新时代高校二级学院治理体系改革困境及路径重构

（合肥工业大学，安徽 合肥 230009）

党的十八届三中全会提出深化教育领域综合改革的战略部署，十九届四中全会做出的重大决定，掀开了新时代我国高等教育全面深化综合改革、推进学校治理体系和治理能力现代化新的历史进程。作为高校重要的基层办学实体，二级学院（本文所指二级学院是直属于学校的二级办学机构，有的仍称为系，除特殊情况外本文不作区分）处于学校治理的中末端，其治理问题自然成为高校治理体系改革的重要组成部分。然而，二级学院在人员构成、职能定位、资源禀赋等方面兼具复杂性和特殊性，其治理在整体设计、运行效率、利益关系、执行落地等环节尚难达到预期，因而成为治理体系改革的聚焦点，也是重点和难点。同时二级学院改革又关涉高校改革的实际成效，唯有提升基层局部现代化治理能力，才能实现学校整体现代化治理。当前，我国高等教育领域改革已步入关键阶段，二级学院理应在深化治理体系改革上持续发力，有新作为。针对面临的系列困境，构建“五位一体”的治理体系改革实施路径，可有效激发基层办学活力，大幅提升学院现代化治理能力和治理水平，促进学院高质量发展，支撑和推动高校内涵式发展。

一、高校二级学院治理改革实践回顾

二级学院作为人才培养、科学研究和社会服务的重要实体，其治理体系构建亦成为高等教育领域深化改革的聚焦热点和难点。[1]新中国成立以来，我国紧密结合国情、社情和不同阶段的经济社会发展状况，针对高等教育管理体制改革、完善中国特色现代大学制度出台了一系列政策，引导高校二级学院领导体制、治理结构和治理制度不断发生变革。梳理新中国成立以来我国高校二级学院治理改革实践，可分为领导体制探索期、党政联席会议制度形成期和治理结构完善期。

从新中国成立到20世纪80年代末，我国高等教育经历了“苏联模式”“革命教育模式”，也经历了“文革”时的“混乱停滞期”、改革开放后的“恢复重建期”，高校及二级学院领导体制随着国家时政变动频繁。20世纪90年代到21世纪头十年，二级学院从院长负责制逐步过渡至党政联席会议决策机制，并开始注重内部治理，高校基层党组织在参与学院治理工作中的地位日渐凸显。2007年，教育部党组印发《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》，明确了以党政联席会议为最高决策制度的治理体制，是我国高校学院治理的一项重要变革和实践探索。[2]

随着改革开放的深入推进，高等教育也在不断深化内部管理改革。2011年，教育部选取北京大学、清华大学等17所高校试点学院立足自身实际，重点围绕人才培养模式、师资队伍建设等进行了探索。整体来看，改革重心主要集中在创新人才培养方面，一系列改革成果为内涵式发展积累了经验。针对学院内部治理的改革虽有进展但局限性和难度最大，改革举措也多为趋同。[3]在内部管理体制改革方面，有的制定了学院章程，建立了理事会，实行理事会领导下的院长负责制；有的强调教授治学，引进多方力量支持学院发展，形成社会支持和民主监督机制；有的结合学校实际，依据所属一级学科建立分院模式，将学科发展与学院发展有机结合，提高教师参与学院民主管理的热情，增强了办学活力。

纵观高校二级学院改革实践，校院两级管理体制机制改革趋势总体上是从“校办院”模式向“院办校”模式转变，这些认识上的深刻变化为推进学校和学院治理体系改革奠定了坚实的基础，局部也取得了一定成效。作为特别试验区，试点学院改革能直面学院层面的治理难点，聚焦学术权力和行政权力相互制衡、彼此支撑，核心是保障学术权力运行，从而竭尽全力释放自身发展能量。[4]随着“一流大学”“一流学科”建设深入推进，二级学院改革需要探索与之相适应的治理体系，在领导体制和运行机制健全，党政联席会议制度、党委会议制度、院务会议制度、教授委员会会议制度和学位评定分委员会制度完善等方面得到改善，使党建、行政和学术更加协调地相互支撑、相互促进，不断推动新旧动能转变。

