依法分类治理信访诉求：实践困境、内在张力与优化路径

2020-03-13王裕根

理论导刊 2020年2期

摘要：依法分类治理信访诉求是推进信访法治化的重要制度理念。但在实践中，依法分类的界限和标准的模糊性、法治体系与群众生活诉求的非对称性以及基层领导干部较弱的依法治理能力都制约着依法分类治理信访诉求制度理念的实现。而信访工作机构的科层化运作与群众信访诉求的平面化生成之间的矛盾、法治系统与群众日常生活诉求之间的矛盾则深刻揭示了依法分类治理面临的实践困境。依法分类治理信访诉求本质上反映了信访工作中政治与行政的内在张力，缓和这种内在张力，需要结合基层信访工作实践创新工作机制。优化依法分类治理信访诉求的工作实践，可在党政体制基础上建立信访诉求化解的联席会议制度，并立足于信访的社会治理功能定位，采用“先调后导”的工作模式，逐步吸纳法律精英人士参与到依法分类治理实践，进而有效实现依法分类治理信访诉求的制度理念。

关键词：依法分类;信访诉求;政治属性;社会治理;信访制度

中图分类号：D632.8

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）02-0084-09

信访制度是一项具有中国特色、历史渊源的治理制度。信访制度最早发端于1951年政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，此后经历了创立和探索阶段、恢复和规范阶段、统合和重塑阶段[1]。新中国成立70年来，我国信访制度的功能始终存在政治动员和社会治理的功能[2]。發展至今，作为中国特色社会主义制度的重要内容，信访制度的社会治理功能主要表在纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底等方面[3]。进入新时代，随着社会主要矛盾的转变，人民群众利益诉求越来越多样，通过信访渠道反映自己的诉求也越来越频繁，如何在既定的制度体系下对信访事项进行有效分流并导入相关职能部门解决，如何用法治化的方式化解信访矛盾和突出问题，如何转变信访工作机制更好地解决群众反映的问题，是推进信访制度改革亟需解决的重要课题。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法的诉求依照法律规定和法定程序就能得到合理合法的结果。”[4]这为实践中信访法治化改革提供了基本方向和目标定位。面对日益高涨的“信访洪峰”，从信访研究“维权”[5]范式转向“谋利”[6]范式以来，学界对现实生活中复杂的信访行为及其利益关系日益认清，信访的分类治理已成为理论界[7]和实务界的基本共识①。而在全面依法治国的新时代背景下，立足于信访的社会治理功能，对信访进行依法分类已成为化解突出社会矛盾、回应人民群众利益关切的重要途径。依法分类治理的目的是为了疏导社会矛盾和冲突，保障合理合法的诉求能够有序实现。实践当中，按照法律规定对信访诉求进行分流，将那些能够通过法定途径解决的问题，导入相关司法机关、职能部门解决，保障合理合法的诉求能够得到合理合法的实现，已成为依法分类治理信访诉求的基本共识。然而，依法分类治理信访诉求的实践也面临一定的困境，例如，依据什么样的法定标准进行分类？依法之后如何导入具体部门解决？有何实践困境？如何认识依法分类治理的实践困境及其内在张力？依法分类之后如何有效治理？等等，这些都是实践中需要面对和解决的问题，而这些问题本身既涉及到信访工作的本质属性及其嵌入的体制结构，也涉及到信访制度改革的路径探索。本文基于笔者及所在研究团队近三年对基层信访治理的追踪和调研经验，深入分析依法分类治理信访诉求的实践困境、内在张力，在此基础上，结合实践提出破解依法分类治理困境的思路。

一、依法分类治理信访诉求的实践困境

依法分类治理信访诉求是按照现有法律规定对信访诉求进行分类并导入政府部门、司法部门或者有关单位依法解决，以保障和回应新时代人民群众多元化的信访诉求，使之得到合理合法实现的重要制度举措。从战略意义上看，依法分类治理信访诉求是全面依法治国的具体体现，也是新时代建设法治社会的重要内容。法治是治国理政的基本方式，依法分类治理信访诉求既是贯彻全面依法治国的重要体现，也是提升社会治理法治化水平的客观要求。从信访工作实践看，当前“信访不信法”的局面依然困扰着信访治理工作，如何将法治的方式融入信访工作并化解“信访不信法”的被动局面已然成为依法分类治理信访诉求的重要现实背景。因此，依法分类治理信访诉求有利于把法治方式和法治思维融入信访治理的全过程，并把法治摆在信访治理的突出位置，从而不断扭转“信访不信法”的局面。从信访制度的完善来看，任何一项制度的运行都面临着与外界环境不断相互作用进而不断革新自我的任务。因为，制度在运行的过程中会随着时代条件和环境的变化而产生不同的治理绩效[8]，如何结合新的时代背景和条件改革相关制度运行条件，从而使制度运行的绩效保持最优状态是制度改革的重要方向。就信访制度本身而言，通过法治思维改革和完善制度运行的各个环节，缓解信访制度运行的负荷，可以最大程度地激发信访制度的治理活力。

