非法移民治理语境下的遣返概念解析

覃 嫄，钟 赫

（1.广州出入境边防检查总站，广东 广州 510660；2.贵州警察学院，贵州 贵阳 550005）

随着经济发展和综合国力上升，在经济因素和劳动力市场的影响下，我国正由移民的来源国和过境国，逐步向移民的目的国转变，非法入境我国的外籍人员数量有所增加。在一段时期内，个别地区非法入境、非法居留、非法就业的外国人仍处于增量加速、存量难减的状态。遣返则是止增减存的重要手段之一。在国际实践中，遣返是主权国家开展移民综合治理不可或缺的工作环节，可以移除境内违反法律法规及其他不受欢迎的外国人，可以在经济萧条时期驱逐外国劳动力，还在维护国家安全和打击跨国有组织犯罪中发挥重要作用。[1]在我国法律框架下，要实现遣返工作的目的要义，理解和把握遣返概念的内涵与外延是第一步。

一、从广义和狭义解析遣返概念

遣返一词的使用领域较广，在国际法、国际条约及中国法律文件中出现的有海员遣返、船员遣返、收容遣返、引渡和遣返、被拐卖受害人遣返等语义，内涵共性为人员的返回、退回。在非法移民治理语境下，遣返一词出现在移民管理工作的主要依据《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》（以下简称《外管条例》）中，国际移民组织也对遣返做出了词义解释。

（一）广义遣返概念

国际移民组织的词义解释中，遣返（return）是指广泛意义上的移民返回或被带回其出发地，包括一国境内的流离失所者（IDPs）或退伍复原战士（demobilized combatants）的返回或被带回，也包括跨国境移民劳工、难民、寻求庇护者的返回或被带回，包括自发遣返（spontaneous return）、自愿遣返（voluntary return）、协助遣返（assisted return）和强制遣返（forced return）等4种形式。自发遣返是指移民以单人或群体为单位，在未接到任何协助的情况下，自愿自主返回来源国的行为。自愿遣返是指移民自愿主动在接受/未接受帮助的情况下，返回来源国或前往第三国的行为。协助遣返是指移民自愿主动在接受行政、法律或财务支持，以及安置协助的情况下，返回来源国的行为。强制遣返是指主权国家对拒绝入境外国人或终止外国人在该国停留居留，依据行政命令和司法程序将其遣返至国籍国、常住地国家（地区）、出生地国家（地区）及其他可以遣返的第三国等行为。[2]

return一词在《英汉大词典》《21世纪英汉汉英双向词典》中作不及物动词用，意为回（到）、返（抵），国际移民组织对该词的解释中包含了以国境内、跨国境的移民返回的各类情形。联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》官方英文和中文版本中，英文单词return的对应翻译为遣返。联合国难民署、国际移民组织的文件和行动计划，将voluntary return称为自愿遣返，assisted return称为协助遣返。国内学者在移民治理的讨论中，将return翻译为遣返或返回的皆有。这一定义涵盖的4种情形均为移民的返回或被带回，对象覆盖了难民和寻求庇护者，可以看作广义概念的基础。

在这基础上，有三处值得商榷：一是在《辞海》中，遣返是指“遣送为原处”，带有强制或外力协助的意味，因此自发遣返（spontaneous return）不符合汉语遣返语义，应取“返回”的语义，但涉及难民及庇护申请者未能通过甄别后的自主返回或前往第三国，因客观上不具备能在目的国停留的身份和认可条件而作出此类选择的，仍然应称为遣返，应在定义中细化说明；二是非法移民治理语境下的移民是指客观存在跨国境行为的人员，该定义的国境内流离失所人员和复员战士的遣返，不属于移民管理的范畴，对应划分在民政和退役军人管理的范畴；三是应该补充遣返中的利益相关方，以便于理解和划分范围。

通过结合国际移民组织的定义和中文语义，广义上的遣返，是指广泛意义上的移民返回或被带回其出发地，包括跨国境移民劳工、难民、庇护申请者的返回或被带回，包括自愿遣返（voluntary return）、协助遣返（assisted return）、强制遣返（forced return）和难民及寻求庇护者在未能获得相应地位情况下的自发遣返（spontaneous return）等形式，涉及的利益相关者包括雇主、政府、国际组织、公民社会及个人家庭。严格意义上，难民、寻求庇护者和移民不能混淆。难民的定义由国际法规定，特指因种族、宗教、国籍、身为某一特定社会团体的成员或具有某种政治见解，不受或不愿意受其来源国保护的人，通过甄别取得难民地位的人，其权益受到国际法保护；移民一词的定义并没有国际法规定，移民权益受《世界人权宣言》保护。在联合国文件解释中，为确保难民的特定权利受到保护，不应混淆概念，也不应将二者看作包含与被包含的关系。[3]134为尽量拓宽移民管理中遣返对象的范围，更多地列举情形，难民和寻求庇护者虽然不属于非法移民，但也在这一语境下一并讨论，纳入遣返的广义概念中。