二、高校二级学院治理面临的困境

现代大学制度建设和完善要求二级学院治理模式不断创新优化，但学院治理体系构建是一项复杂的系统工程，通过回顾改革实践，从理工科普通高等学校的治理视角看，现阶段二级学院治理主要在理念、定位、结构、制度等方面存在着阶段性困境，由此可探寻改革路径重构的突破口。

1.治理理念不够先进，缺乏系统性的创新设计

高校涵盖人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际合作交流的多重职能，拥有教师、管理者、后勤保障、本科生、研究生等复杂的人员构成，讲求立德树人、崇尚科学、探索真理、教授治学、学术自由等多元文化追求，并受到社会诸多因素的影响。这些特征决定了高校治理体系的复杂特殊性，治理理念和顶层设计与政府机构于外在形式和内在体系上难以雷同，也没有统一的范式，需根据自身特点探求不同阶段的最优管理体制和运行机制，实现治理体系和治理能力的双提升。我国大学曾一度取消二级学院行政体系，到1953年基本完成高校内部校院两级管理体制的改革；改革开放以后，高校内部又逐步建立了学院行政单位设置，恢复了校-院-系三级管理体制和运行模式。[5]在此治理模式中，校院之间局限于单向沟通，二级学院一般是按学校指令行动，凭借指标机械考核，一方面确保了政令畅通步调一致，但同时导致学院主动性不够，创造力不强，存在“等靠要”的惯性惰性思维，缺少自主治理的积极性，与改革期盼格格不入，这也与二级学院寻求学术权力、“教授治学”、“学术自由”的理念相反。治理理念缺乏顶层设计，缺乏先进性和科学性，以及学术权力作用发挥受限等，导致治理改革自下而上的优势缺失，削弱了基层实体的改革动力和办学活力。

2.领导体制不够聚焦，缺乏高效率的决策机制

二级学院自身治理结构和运行模式，不同于学校层面的治理体系的下沉或者简单移植，而应有其独特的院情和运作模式，这就需要在学校领导体制下考虑如何形成自身的领导体制，以及决策机构如何聚焦中心开展工作。在21世纪头十年，作为我国高校学院治理的一项重要变革和实践探索，[6]高校二级学院从院长负责制逐步过渡至党政联席会议决策机制，学院党的建设也得以持续加强。由于高校二级学院以学科发展为主的特点，行政的职能和权力往往更具权威，加之一个时期“院长负责制”的惯性影响，普遍存在行政主导话语权现象。2004年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，对高校党建和在大学生中发展党员工作提出了明确要求。在这一背景下，为适应党员规模增加和组织发展程序所需，高校基本将二级学院党总支整体升格为党委建制，党委会也随之成为学院一级重要的组织机构，发挥政治核心和监督保证作用，尔后进一步明确了党政联席会议的决策职能，逐步建立完善了各自的议事规则。2018年，教育部党组又补充规定将二级学院内设机构负责人的选拔任用决策权归属党委会，一定程度上释放了强化学院党委职能的信号。学院党政联席会议作为学院最高的决策机构，是学院治理体制改革以及保证权力运行的关键。在探寻“学术自由”“教授治学”的过程中，如何使党政联席会议制度进一步完善，是学院聚焦治理能力提升以及治理现代化的重中之重。