然而，一项制度举措的设计理念需要结合现实条件去分析其实践的局限性才能全面掌握和理解制度运行的全貌。换言之，依法分类治理的制度设计理念也需要考察信访制度运行的现实条件和环境才能全面理解这项制度理念的合理性以及局限性。当前，随着社会转型速度不断加快，基层社会的各项利益格局不断调整，基层社会的任何事项都可能成为信访的事项，并且任何信访事项都可能流向中央、省、市、县、乡各级政府。一旦各种信访事项流入到各级政府的信访部门，那么按照信访处理的属地管理原则，信访事项会逐级转到县级信访机构处理乃至乡镇一级②进行包保[9]。从依法分类治理的流程来看，考虑到县级政府的职能部门基本与中央政府相一致，政府机构设置相对健全，并且县级政府部门、司法机关有相应的法定处理权限，因此，依法分类治理信访诉求的场域主要是县域，依法分类治理信访诉求的主体主要是县级信访机构（详见图1）。而从整个国家政权体系运行的关键环节来看，国家的各项政策、法律和制度都需要县级党委政府统筹执行。与此同时，县级党委政府也承担着统筹解决人民群众诸多信访事项的政治责任，正所谓：“郡县治，则天下安。”

从信访制度运行的现实层面看，根据笔者对县域信访工作的调研以及对县域治理的观察，可以归纳出依法分类治理信访诉求存在以下几个方面的实践困境。

一是依法分类的标准存在一定的模糊性。依法分类治理的前提是对既有的信访事项的有效区分，而从现有信访机构设置的层级模式来看，区分信访事项的主体一般落在了县级政府信访部门。也即，任何信访事项，一旦进入信访机构，首先是由县级政府信访部门进行区分，然后再转到县级相关职能部门或司法部门解决。如果按照既定部门职责依法将群众的信访事项导入相关部门解决，则可把信访事项划分为政策（法律）在位型上访、政策（法律）缺位型上访，政策（法律）存在模糊性规定的上访[10]。不过，从信访与法治的关系角度来看，信访手段和法治手段都是回应人民群众诉求的重要途径。一旦把人民群众的信访诉求都纳入法治轨道解决，那么上述分类也容易做出一个预设，那就是所有的社会事务或者所有的信访诉求都应该纳入法治体系解决，并且各个职能部门在化解信访问题时都有法律或者政策依据。而事实上，基层群众的很多诉求并不会在法治体系内找到对应关系，什么是合法的诉求？合法诉求应该导入哪个部门解决？什么是非法的诉求？什么是合理的诉求？等等，显然，这无法

[TP14-1.TIF;S+2mm，BP][TS（][JZ（][HTH]图1 依法分类治理信访诉求的流程

完全按照法律的界定进行区分。实践中，依法进行分类并导入相关职能部门解决的界限和标准总是模糊不清。并且，许多事项需要多个部门协同解决，如果严格按照法定界限去导入职能部门解决，那么可能因部门之间相互推诿而导致问题得不到解决。例如，城市扬尘和噪声的信访投诉，在法律体系可能涉及到多个部门，如果一味按照法定程序导入某个部门解决，不仅无法回应人民群众对美好环境的诉求，也无法彻底解决实际问题，反而会弱化人民群众通过信访渠道参与环境治理的积极性。

二是群众信访事项与既有法律体系之间存在非对称性。即便按照法律的标准进行有效區分，但法律上的规定总是与群众的社会生活诉求之间存在不协调性。虽然国家建立了一套法治体系，但是用法律手段不可能完全解决群众合理的信访诉求。例如，有些困难群体的社会救助，一旦上升为信访事项，在法律上可能并没有明确规定，且这些信访事项本身难以通过法律途径解决，而需要党和政府的政策回应。也即，既定的法治体系并不能全部回应群众社会生活的信访诉求。一方面，国家的法治体系具有建构性，它的产生和发展乃至完善仍然具有国家主义的倾向[11]。也就是说，法律制定、修改和完善往往是政府主导和推动，这也就决定了法律规则所要调整的社会关系不可能完全容纳社会事务的方方面面。另一方面，社会事务的多元化、多样性以及不规则性决定了并非所有社会事务都能纳入到法治体系中去解决，这也就必然造成一些社会剩余事务无法按照既定的法律标准解决。因此可以说，如果所有诉求并不与法治体系存在一一对应关系，那么信访事项法治化方式解决就存在一定的局限性。

