公共政策制定过程中的公众参与研究

张 蓉

(南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031)

一、引言

党的十九大报告提出：“要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”一直以来，党和政府高度重视将公众参与吸纳到政策制定中来。公共政策是对全社会价值的权威性分配，它关系着社会公众的切身利益，公众参与公共政策制定便成为公众政治参与、意见表达的直接有效路径。从广义上讲，公众参与是指公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。公众参与公共政策制定过程则是指公共政策制定主体之外的个人或组织，为表达和实现自身利益诉求，通过制度化或组织化途径对政策制定产生影响的各种行为。由于高速发展的经济和急剧分裂的社会结构，不平衡、不充分的发展与人民日益增长的美好生活需要间的差距已成为我国当前社会主要矛盾。随着公众主体意识的提高和话语权意识的增强，公众参与已逐渐成为社会生活的一部分。越来越多的公众以不同的方式参与到政策制定过程中来，以期表达利益诉求、介入利益分配、影响政策制定。

与此同时，公共政策与公众参与研究一直是学术界讨论的热点问题。学者们对这个问题的研究主要集中于理论探索和案例经验两个层面。在理论探索方面，学者们主要聚焦于公众参与公共政策制定的内涵与价值、形式与载体、功能与局限等问题，如孙柏瑛教授从政策议题性质和预期目标两个维度将公众参与形式分为关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证或咨询委员会、公民论坛以及社区发展公司等七种[2]。随着网络和新媒体的发展，微博、微信议政等网络参与也逐渐成为新兴的公众参与方式，一方面网络平台降低了公众参与的门槛与成本；另一方面网络平台的众声喧哗、信息不对称、数字鸿沟等问题也影响着网络参与的实际效果。在案例经验方面，学者们主要就公众参与某项公共政策制定的具体过程进行个案分析，并着力于探究有效可持续性的公众参与方式。如在PX项目选址、垃圾焚烧发电厂选址、城市拆迁条例修订等案例中，往往都经历着冲突初显、爆发、持续至平息等阶段，而公众参与的方式和效果则直接决定着冲突过程中的矛盾加剧或化解，最终影响着公共政策制定。

总体而言，学者们从不同角度研究公共政策制定过程中的公众参与问题，并取得了较为丰硕的成果。但随着新媒体的发展，公众参与的渠道与方式更加丰富且直接。新媒体环境下的公众参与不仅面临着新的问题，其对政策影响的路径也发生着变化。因此，笔者拟结合新媒体环境这一时代背景，梳理并分析新媒体环境下公众参与公共政策制定过程中的困境，并进一步探讨公众参与公共政策制定的有效方式与路径。

二、公众参与公共政策制定过程的现实需求

1.从社会管理到社会治理的理念转变

党的十八届三中全会正式提出“社会治理”这一命题，治理和管理，一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。相对于社会管理，社会治理在坚持完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体制机制基础上，更强调治理主体的多元化，正如习近平总书记所指出的，“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”[3]。因此，从社会管理到社会治理的理念转变更强调全民参与，政府、社会组织和公众等均作为治理主体共同参与到政策制定、资源分配等公共事务中来。公共政策的制定和实施涉及利益分配，不同的利益群体有着不同的利益诉求。多元主体的参与是制定科学合理公共政策的必要条件，也是公共政策顺利执行的有力保证。因此，公众参与公共政策制定不仅是从社会管理到社会治理理念转变的行动要求，也能及时获取公众需求、提升政策过程的有效性。

2.新媒体环境下的众声喧哗

随着互联网和新媒体技术的发展，微博、微信等新媒体平台不仅承载着公众社会生活的重要功能，也成为公众政治参与的重要渠道。相对于现实空间，网络空间有着天然的优势，公众对于现实空间的看法、不满，甚至愤怒更习惯在网络空间表达和宣泄。由于希望得到关注的迫切心情，公众在网络空间的表达或参与往往会带有一些口无遮拦、夸大其词甚至恶意评论，以此来博得关注或引发共鸣，而在社会情绪感染与传播过程中，愤怒是最易传播的线上社会情绪。因此，公众在网络空间中的行为表现往往更为激进和盲从，以至于善意被愤怒所感染、真相被谣言所覆盖、理性与非理性不断抗争，从而呈现出新媒体环境下的众声喧哗。打破这种局面需要公众的有效参与，有效的公众参与并不是公众个体行动的简单汇总，它要求公众在政策制定动态过程中有着有效的反馈和互动，从而自然屏蔽网络空间的虚假信息。显然，具“零门槛”“零成本”特性的新媒体平台，应作为公众参与公共政策制定的沟通平台，而非仅仅是负面情绪宣泄渠道。