3.治理结构不够合理，缺乏科学性的利益分割

二级学院作为高校基层组织和机构，是一个利益相关的组织，需要从自身立场出发正确处理学院与学校、学院内部各要素、学院与其他利益相关体间的关系，这需要进行权力的合理分配，建构符合学术组织的治理结构。然而在现实发展过程中，二级学院与学校、政府、社会之间的外部治理结构过于集权化，学院内部政治权力、行政权力和学术权力的内部治理结构过于复杂化。外部治理结构集权化导致学院自治权力受限。从我国高校学院发展历程可以看出，高校发展受国家政策的影响较大，而学院的发展更受社会、学校的多重影响。作为基层办学实体，尽管从不同程度上在校院两级管理体制改革中扩大学院的人事、财务管理自主权，但是校院之间权责不明晰、责权不对称的结构性矛盾依然突出，学院配置资源的权限仍十分有限。内部治理结构复杂导致学院权力失衡，长期存在政治权力、行政权力和学术权力的博弈。“三大权力”在学院内部各有一套管理体系，纵向来看，各权力内部运行高效，但横向比对，权力之间利益主体取向各异，存在不必要的对立和竞争，造成内部运行耗能较大。其中行政权力与学术权力相互牵扯，干预因素较多，其科学运行一直是学院内部治理的难点。同时，二级学院民主管理和民主监督机制不健全、监督权力不足，也都不利于二级学院高效、高质量发展和现代化治理。

4.治理制度不够健全，缺乏全口径的管理规约

治理是调整或约束行为的手段和方式，二级学院治理制度直接关系着学院的规范运行、文化认同。高校二级学院治理就是通过可行的途径和方式实现学院的高效有序运转。从形态来看，主要是通过一定的制度来规范运行；从生态来说，是通过长期形成的文化认同固化特定的行为准则。前者为狭义的强制的初级阶段，后者为广义的自觉的高级境界，从初级到高级是一个持续完善的漫长过程。现阶段高校的治理制度日趋完善，而针对二级学院治理制度普遍存在不健全的情况，如二级学院学术委员会的基本构成及职能界定、教学质量监管机制、可控财务运行的流程和规范、实验室安全管理考评等，要么制度未覆盖导致管理空白，要么操作性不强导致形同虚设，要么执行力不强难以落地。此外还存在制度滞后难以跟进形势需要的情况，如目前大部分高校实行校内巡察，对二级学院管党治党和监督落实具有一定威慑力。但在对二级学院巡察中，以政治巡察为主的责任主体是学院党委，实际运行保障制度中并未赋予学院党委相应的决策权限，很难在重要事项中发挥主导作用，导致在责任的界定上存在不对称。

三、高校二级学院治理体系改革路径重构

随着与社会的高度融合发展，高校日益呈现出一种利益相关者组织的典型特征。[7]治理是多元的协同集成，基于实践以治理视角寻求高校二级学院治理路径，需要在系统思维、共治理念、创新模式上下功夫，直面改革面临的困境，通过科学合理的体制机制和责权界定，从领导、责任、管理、制度、文化方面系统设计“五位一体”的治理体系，提高决策、运行、考评、监督、共治效能，逐步实现治理体系和治理能力现代化。

1.以建立共治文化体系为目标，持续创新学院治理模式

学院治理是一门科学。治理制度以静态形式确保了学院治理有法可依、有序推进。而在动态场域，如何激发基层活力、营造“共治”文化环境是学院治理的能力和艺术体现。[8]鉴于目前学院内部各利益相关者的治理共识尚未普遍形成，需要在物质和精神层面齐头并进，辩证统一，处理好办学秩序和办学活力的关系，从而提高治理能力和治理水平，推进现代化治理进程。