（二）狭义遣返概念

在各个国家和地区的法律条文中，遣返一词表现为主权国家依照相关法律规定、履行法定程序移除非本国公民的行为，对象不包括受“不推回”原则保护的难民和寻求庇护者。如加拿大《移民和难民保护条例》规定的遣返离境令（Removal Orders），包括离境令（Departure Order）、遣送令（Exclusion Order）、驱逐令（Deportation Oder），我国香港特别行政区《入境条例》的遣送令（Removal Orders）和递解令（Deportation Oder）。非法移民治理语境下，对我国执法实际而言，狭义上的遣返，主要依据《出境入境管理法》和《外管条例》作探讨辨析。

《出境入境管理法》中，遣返一词共出现5次。其中第12条、第75条中共出现3次，表述的是中国公民出境后被其他国家或地区遣返的情形，这是指境外移民机关开具法律文书委托交通运输工具带回或境外移民机关派员直接送达口岸。当事人非法行为被处理后自行返回的，不属于该条文遣返所指的到我口岸后正常入境。此处的遣返其实包括中国公民被境外移民机关履行法律程序，采取手段强制出境的各类情形，遣送出境、递解离境、驱逐出境均属于此范畴。在第六章标题出现1次，表述“调查和遣返”，该章节与遣返相关的内容是涉及遣送出境的条文。第63条出现1次，表述被拘留审查或者被决定遣送出境但不能执行的人员，应当羁押在居留所或者遣返场所。《外管条例》中，遣返一词一共出现4次，第四章标题“调查和遣返”出现1次，该章节与遣返相关的内容是涉及限期出境、遣送出境、驱逐出境的条文。在第29条出现3次，表述的内容均为遣返场所，明确了羁押对象为被拘留审查的外国人、被决定遣送出境或者驱逐出境不能立即执行的外国人。

不难看出，无论是中国公民被遣返还是遣返外国人，主体都是国家或地区，不包括国际组织等各类非政府机构。遣返必须经过法定程序，形式上都体现了执法机关的强制性，并做出措施确保遣返对象离境。从我国实践出发，狭义上的遣返应指我国公安机关依照相关法律规定，履行法定程序，对外国人做出遣送出境或者驱逐出境的处理。这里限期出境与对中国公民被遣返的内涵不对等，限期出境对象也不属于羁押遣返场所的类型，不属于狭义遣返概念。

（三）遣返和遣送

国际移民组织概念中，遣送（Removal）也可以看作驱逐（Deportation）、逐出（Expulsion），指主权国家在拒绝非本国公民入境或终止其停居留权利后，签发驱逐、逐出、遣送令，将非本国公民作为客体从本国领土移至其来源国或第三国的行为。在广义上，遣返包括各类返回的情形，对象包含移民、难民和寻求庇护者，有自发、自愿、协助和强制多种类型，涉及多个利益方和参与者。遣送是强制措施、强制行为，主体是主权国家，对象为非本国公民，需要经过法定程序签发文书命令。在此维度，遣送的特点、要件与遣返概念中强制遣返相符，是其中的主要表现形式。

在《出境入境管理法》中，遣送一词出现10次，分别在第21、58、62、63条，表述的都是遣送出境这一强制措施，执法主体为县级以上地方人民政府公安机关和出入境边防检查机关，对象为外国人和其他境外人员。在《外管条例》中，该词出现8次，分别在第31、32、34、35条，表述的也是遣送出境强制措施，执法主体及对象同上。在狭义上，遣返包含遣送出境、驱逐出境两种处置，遣送仅为遣送出境这种强制措施的执行行为。

