治理现代化视角下行业高校共建体制改革研究

（南京信息工程大学，江苏 南京210044）

实现治理现代化是近一阶段我国高等教育改革发展的核心议题。行业高校作为我国高等教育机构的重要组成部分，其治理改革的历史和现实均具有一定的典型性。在20世纪90年代所推行的第二次高等教育体制改革中，为解决高等教育管理中存在的“条块分割”体制弊端，“共建”逐步成为理顺中央和地方在高等教育管理中的关系的基本方针，隶属于行业部委的高校则成为这一改革所针对的重点对象。在当前推进高等教育治理体系与治理能力现代化的征程中，行业高校依然面临进一步拓展发展空间，提高资源获取、资源配置以及资源有效利用能力等问题。因此，有必要从治理的角度审视共建体制在促进行业高校发展中的政策价值，反思其实施过程，进而探讨如何使共建工作的相关制度安排走向更高水平现代化。

一、行业高校共建体制的治理意蕴

历史地看，我国高等教育治理现代化的目标主要是，加强省级政府高等教育统筹，推动大学自主办学，完善社会参与高等教育治理的体制机制，构建政府、大学、社会之间新型关系。[1]虽然在共建体制实施之初，治理现代化尚未成为我国高等教育改革的政策话语，但其理念和做法是与高等教育治理现代化的趋势和要求相一致的。实际上，共建体制的确立不仅是20世纪末我国高等教育体制改革的重要举措，还是推动我国高等教育治理现代化的关键一步。所谓共建，主要是指中央政府（国家教育主管部门、行业部门）和地方政府针对某一所大学共同出资（或以土地出让、减免税赋等形式）、共同建设和管理、共享建设成果，以推进大学的发展，同时为地方经济建设做出贡献。[2]其着眼点就在于解决以往我国高等教育管理中存在的“条块分割弊病”，“将部门与地方条块各自办学转变为共同办学”。[3]在治理现代化的视野下，这恰恰是重构政府、社会与高校之间关系以及扩大社会参与的关键环节。具体来看，共建体制的治理意蕴主要表现在以下四个方面。

1.从治理体系而言，共建推动行业高校管理体制改革

从理论上讲，治理模式是相对于管制模式而言的。管制模式反映的是一种全能政府的基本理念，强调政府的管制能力，依赖政府单一执行主体来管理高等教育。而治理模式则倡导多主体合作，[4]理顺中央和地方权责关系，推动社会主体和高校之间的合作。这也是我国改革开放以来高等教育管理体制改革的核心内容之一。政府治理要求实现政府内横向和纵向（即政府间治理）的分权与合作。[5]20世纪中叶以来，高等教育管理体制长期以分权为主的国家纷纷加强对高等教育的干预，而以集权管理为主的国家大多在探索扩大分权管理和扩大高校自主权，寻求中央集权与地方分权的最佳结合点成为世界高等教育管理的重要趋势。共建作为我国高等教育管理体制改革方针的组成部分，对于破除部门办学的格局、淡化高等学校单一的隶属关系观念、拓宽学校的服务面向具有重要意义，使得“条块分割”逐步转向“条块结合”。共建体制是实现我国高等教育治理中的集权与分权相结合模式的重要制度保障。

行业高校是共建体制所针对的主要对象。在计划经济的管理体制下，行业主管部门所属的高校自成系统，很少与地方发生关系，为区域经济社会发展服务不够。1995年国务院办公厅转发的国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》对共建体制进行了较细致的阐释，提出“积极推进中央部门与地方政府共同建设、共同管理高等学校的改革试验”，“这类学校在投资渠道基本不变的情况下，实行中央部门与省、自治区、直辖市人民政府双重领导，共建、共管，既可以中央部门为主，也可以地方政府为主，具体分工由共建双方通过签订协议确定”。[6]此后，我国分步推行了由中央与地方政府共建高校的管理体制改革。可以说，围绕共建体制所进行的改革，是我国迈向高等教育治理体系现代化的重要一步。

2.从治理主体而言，共建体制促进多元主体参与行业高校治理

治理强调政府与社会、市场之间的分权与合作。[7]治理是建立在主体多元化前提之下，而在以往隶属关系单一的体制下，多元主体难以参与高校治理。“条块分割”模式下，隶属于中央部委的高校主要为本行业的发展做出人才培养、科学研究等方面的贡献，而很少顾及为所在区域的经济发展提供服务。地方政府则“另起炉灶”，从地方经济社会发展的需要出发，开办特定的高校和专业。这样便形成了不同部门各自办学、各成体系的办学格局。20世纪末至21世纪初，在“共建、调整、合作、合并”八字方针指导下，我国对原中央业务部门管理的200多所行业高等院校分批次进行了管理体制层面的划转，逐步形成中央和地方政府两级管理，在国家政策指导下、以省级政府统筹管理为主的新体制。在共建体制下，以往单一的隶属关系被打破，双重或多重主体对高校进行管理的模式得以形成。《关于深化高等教育体制改革的若干意见》要求，与省、自治区、直辖市人民政府共建的学校“积极争取所在地各方面的支持，并通过适当方式吸收当地有关方面参与学校的建设和发展”，以地方政府为主管理的共建学校，“中央主管部门应继续发挥本部门、行业在业务指导、提供信息、毕业生就业、科学研究等方面的有利条件，做好促进、协调和服务工作”。[8]因此可以认为，共建体制为此后各方面力量参与行业高校的治理提供了依据和保障，为多元主体参与高校治理提供了必要的基础。