三是基层领导干部用法治思维和方式化解信访事项的能力不足。在县域社会中，法治思维和法治方式还难以有效融入基层社会治理过程中[12]，对于县级党委政府而言，维护基层社会稳定是党委政府的重要政治职责，而群众信访作为综治维稳的重要事项，属于基层党委政府维稳的重点工作。相应地，群众信访的维稳工作也是上级政府对下级政府综治考核的重要内容，有些地区甚至在信访考核方面对基层党委政府进行一票否决，这给基层党委政府特别是乡镇一级党委政府带来很大的考核压力。为了应对信访考核压力，基层党委政府会采用多种非正式手段对信访人进行“稳控”，防止信访人越级上访或者进京上访。在“稳控”的过程中，为了实现信访考核的目标，基层领导干部常常不善于通过法治化的方式解决信访人的诉求，或者明明不是法治体系所能解决的事项，基层领导干部也推到司法系统解决。例如，在一些地方，为了不让群众越级上访，不惜违背现行低保评定的法律政策规定而给予上访对象低保名额作为维稳对象不去上访的交换。这种“维稳保”不仅弱化了低保的社会救助功能，也破坏了基本的法治规则。这样一来，不仅没有真正解决人民群众的合理诉求，反而弱化了基层领导干部运用法治思维和法治方式化解信访问题的能力。

上述三个方面的实践困境深刻反映了依法分类治理信访诉求过程中存在两方面的基本矛盾。

一方面，信访机构的科层化运作与基层社会信访诉求的平面化生成存在矛盾。信访机构作为各级党委政府的办事机构，起着密切联系群众、掌握社会舆情的重要作用。然而，随着社会时代的发展，信访部门在政府机构中的地位越来越凸显，信访机构改革之后的地位、作用也越来越突出，并日益发展为与县级职能部门一样的科层化组织。与此同时，上下级之间的信访科层结构越来越健全，信访机构之间的行政化和科层化也越来越明显，并且信访系统内部的技术性治理模式逐渐占据主导地位。这表现为，上下级信访机构之间的指标任务、考核事项相对刚性化和技术化，并日益采用信息化办公系统来监控信访信息和动态。这样一来，大量信访事项被纳入既有的科层制运转逻辑之后，往往会在体制内部的运作惯性中销声匿迹，导致信访制度向官僚主义发展[13]。本来越往上，信访机构的地位、职权和资源越大，其依法分类治理信访事项的权能就越大，依法处理信访事项的可能性就越大，但按照现有的信访处理的属地管理原则，真正依法分类处理信访事项的是权力、地位以及资源都比较稀缺的县级信访机构。而基层社会的信访诉求往往具有不特定性，很多信访诉求的演变也存在一定时间性和偶然性，基层社会大多数信访诉求都是多点来源并且平面生成，这也就决定了任何一个信访诉求并非只是法律问题或者法治系统所能解决，而信访机构科层化运作无疑会进一步催生官僚主义的作风。于是，群众信访诉求生成的平面性以及信访诉求处理的科层化之间始终存在一定紧张关系。可以说，群众诉求的平面化生成与县级信访机构能调动的权力资源严重不匹配，即使通过依法分类但还是难以在既有的科层化体制中对之进行回应。如果群众没有在基层社会化解信访诉求，那么就会涌入更高一级的信访机构;如果更高一级的信访机构在科层化体系内用行政压力方式将之转入基层处理，那么就会使得基层党委政府在处理群众信访诉求方面捉襟见肘，从而导致越来越多的群众信访诉求始终积压在基层，最终影响到群众信访诉求救济，也影响到信访制度的运行效率。

另一方面，依法分类的法定标准与群众差异化的信访诉求存在矛盾。群众信访诉求生成的平面性，决定了信访诉求在既有的法律体系中很难找到一一对应关系。依法分类关键是要找到一个区分标准，这个区分标准如果以法律为界限，那么基层社会的信访诉求只有少部分能够进入到法治系统中解决，并且进入到法治系统解决的信访事项并不能保证得到彻底解决，因为还涉及到国法与情理的冲突，这从近年来许多涉诉信访案件增多可窥见一斑。但是，如果有些信访诉求没有进入到法治系统解决，那么只能用信访兜底的方式解决，这又与依法分类治理信访诉求的初衷相背离。然而，法治系统总是滞后于社会生活的需要，法律也不可能确认现实生活中所有的利益诉求。由此，信访部门在受理基层社会的群众诉求时，如果严格依照法定标准受理并进行依法分类和导出，那么必然造成剩余的信访诉求无法处理，如果不按照法定标准受理信访诉求，那就会导致越来越多不合法和不合理的诉求涌入信访部门。因此，依法分类的标准和界限是信访部门需要拿捏的，如何拿捏标准和界限又回到了信访工作机构的职能定位上来。信访工作目标是实现社会治理。从信访部门的工作目标来看，实现社会治理的方式又不仅仅是法律手段，这也就意味着依法分类的标准对于实现社会治理的目标而言始终存在一定的局限性，并且依法分类的标准和界限始终会与群众多元化的诉求存在一定的张力，因为任何标准和界限不可能区分所有的信访诉求。