3.社会发展不平衡、不充分的现状

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过改革开放近四十年来的不断发展，我国社会生产力水平总体上显著提高。2019年我国国内生产总值(GDP)接近100万亿元人民币，但折算下来的人均GDP与高收入国家还有不小的差距，这也意味着区域发展不均衡和收入分配差距过大。事实上，公共政策制定过程是一个各方利益博弈的过程，几乎所有的利益群体都希望政策制定者能够做出有利于自己的价值分配。然而由于资源的有限性，高参与度的利益群体必然会获得更多的资源。随着利益分配的倾斜，他们将凭借资金、权力、能力和关系等资源优势，对整个社会生活产生更加重要的影响；而低参与度的利益群体的利益诉求则越来越难在政策制定过程中体现，只能被动地接受政策安排，这样则会造成更大程度的不平衡不充分发展现状。因此，鼓励社会各阶层公众参与到公共政策制定过程中来，将其利益诉求与公共政策对接，解决公众在教育、医疗、居住、养老等民生方面的难题，是满足人民日益增长的美好生活需要以及实现社会全面、可持续发展的必然要求。

三、公众参与公共政策制定过程的现实困境

1.参与意识不足所导致的被动参与

由于受传统政治文化的影响，有些公众会认为政策如何制定、资源如何分配由国家权力机关统一部署，个人参与对政策制定无法产生实质性影响。同时，长期以来，政策制定过程的封闭状态也让公众失去了对政策参与的归属感，从而逐渐失去对公共事务的关注意识。虽然近年来党和政府重视并强调全民参与式社会治理，但是很多公众因参与意识不足从内心里并不认同这一理念，因而在行动上也只是被动配合，公众只是按照政策制定者的要求填表、参与问卷调查或参加听证，在参与过程中往往会漫不经心、或者谨言慎行，而不表达其真实想法和利益诉求。这种状态下的公众参与只是流于形式，从某种意义上讲这种毫无参与意愿的公众参与更像一种“胁迫式”的被动参与。在此过程中，政策制定者并不能有效收集公众的意见和建议，制定科学有效的公共政策更是无从谈起。

2.网络空间“加持”下的无序参与

随着新媒体的快速发展，网络赋权的公众参与实现了公众参与度的“零门槛”提升，但是其带来的无序混沌式参与却背离了公众参与公共政策制定的本质。由于信息传输物理距离的缩短以及传输时间的加快，网络空间的信息流动极易产生“蝴蝶效应”，尤其是涉及利益分配的相关信息，极易触碰公众敏感神经，经由网络传播的无限放大，往往会形成令人始料未及的连锁反应并产生巨大社会影响。网络空间内，各种正面的或负面的、合理的或偏激的、引导的或煽动的观点、意见、建议集聚、碰撞、蔓延与扩散……在这种状态下，不仅公众情绪相互交织感染，其观点表达也会因“羊群效应”而盲目跟风。如美国政治学家厄尔·莱瑟姆指出：“现代社会中人们珍视的主要价值观是通过群体来体现的。这类群体不计其数，而社会的组合又是种类繁多而且复杂。”[4]在此情境下，公众往往会丧失一定的独立思考能力，而盲从于主流或“精英”，在极易受利益集团所操控的同时，也增加了政策制定者收集有效信息的难度，如信息真伪甄别、事实虚实鉴别以及情绪识别等。