3.从治理方式而言，共建体制拓宽行业高校自治空间

保证高校办学自主权，实现高校“自律”，是高等教育治理现代化的应有之义。由于历史原因，我国大学有着强烈的外部依赖性，大学基本上是政府的“延伸机构”乃至“附属机构”。随着社会主义市场经济体制的建立以及转变政府职能改革的推进，逐步建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制，成为高等教育管理体制改革的重要目标。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出要“改革包得过多、统得过死的体制”，“进一步扩大高等学校的办学自主权”，“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。一系列相关的改革淡化了高校与政府之间的直线关系，尤其是基于共建体制的改革，使得高校的办学自主权得到保障和扩大。共建体制作为一种制度创新，其对行业高校的核心价值在于利用契约管理的方式，使高校面对中央与省级政府的管理，更高程度地发挥高校的自主权，使各方面的资源投入在学校层面实现集成，而学校则根据自身的优势与办学需要自主发展，成为一个主动的责任主体，由此充分调动学校的发展积极性。[9]共建体制的确立，为行业高校发挥办学自主权提供了更大的可能空间。

4.从治理能力而言，共建体制提升行业高校资源配置能力

治理能力是相对于国家治理体系而言的执行能力，涵盖行使公共权力、制定公共政策、分配社会资源等各个方面的能力。具体到行业高校而言，共建体制主要是对学校的资源获取与利用能力起到巨大的促进作用。治理能力可以分为资源动员能力、资源配置能力和资源有效使用的能力。[10]资源依赖理论也认为，组织生存建立在一个组织控制与其他组织关系的能力基础之上。既然组织的首要任务是获得生存，那么如何获得、保持和使用资源对组织而言就显得至关重要。[11]行业高校在划转后或转制后，原有行业主管的资源供给链发生断裂，在获取经费资源、科研平台建设、师资队伍建设等方面就面临资源获取能力下降的问题。换言之，行业高校因为其长期依赖单一的行业配置资源的计划方式，导致其缺乏自主获取资源的意识和能力，普遍面临资源短缺的困境。共建体制不仅从形式上为各方面力量参与行业高校的治理提供了依据和保障，而且从实质上为行业高校发展带来了资源，形成行业、政府、产业的利益共同体，确保高校能够在新的政策环境下获取发展所需的资源。

二、行业高校共建体制的实践检视

共建体制对于促进高等教育治理现代化和行业高校发展均具有重要价值。从国家“双一流”建设情况来看，入选高校中的25所非“211工程”大学中，有23所是行业特色高校，且其中至少有19所为共建高校。然而，共建体制作为方针性的制度安排，其政策实践存在很大的不确定性，并且在实施过程中各方所关注的重心未必一致，这些导致行业高校共建实践在若干关键环节上存在明显问题。同时也需认识到，治理体系和治理能力的完善和提升需要一个过程，一些问题的解决策略在实践探索中逐渐显现。

1.行业高校共建体制中的责任分担

就责任关系而言，实现行业高校共建治理能力现代化主要是指在理顺中央和地方职责关系的前提下，建立中央与地方良性互动关系。随着20世纪90年代末一大批归口行业部委管理的高校划归中央或地方管理之后，有的高校是以中央为主与地方共建，有的是以地方为主与中央共建，目的都在于建立新型的央地关系，让办学资源在行业高校进行自主集成，共同办学，更好地促进行业高校发展。在高校体制划转改革过程中，一些划转为“中央与地方共建，以地方管理为主”的行业高校，实际上主要实行属地化管理，没有真正实现共建，这导致很多高校的行业特色趋于消弭。

共建体制的实施主要依赖共建协议的签署，规定各方主体对于高校建设和发展的责权利，是一种相互协商式的契约式管理。这确实是我国高等教育宏观管理的一种理念创新和制度突破，在国家或地方层面以行政决策来为高校实现多方主体办学破除体制障碍，实现调动中央、地方和高校三方积极性的目标。