不难看出，广义狭义上的遣返所指代的都是整体工作大概念，遣送则指代的是其中由国家机关执行强制外国人离境的行为。二者属于包含与被包含的关系。产生混淆的原因，一是将广义的遣送替代狭义的遣返使用，实质上遣返强调的是依法移除非本国公民的处置，遣送强调的是执法机关的确保非本国公民离境的行为。二是工作使用习惯，出入境管理工作初期至今，对于被遣返的中国公民，都需在入境时接受边检机关的调查询问，使用遣返审查一词频率较高，在执行遣送外国人或其他境外人员任务时，使用遣送外国人一词频率较高，容易产生遣返是个人被主权国家强制回国，遣送是执法机关处置外国人的错觉，或是惯性以具体工作人员的视角出发，认为遣返就是中国人被遣返回来，遣送是指执行遣送外国人出境。三是语言对应，在出境入境管理法的英文版中，遣送出境和遣返对应的英文单词都是repatriation，这成为了认为遣返与遣送实质含义相同，只是表述概念不同观点的依据。然而，该英文单词在1949年日内瓦第三公约《关于战俘待遇公约》中第46条、日内瓦第四公约《关于战时保护平民公约》第132～135条中，是指特定遣返，[2]在国际移民组织释义，是指战俘、被拘留者、难民或平民在各国际文件规定的特定情形下，返回其国籍国的个人权利。由此可见，该英文单词与广义狭义遣返或遣送都不对应，不能作为认定遣返遣送概念实质相同的依据。

二、从遣返时的强制情形差异解析遣返概念

根据遣返对象离开时的强制性，遣返概念可以分为自愿遣返和强制遣返两大类。

（一）自愿遣返

自愿遣返指遣返对象在不受人身强制措施，不反对返回来源国或前往相关第三国的情况下离境。自愿遣返情形多样，包括遣返对象主动向执法机关报告个人非法入境、非法居留、非法就业等事实后自愿离境的情形；也包括遣返对象被执法机关发现其非法入境、非法居留、非法就业等事实后，被要求自行离境的情形；还包括在相关国家及国际组织的协助下，遣返对象个人不反对离境并获得重新安置的情形。

因自愿离境不需政府投入强制力量执行，且遣返对象一般自行承担遣返费用，许多国家在移民综合治理中，优先使用自愿遣返。例如，美国《1996年非法移民改革与移民责任法》（以下简称《1996年移民法》）规定，对于没有犯罪记录的非法移民，在其承认自己非法进入美国的事实并同意接受监督的情况下，可以允许自愿离境。自愿离境的外国人再次入境美国不会受限制。欧盟则通过签发遣返指令，允许非法移民获得7～30日的自愿离境期，在特殊情况下还可以延长。按期离境的非法移民再次入境也不受影响。[3]225

我国对外国人做出限期出境（个别法律中称限期离境）的处理其实也属于自愿遣返的类型。限期出境是指对违反我国法律、法规的外国人，限其在一定期限内自行离开我国国境的行政处罚。在我国《国家安全法》《反间谍法》《治安管理处罚法》《防震减灾法》《测绘法》《出境入境管理法》《外管条例》中均对此有相关规定。根据《外管条例》第33条，限期出境期限最长不得超过15日。相关法律法规未对限期出境对象做出一定时间内不准再次入境的规定。虽然未按期离境的非法移民会被强制执行遣送出境，但届时需要执法机关重新做出处理决定，因此，限期内的自愿自主性仍然是该类遣返的主要特征。

还有一些自愿遣返是因国家和国际组织的协助促使产生的。如联合国难民署推行的协助自愿遣返计划（Assisted Voluntary Return and Reintegration，简称AVRR）和强化自愿遣返举措（Enhanced Voluntary Return and Reintegration Package，简称EVRRP），对象主要为未能取得难民地位的非法移民、未成年非法移民、有健康问题的非法移民等。联合国难民署会充分与自愿遣返对象的遣返发起地、途径地及接收地进行沟通，确保遣返对象人权与尊严，并帮助其在接收地安置、融入和立足。早在处理我国香港地区的越南船民问题时，联合国难民署就曾作出自愿遣返实践。该机构于1988年与越南政府签署了一份备忘录，确定了将船民中自愿返越者送回越南的办法。越方承诺船民不得因非法离开越南而受惩罚和迫害；返越的人将被允许回到原居住地；自愿返回者根据需要可以得到联合国难民署的有限援助；难民署负责监督返越者所受的待遇。[4]

在国际组织的推动下，各类协助自愿遣返已成功安置了一部分非法移民和难民。比如，从80年代起，国际移民组织陆续同希腊、荷兰、德国等多国签署合作条约，协助自愿遣返者返回和融入，并通过定向开展飞行计划（Pilot Project），集中退回安置同一国籍的未获难民地位的寻求庇护者。[5]2019年联合国难民署国家综合评估报告（UNHCR Country Portfolio Evaluation）显示，包括意大利、摩洛哥、安哥拉等在内的一些国家，政府已将自愿遣返协助列为非法移民治理的综合措施之一。上述实例中提到的协助自愿遣返，既体现了非法移民接受帮助后遣返的自主自愿性，也体现了国际组织、国家或政府的财政和行政支持，同时具备了自愿遣返和协助遣返的特性，但本部分从自愿或强制角度出发探讨遣返概念含义，因此将协助自愿遣返视作自愿遣返的情形之一。