3.回应机制不完善导致的单向参与

虽然微博、微信等新媒体平台丰富且简化了公众参与的方式与途径，但参与渠道依然存在“通而不畅”的现象。据河南省政府办公厅发布的《关于2019年上半年全省政府网站与政务新媒体抽查及管理情况的通报》，2019年上半年，河南省正在运行的政府网站不合格率达20%，政务新媒体不合格率达6%[5]。一些政府网站存在空白栏目多、长期不更新等问题；微信公众号、政务微博等政务新媒体存在表述错误、互动交流长期不回应等现象，使得公众的网上咨询或建议如石沉大海、不见回复，从而形成公众的单边参与。公众政策制定是一个复杂动态过程，需要在公众参与和互动过程中不断调整和优化，公众和政策制定者之间应保持畅通的双向反馈机制。网络空间的“零距离”会进一步放大回应慢、不回应、程序式回应等问题，从而降低公众参与的积极性，逐渐丧失参与的意愿。

四、公众参与公共政策制定过程的路径选择

1.营造参与型的政治文化

公众参与政策过程是社会治理理念的行为转化，而受几千年“大政府、小社会”传统历史文化的影响，公众参与意识和参与动力明显不足。因此，要积极构建参与型的政治文化，使其成为公民参与公共政策制定的思想文化基础。首先，在政策制定过程中要注意吸纳广泛的公众参与，政策制定者应通过多种渠道主动与公众沟通和互动，从而将公众需求、意见和建议体现在政策制定中，让公众感受到其参与的意义和效果。其次，将自由平等的精神和观念渗入到社会传统习俗中，增强公众参与意识。帮助公众消除依赖心理，建立独立性，从而积极表达其意愿和诉求，使参与型文化内化为全体公众的共识。最后，培育社会组织，并与其建立良好的支持、信任、合作关系。社会组织在公众参与过程中不仅有一定的群体凝聚作用，降低个体公众参与的成本，同时也可以规范公众参与行为，提升公众参与理性。尤其是对于处于社会底层的弱势群体，他们不愿表达也不善表达，则可通过相关社会组织的鼓励和帮助，有序参与到意见表达中，形成一定的政策压力。

2.提高公众参政议政能力

新媒体的“零门槛”和“零成本”使得公众可以不受时空限制地发表自己的意见与见解，并且这些信息可在每一个节点间自由高速传播。在此过程中，如若缺乏一定的公众理性，网络空间极易滋生谣言、充斥暴力，甚至演变为线下极端行为。因此，这需要公众参政议政能力的提高，在有序参与的同时保证参与质量。首先，要培育公众参与政策制定过程中所需具备的综合能力。如对公众参与理念和公共政策过程的理解、对各类公众参与实践方式的了解以及对表达、沟通及互动中技巧的掌握等，以全方位提升公众参与政策制定过程中的各种能力。其次，要注重引导公众多角度、多维度看待问题，帮助公众建立良好思维模式，从而在分析问题和看待事物时，能独立且理智思考，而非盲目跟风追随，从而有效参与到政策制定过程中。最后，公众自身素养的提高。公众应加强自律，严格按照道德标准自我规范，并强化自身责任感和使命感，从而提高参政议政能力，保证公众参与政策制定过程的广度和深度。

3.完善回应互动机制

在人人都手持麦克风的新媒体环境下，政策制定者若对相关信息遮遮掩掩、对公众看法或意见毫无反应会显得尤为被动，从而逐渐丧失公众的基本信任。首先，应增强信息公开力度。一方面，在新媒体时代媒体和公众有着抽丝剥茧般深入挖掘的功能，被遮掩的或本该公开的信息会被无限放大；另一方面，一定的信息公开能帮助公众知晓政务信息，更好地了解政府公共政策的深意，从而及时参与到公共政策中来，提高政策的实效性。其次，要尊重公众意见，并对其意见或诉求做出及时负责的回应，而不是政策性的、官方的回答，并在此过程中倾听公众呼声、感知民声底蕴，在充分考虑公众需求的基础上，作出政策调整、优化公共政策。最后，以平等的姿态、有“温度”的语言同公众进行交流和沟通，尤其要避免一直以来居高临下的态度和“官腔”，变“高大全”为“平微精”，让话语体系更有人情味、包容性和贴近性，使公众在与政府活动互动过程中感受到可亲可近和自我价值，从而提高公众参与的积极性，实现良好的参与效果。