但目前来看，行业高校共建体制的契约管理的真正落实还需要一个长期的过程。因为目前的共建协议都是原则性的，在共建责任规定上主要是指导性话语，责任主体其实还是高校，方案还是由高校来具体负责，多方责任主体实际上并没有担负明确责任，也没有规定相应的违约责任和考核目标，有些情况下共建协议甚至沦为一纸空文。共建体制的建立虽然改变了行业高校的隶属关系，但高校与政府之间关系的属性并未发生根本性改变，只是政府部门之间的责任转移而已。[12]因此，在当前的行业高校共建体制下，多方主体虽然广泛参与，但是责任主体的地位以及承担的具体责任还没有完全落实，还需要进一步的制度供给。

2.行业高校共建体制的实施机制

从20世纪90年代初，共建体制就作为高等教育管理体制改革的探索，由点到面渐次推开。到目前为止，高校共建模式主要有三种：教育部与行业部门共建，教育部、行业部门与地方三方共建，以及中央部委与地方双方共建。行业高校主要实施的是前两种模式，其中有以中央为主的地方共建型，也有以地方为主的中央共建型。[13]但是不管是哪种模式，共建体制实施的核心仍在于各方主体自主合作、共同管理、共同投入、共享成果，使学校人才培养、科技创新更好地服务行业和社会，比如在科研上建立科技创新平台、信息交流平台，在人才培养上建立人才培养联盟、共同参与制定人才培养方案等。其中政府的作用在于国家目标导向的推动，通过制定各种法律和政策来明确各方主体的地位、作用和义务权利及其相互关系，让行业企业能够积极参与到高校发展中来。[14]如为了更好地促进气象人才培养，2015年教育部、中国气象局联合印发的《关于加强气象人才培养工作的指导意见》就充分表明了各方主体对于行业人才培养的参与，而随之成立的气象教育联盟则保证了各个主体参与的运行机制。治理型共建的实施策略在于为各方主体参与高校发展提供合作的平台和渠道，改变以往高校相对封闭的办学局面，激发高校的办学活力，促进高校的办学改革。

但是就当前我国共建体制实施机制来看，部分仍然延续以往的计划经济的思维模式，不是强调市场经济下的资源的自主合作竞争，而是回到计划分配下的重点建设和资源倾斜。2004年，国家开始实施“省部共建”政策。最初，政府推进的省部共建地方高校政策是针对中西部高校开展共建工作，从公平角度出发，以资源倾斜的方式缩小中西部与东部高等教育发展水平之间的差距。然而，受这一政策所产生显著效应的影响，省部共建地方高校工作的范围逐渐扩展到全国。行业高校进入省部共建一方面意味着得到教育部或行业部委的支持，另一方面意味着一种身份——国家队或准国家队的标记效应。其背后是高校依据“依傍”政府的程度和力度而被分成三六九等的制度怪象和高校对政府的程序依赖、资源依赖、心理依赖等积习。[15]从共建的本义而言，政府直接主导共建并不有利于治理现代化的推进，不利于高校之间良性互动关系。

3.行业高校共建体制之下的院校行动

在既定的治理制度体系之下，共建体制能否取得实质性成效主要依赖行业高校运用该制度的能力。部分行业高校在划转之后，并没有积极利用共建体制去寻找社会主体参与高校治理，导致共建流于“空心化”。这是以往管控模式下所形成的“等靠要”思维的体现。但是近些年来，尤其是“双一流”建设实施以来，一些行业高校在充分发挥共建体制的资源集聚效应方面做出了有益的探索，积极主动地加强与各级政府、企事业单位等的联系，争取社会各方面的支持，多渠道筹集办学资金，促进自身的建设与发展。其表征体现在以下三个方面。一是行动趋于自动自发。一些高校从以往的被动共建开始走向主动共建，即自身成为发起共建行为的主体。这一方面得益于现代大学制度建设的成效，另一方面高校之间竞争加剧迫使高校做出积极创新、突破限制的行动选择。二是参与主体趋于多元。行业高校通过近些年的改革创新，探索出一条多方协同共建的发展之路，参与共建的部门和机构包括不同层级的地方政府、行业部门、科研院所、各类企业、国外机构等。三是方式趋于多样。共建的方式从总体支持走向总体支持与单项支持相结合，如共建一个科研平台，甚至共建一门课程。南京信息工程大学提出的“一院一所、一系一企、一院一校”新举措是共建形式趋于多样化的体现。高校所进行的共建机制改革探索，是共建工作逐渐走向微观领域和不断细化的结果，同时也是推进高等教育治理走向更高程度现代化的体现。