第一，通过理念创新构筑起学院治理的上层建筑。治理理念创新与治理文化提升一脉相承，既要让学院治理理念成为文化组成，同时又要使学院文化蕴藏在理念的更新之中，让理念创新成为共治文化体系的引领。第二，构建学院治理共同体。遵循共建共治共享原则，重视党政学协同多元治理，借助政府、校友、家长、合作单位、行业专家等社会资源的作用，大力发展合作治理、共同治理机制，构建充满活力的学院治理共同体，形成学院治理体系新格局。第三，营造民主开放的治理氛围。通过各种宣传媒介，以及学院管理者和有影响力的师生，向学院治理的各利益相关者宣传阐释学院的办学理念和治理模式，引导他们积极参与到学院发展中来，汇聚治理的智力资源，扩大治理的民主性、广泛性和开放性。第四，营造鼓励创新创造的治理环境。兼顾知识分子特点，在干事创业中要宽容改革创新的非故意失误，与原则性错误区分开来，以保持改革发展的活力和动力。第五，在共治中涵养学院文化。文化是软实力，却能发挥硬作用，要凝练形成与学院学科特色、专业特点、管理理念相统一的治理文化，引导价值认同。合肥工业大学某二级学院根据实际提出的“四态”——昂扬奋进的状态、一心为公的心态、担当作为的姿态、追求一流的常态——文化和价值追求，实践证明，在重振精气神、提升软实力、重塑新形象、引领新发展中发挥了显著作用。

2.以优化党政领导体系为目标，不断明晰学院决策机制

治理体系改革的核心是权力、利益的再布局和再分配。习近平总书记深刻指出，办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。二级学院是高校的办学根基，更是育人的实施主体，在领导体制和治理体系中理应旗帜鲜明坚持和强化党的领导，有力支持行政运行，确保办学的质量和效益。

第一，主管部门加强设计和指导。通过完善《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等党内法规，进一步明确学院党委的政治领导和决策事项，从而更有力地支持院长行使职权，全面落实立德树人根本任务。2018年，浙江省在部分高校二级学院试行的“党委领导下的院长负责制”就是解决这一问题的有益实践之举。第二，要从制度安排上明晰学院党政职能分工，强化目标管理，保持在制度框架内高度协同、分工负责，确保学院党的建设和中心工作同频共振。第三，重视学院党委班子建设。注重选拔德才兼备、敢于担当的优秀干部担任学院党委书记，提高履职能力，守好一方重要阵地，推动办学实体高质量发展。同时将在学院主要岗位工作的经历和实绩作为干部提拔重用的条件，激励干部在基层吃劲岗位历练成长。第四，探索推进学院业务院领导目标管理制。敢于突破原有体制局限和利益格局，在任期内签署业务和管理目标责任书，保证集中精力履行岗位职责，全身心投入学院管理和公共办学资源拓展的同时，对其教学科研等学术业务指标进行量化，切实做到管理业务两促进，推动学院整体发展。第五，实现学院学术事务的科学治理。注重发挥好学术委员会、教授委员会等在学术事项方面的突出作用，形成行政权力更好地服务学术运行的观念，尊重学院学术自由和学术主体特征。

3.以理顺多元责任体系为目标，注重加强治理整体设计

我国高校二级学院外部治理体系改革主要聚焦校院两级管理体制改革，需要在理顺校院两级管理的责权利关系上持续发力。纵向来看，高校一般实行“校-院-系-个体”四级管理体系，其中由学院主导的有三级，因而理顺并压实学院三级多元责任体系，对提高学院治理能力至关重要。

第一，学校层面做好顶层设计和统筹，使“院办校”能真正办起来。“院办校”的显著特征是差异化特色发展。因此学校要理顺“院办校”理念和思路，强化二级学院治理体系构建的核心职能发挥，更好地服务人才培养、科学研究、学科建设和专业发展。按照分级治理原则，根据学院特点实施大同小异的分权规则和资源配置方案。明确学校与学院、部门与学院之间的权责利关系，重点明确委托代理的责权范围。第二，大力推动管理重心下移。借助“放管服”改革，大力推行二级学院试点改革，根据自身不同发展需求探索不同的发展途径，在学科学术、教学监督、专业设置、人事聘任方面赋予学院更多的自主权，持续推进二级学院去行政化，激发办学活力和内生动力，促进二级学院的特色发展和高质量发展。第三，配备强有力的学院领导班子，勇于担当作为，稳妥承接责权，确保“接得住管得好”，全面履行办学治院主体责任。同时要据责定岗，引导内设机构切实从管理向服务角色转变，将服务学院发展和师生需求作为一切工作的落脚点。第四，实化学院所属系一级职能。拓展系主管教学的有限职责，赋予系主任和支部书记更多的权限，明确更多的责任，尊重一线首创精神，支持其在日常管理和推动发展中尽己作为。第五，各级党组织要加强思想引领，切实落实教职员工个体责任，提升师生员工的民主管理和民主监督的意识，突出监督权力的运行，从而使得学院治理力量由“独角戏”变为“大合唱”，形成全员参与、人人负责、追求一流的办学环境和氛围。