在我国，除限期离境外，其他形式的自愿遣返不普遍，在遣返总数中占比很少，主要是非政府行为。

（二）强制遣返

强制遣返指在遣返过程中对遣返对象有人身强制的情形，主要应用于严重违反主权国家法律、危害一国国家安全的外国人。在遣返对象不履行自愿遣返时，遣返种类也会升级为强制遣返，以完成移除无停留居留权利外国人的任务。如在美国、欧盟，未在限期内自愿离境的外国人会遭到正式驱逐，并同时实施5年以下不准入境的禁令。美国强制遣返的情形为遣送出境和驱逐出境（也译作递解离境）。

在我国，强制遣返措施为遣送出境和驱逐出境，具体适用在多部法律中有所体现。《出境入境管理法》和《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》对适用遣送出境做出规定。其中，《出境入境管理法》第62条规定，被处限期出境，未在规定期限内离境的，可以遣送出境。被遣送出境人员，自被遣送出境之日起1至5年内不准入境。适用驱逐出境则在《出境入境管理法》《刑法》《治安管理处罚法》《测绘法》《防震减灾法》《境外非政府组织境内活动管理法》《国家安全法》《反间谍法》中有所规定。其中，《出境入境管理法》第81条规定，外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。被驱逐出境的外国人，自被驱逐出境之日起10年不准入境。

与我国出入境管理工作实际相匹配，强制遣返的适用对象也不仅限于外国人，《出境入境管理法》《国家安全法》《反间谍法》《关于强制外国人出境的执行办法的规定》等法律规定明确，其他境外人员（含港澳台居民）可以依法遣送出境。

三、从遣返对象被截获时所处的地点差异解析遣返概念

根据遣返对象被截获时的位置不同，遣返概念可以分为当场遣返和入境后遣返两大类。

（一）当场遣返

当场遣返是指遣返对象在非法入境主权国家前或试图非法入境主权国家时被截获并遣返的情形，遣返对象被截获时还未取得入境权，可视为在国境线之外被拦截遣返。国内外的移民机构都明确将当场遣返程序和规定与其他遣返做出区分。比如，美国《1996年移民法》第235条第2款第1项“如果负责检查的移民官认为一个到达入境港的移民欺诈或撒谎，或缺少有效文件，因而断定不能入境的，该官员将命令其离境，无需进一步举行听证会或复审，除非该外国人声明担心受到迫害，或有意提出避难申请”[6]，这一程序被称为快速遣返（expedited removal）。

在我国出入境管理执法中，也有与当场遣返相对应的处理和表述。《出境入境管理法》第26条规定，对于未被准许入境的外国人，出入境边防检查机关应当责令其返回；对拒不返回的，强制其返回。但在执法过程中，边防检查机关对于在入境时被发现持用伪造、变造、骗取的出境入境证件出境入境的；冒用他人出境入境证件的；逃避边防检查的；以其他方式非法入境的；协助他人非法入境的，做出遣送出境决定，并报列实施1至5年不准入境。在处理上，对未被准许入境外国人责令其返回、强制其返回的这类操作，明显带有当场遣返的快速退回性质和特征。在表述上，第26条中“返回”一词，在《出境入境管理法》（英文版）中的表述为return，与国际上遣返一词的主要表述方式相吻合。对入境时发现非法入境和协助他人非法入境做出遣送出境处理，则属于遣返中一类处置方式在移除未取得入境权非法移民上的应用，时间节点是在移民企图非法入境时。因此，《出境入境管理法》中对口岸发现未获得入境权非本国公民或涉非法入境人员的责令返回、强制返回和遣送出境等三种处理情形，都属于当场遣返的概念范畴。

当场遣返在国境线前截获处理非法移民，彼时遣返对象的来源国和交通工具明确，执行难度和风险较低，又有国际公约和国际组织规定作为保障，是各个国家和地区开展源头管控、遏止非法移民增量的重要手段，其发起和执行机关一般为边防检查机关。

（二）入境后遣返

入境后遣返是指遣返对象已通过合法或非法的手段入境主权国家，在主权国家境内被终止停留居留权并遣返的情形，是减少非法移民存量的手段。区别于当场遣返，入境后遣返的遣返对象是在国境线之内被发现后再作遣返，被剥夺的是已经取得的入境权以及停留居留权。美国《非法移民改革与移民责任法》将其称为正式驱逐（formal removal）。我国香港特别行政区《入境条例》第25条将其称之为“依据遣送离境令或递解离境令遣送离境”。