三、行业高校共建体制改革的未来方向

现代化是一个不断完善的过程，而不是结果。作为中国特色的高等教育管理体制，包括面向行业高校的共建体制，都有一个逐步完善的过程。从高等教育治理现代化的角度进行审视，共建体制对行业高校的发展具有重要意义，但在实施过程中依然存在诸多问题。在国家整体推进治理体系与治理能力现代化的背景下，行业高校共建体制的实践价值将具有更大的释放空间。因此，有必要从治理的视角重新思考行业高校共建工作的制度安排，关注点从宏观转向微观，推动共建工作走向深入和精细化。通过构建新型的共建模式，实现各方面社会力量在高等教育治理中的联合和协作关系，建立以高校为主体的工作机制，促进高校在共建工作中的自动自发，最大限度地整合和集聚各类社会资源，实现推进高校内涵式发展和提高服务经济社会发展的能力。

1.明确责任主体的共建任务

首先，在治理理念下，共建体制应从管理思维走向治理思维，使高校与各级各类政府从管理与被管理的关系走向合作伙伴关系，转变政府在共建工作中的职能，传统上的主管部门应当成为促进行业高校发展而构建新型共建模式的积极推动者，同时改变支配者心态，保障高校依法自主办学，为高校改革发展创造良好的外部环境。政府对中西部高校的共建（基于公平）和对行业共建的高校（基于效率）要区别开来，不可混为一谈。其次，应加强作为共建参与方的不同政府部门间的交流与协调，特别是建立教育部及省级教育主管部门同中央及地方各有关部门间的沟通协作，确保在促进共建高校各方面事业的协调发展方面达成共识。再次，省级政府、城市政府及其相关部门在加大区域高等教育统筹和支持力度的同时，应解决好管理、服务等方面的职能交错，克服高等教育行政系统条块矛盾，发挥各级各类政府在推动高校发展中的合力，最大化各级各类政府在行业高校共建工作中的协同效应。最后，规划并制订共建高校的发展战略与实施举措。[16]各方主体应在协议大框架下协商制订共建高校中长期发展战略，以及实现协议和战略的可操作步骤和具体措施。

2.构建更加多元化的共建体系

治理的实现有赖于参与者最终实现自主自治的行动网络。[17]新时期的行业高校共建工作应从过去单纯的外部驱动，转向注重构建多元协同、互利共赢的内外部结合的驱动机制。现阶段，随着高等教育治理现代化的推进，高校所面临的外部环境普遍更为复杂，需要处理好与更多社会力量和组织的关系。相关主体包括各级政府、行业部门、科研院所、企业等。2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要扩大社会合作，包括健全社会支持和监督学校发展的长效机制，探索高校与行业、企业合作共建模式。共建体制能够为扩大高等教育治理中的社会合作提供有力的制度保障，能够为社会相关机构持续参与高校办学提供有效的渠道。同时，这也有赖于构建多元参与的共建体系，将各级政府、行业部门、科研院所、企业等高校办学的关键利益主体纳入高校共建工作之中，进而构建包含众多治理主体的共建体系。这无疑有助于增加高校服务社会的渠道，提升多元化筹集办学资源的能力。

除了参与主体的多元化，共建的形式也应是多样化的。具体而言，在参与主体方面，可以是两方共建，也可以是多方共建；可以是政府之间开展合作共建，也可以是政府与其他社会机构协同开展共建，还可以是政府之外的社会机构共同开展共建。在方式方面，可以是对高校的总体性支持，也可以是对高校的单项支持，比如以支持某方面的科研项目或者科研成果转化的形式展开。在内容方面，包括办学资源、人员支持、教学科研平台共建共享等，应根据不同参与主体的情况寻找最佳共建模式，实现双方乃至多方共赢。

3.提升行业高校内部治理能力

治理能力是共建体制能否取得实质成效的关键所在。行业高校在划转之后，都面临资源短缺、服务面向不明、学科专业单一等众多转型过程中存在的问题。行业高校的服务面向从国家或行业逐渐向地方倾斜，是国家经济体制从计划经济向市场经济转轨的必然要求。[18]进入新时代以来，高等教育的社会环境越来越复杂，高校所面临的外部需求愈发多元化，以国家和地方政府以及传统行业的需求作为主要面向的办学定位将受到越来越多的挑战。在这样的形势下，行业高校除了依托特色学科专业之外，还应进一步扩大自己的服务面向，根据行业和地方需求拓宽服务领域，这也是推进高等教育治理现代化和扩大高校办学自主权的重要目的。在共建体制下，行业高校必须改变“等靠要”的行为模式，加快建设现代大学制度，充分调动自身以及内部机构的主观性，提升内部治理能力，实现来自各方面资源支持在学校层面或内部机构层面的主动集成和有效整合，达到资源集聚和最大程度地拓展发展空间的目的，进而促进自身的内涵式发展，最大限度地释放在人才培养、科学研究、社会服务等方面的功能。另外，应建立由学会等组织牵头的行业共建高校发展与评价机制，按不同共建类型，对共建成果、质量和绩效进行定期评价，为今后共建高校工作提出意见和建议，实现共建主体和客体“双赢”。