子、网络报道、媒体参与、专家讲解等方式，将实施过程公开化，变被动疏解为主动引导，变舆情监管为正面宣传，积极为考生行使合法权利提供保障、开拓渠道。

教育考试成绩异议申诉问题是考试实施与组织管理的最末一环，也是考试行为参与各方利益冲突集中体现的一环。成绩异议申诉的制度设计涉及实体性权利的分配，也包含着大量的程序性安排，本质上反映的是教育考试治理能力水平的高低。当前，我国教育考试成绩异议申诉机制还亟待完善，制度上要明确主体责任，通过健全法律法规，规范成绩复核相关行为；同时还需要特别重视宣传与引导，利用信息化平台对考生做好服务，改善社会舆论环境，确保成绩异议申诉机制畅通有序，办好让人民满意的教育。

注释：

①实践中，通常以签订《保密协议书》等形式做出约定。