在我国《出境入境管理法》及其他相关法律框架下，入境后遣返属于在华外国人管理工作的一部分，即指执法机关对我国境内的非法移民和合法入境的违法外国人依法作限期出境、遣送出境和驱逐出境处理，是执法中关于遣返工作的主要构成，也是“三非”外国人治理“去库存”的重要手段。执行入境后遣返常常面临身份核实、费用承担、远途监督、警力消耗等诸多难点，但也已经存在有较为完善的体系和成熟的操作。目前，我国大部分省份入境后遣返工作压力尚属于可控阶段，但随着我国国力进一步提升，与周边国家经济差距进一步加大，非法移民增幅也可能随之扩大，入境后遣返工作也将面临更多挑战。

四、我国非法移民治理下的遣返概念

在我国开展非法移民治理过程中，遣返概念的外沿和内涵也在随形势变化而变化，上述概念解析可以帮助我们理解国际和国内的遣返形式的类型，然而广义的概念太宽泛，狭义的概念涵盖不全面，究竟该如何定义遣返呢？法律规定的限期出境、遣送出境和驱逐出境三种处置就能代表执法机关的全部工作吗？

作者认为恰当定义目前及今后一段时间的遣返概念还应紧密结合非法移民治理实际，以主权国家赋权的执法机构为主要视角，立足于遣返的目标、原则、主体、对象进行解析。不能简单地将遣返等同于三种法律处置，否则，很可能限制执法机关的思维和视角，也难以体现非法移民治理中，遣返工作作为终结环节的重要作用。

执行限期离境、遣送出境、驱逐出境是移除境内无入境权和停留居留权非本国公民的具体措施，但遣返工作中如何实现遣而不返、如何在“不退回”原则下处理不能取得难民地位寻求庇护者、如何清退难以查清身份待遣对象、如何与外国人在境内管理各个关节衔接顺畅等问题，都要求执法机关主动考虑通过制定配套政策、加强政府间沟通、适当与国际组织协作等方式谋求解决方案。

国际社会在开展特定对象的移除工作中，有诸多来源国、目的国、过境国、安置国共同解决非常规移民问题的实例。比如，欧盟与毗邻国家签署再入境协定（Readmission Agreement），要求协议国接收来自该国的常住非本国公民甚至途经该国的第三国公民，[7]以解决遣返对象国籍身份不明长期滞留的问题。英国与非法移民的可能来源国合作开展人员识别，以外交、学研、执法合作等渠道邀请专家驻点，协助判定不作国籍自述或自述情况无法核查人员的国籍，推进解决身份核查问题。不少人口增长率低或负增长的经济合作与发展组织国家（OECD Country），顺应移民推拉效应，通过综合施策利用潜在的非法移民作为劳动力，填补本国公民不愿意从事“3D”工作（即脏的Dirty， 低下的Degrading和危险的Dangerous）的空白，同时发挥目的国、来源国政府以及雇佣企业的合力，进一步控制和管理此类移民劳工。美国在布什政府时期推行客工计划（Guest Worker Program，以合同为期限由雇主担保给予非法移民短期合法工作身份，限制其活动范围和福利，允许其正常出入境），[8]也是使非法移民由地下转为地上的解决方案之一。意大利则通过与其非法移民主要来源国之一的突尼斯签订遣返协议，每周遣送80人，平均每月向外遣送400人。[9]意政府主要通过鼓励国民赴突旅游、在突开办企业工厂等手段，帮助突尼斯经济发展，以增强来源国对本国国民的吸引力，减少经济原因的非法移民，同时也为遣返对象在本国融入创造大环境。

上述有关遣返的实例和做法，体现了主权国家及其责任部门，将这类移除工作作为移民治理的重要内容，立足于本国利益，结合国际和地区形式，发挥地缘政治优势，深入开展政府间合作，运用互惠互利的国际协议，堵住源头、疏通渠道、清理存量，不断向本国的治理目标靠拢。因此，我国要达到新形势下非法移民治理的理想目的和效果，从执法机关的角度出发，遣返涉及的工作内容不能只满足于机械地完成好法律规定的各类处置，还应该涵盖政府部门的综合配套措施。

最后，作者尝试以目前形势下遣返工作的目的+主体+原则+措施+对象为要素，对工作中应该掌握的遣返概念进行定义，即以综合治理非法移民为目的，主权国家执法机关依据法律规定，以限期出境、遣送出境和驱逐出境为主要现实手段，将被拒绝入境和终止停留居留的非本国公民从领土上移除的行为，以及确保终结非法移民行为的综合政策和有关举措。