4.以改善内部管理体系为目标，始终追求智能高效工作运行

管理是科学也是艺术，高效的管理体系是高质量发展的硬核条件。学院管理事务千头万绪，因而治理体系改革的重心主要集中在学院内部管理体系的完善优化。其体现在宏观层面即是保证学院安全平稳有序运转，实现阶段性发展目标；体现在微观层面则为如何达到精细化管理，实现管理效益最大化，让每一位师生员工有明显的获得感和幸福感。

第一，全面施行清单式内部管理模式。列出学院党委、系党支部、行政班子、学术组织、民主监督组织的任务清单、责任清单和负面清单，明确各自的职责要求和管理边界，防止出现空白或过度交叉。分阶段制定作业路线图和时限表，建立定期提醒预警机制，确保既定任务达成。第二，实行全面绩效管理。通过设立公共服务绩效、突出贡献奖、一票否决制等专项奖惩办法，建立健全绩效考评机制，撬动全员干事创业的动力和自觉。第三，整体性提高学院管理专业化水平。通过流程再造、理念创新，落实一线规则意识，实现管理职能由传统、行政管理型向新型、专业服务型转变。第四，利用信息化手段和平台推进“智慧学院”建设。打造“一键式一站式”服务，让数据多“跑路”，提高线上办事水平，减轻师生行政事务压力，为其营造专心学术、潜心治学的工作环境。第五，建立纵横交错、条块结合的网格化管理模式。最大限度彰显组织优势，发挥支部、系、班级、教研室、导师、辅导员的作用，实现纵向到底、横向到边、不留死角、高效运转的治理方式和运行模式。

5.以健全现代制度体系为目标，逐步建立现代治理规范约束

完备的学院治理制度体系是强化依法治院、推进学院治理体系建设的重要保障，二级学院治理体系需要实现治理制度的健全和持续改进完善。治理不同于简单的管理，管理是治理的静态表征，制度是管理的实施手段，需要基于治理理论与治理理念对现有的管理制度持续重建。同时要强化民主监督体系保证制度执行，最终达到治理文化自觉。

第一，建立完备的学院制度体系，力求全覆盖、执行性强。尤其是针对本学院治理难度较大、易出现管理漏洞的领域更要做到制度先行，将一切权力和行为关进制度的“笼子”，使决策和执行不以人的意志为转移，保证公平性原则。第二，在学校章程框架内尝试制定学院章程。作为学院治理的“宪法”，明确学院的办学定位、权责和组织架构，[9]保持学院办学行稳致远。第三，注重多方有效联动。以制度形式明晰政治、行政和学术三大权力的分工和界限，细化教代会、学代会等民主管理组织的运行规则，在保障各自利益的同时尽力实现权力协调制衡，防止失衡无序，形成办学合力。第四，持续推进巡察常态化。制定科学的校内巡察工作方案，坚持政治巡察与责任审计相结合，让该负责的责任体担起责，从而发挥巡察利剑的探照灯作用。第五，健全民主监督、执纪问责和奖惩并举。建立二级学院纪委，推进纪检监察工作机构向基层延伸，为全面从严治党在基层落实提供制度和机制保障。注重日常督查督办，强化保障制度执行、过程管控和目标管理，强力解决学院内部执行力不强的顽疾。