二、依法分类治理信访诉求的内在张力：政治与行政的双重属性

不可否认的是，任何一项制度的运行都存在一定的实践困境，问题在于要立足实践充分认识其本质，进而提出对策。依法分类治理信访诉求是在新的时代条件下结合信访工作的实际提出的重要举措，它本质上也是信访制度的自我革新和完善。依法分类治理信访诉求不是为了否定信访制度的社会治理功能而夸大法治的作用，而是为了改革信访制度，让制度运行的绩效能够最大化。不过，当法治元素融入到信访工作实践中时，需要辩证看待依法分类治理的优势和劣势，尤其是内部的政治与行政的张力。

（一）依法分类治理的政治属性

在大力推进信访法治化以前，社会事务的处理过多配给了信访兜底解决，而法治的手段在信访事项处理过程中占很小的比例，甚至可以说法治手段在信访事务的处理中被边缘化。这样一来，不但造成信访制度运行的负荷，也带来了许多信访困境，并且就法律体系本身而言，其制度功能也没有真正得到发挥，在与社会事务接轨上出现“空转”情况。现在国家提出信访法治化改革思路实际上是在信访事项处理过程中将法治方式和手段摆在突出位置，充分发挥法治在社会治理过程的制度优势。不过，突出法治方式和手段不能妨碍信访手段的兜底功能。依法分类治理信访诉求并不是用法治的方式代替信访的兜底功能，也不是用信访的兜底功能代替法治的手段，更不是用法治的话语来切割信访的兜底功能。

在具体操作中，依法分类治理信访诉求看起来只是一个法定标准问题，但实际上是一个政治问题。一方面，信访制度是中国特色社会主义制度的重要内容，在政治沟通以及政治利益表达方面发挥着重要作用。从群众的立场来看，群众通过信访渠道表达的利益诉求可能不一定符合法律规定，但却反映了一定的政治诉求。政治诉求既可以通过法定途径实现，也可能通過法定途径以外的方式实现。依法分类只是实现群众政治诉求的一个手段，依法分类治理信访诉求就是要在既定的法律框架下保障人民群众的政治诉求得到实现。另一方面，信访工作本质上是一项群众工作，其政治本质在于群众利益诉求的表达需要在政治上得到有效回应。法治作为改革信访制度的配套措施，应该在信访制度的政治属性基础上推进。具体来看，通过依法分类治理信访诉求就是通过法治手段来优化信访制度体系，使信访制度在回应人民群众的政治诉求、解决社会问题方面发挥最大作用，最终目的是实现社会治理。因此，依法分类治理信访诉求本身具有重要的政治属性，用法治手段实现群众的信访诉求目的是优化这一政治制度。当出现依法分类治理信访诉求的制度边界时，既需要在法治体系内部进行自我调试，更需要在信访制度体系内部进行优化。一旦认识到信访工作的政治属性，那么依法分类治理信访诉求就不是一个简单的法律问题，从而也就不能简单用法律进行治理。

（二）依法分类治理的行政属性

根据《信访条例》第6条的规定，“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。”从中不难看出，县级以上的信访机构是带有行政属性的政府机构。从现实运作的角度看，信访机构的行政属性在依法分类治理信访诉求时主要承担了信息识别和信息传递的功能。这主要表现为，县级信访机构收到信访事项后会对信访诉求的信息进行识别，看是否属于法定受理事项，确认属于信访受理事项后，按照依法分类处理信访诉求的要求，依照各个职能部门的职责或者法律规定，通过科层制逻辑分流到相关部门解决。相关职能部门在一定时间内出具信访回复意见，再转到信访机构，并由信访机构转复给信访人。如果信访人不服，可以向上一级信访机构复议。这一套流程既是法律的规定，也是依法分类处理信访诉求的必然要求。在此过程中，由于信访机构本身没有相关资源和能力，所以它不是解决信访诉求的行政机构。相反，经过信访部门依法导入的相关职能部门才是解决信访事项的主体，至于处理结果是否令群众满意，信访机构并不直接负责。同样，当群众的信访诉求越级到县级以上信访机构时，县级以上信访机构会按照科层制的模式用行政压力和考核指标技术转到县级信访机构依法分类解决，县级信访机构还是会按照科层制逻辑转到相关部门解决。因此，信访机构充当了纵向上的信息传递功能以及横向上的信息复制功能，其行政化色彩比较明显。

依法分类治理的行政化色彩还表现在导入的相关部门在法定的范围和各自的职责范围依法处理信访事项，并且信访机构在改革的过程中也日益呈现出行政化色彩。表面上看，在法定范围回应群众的信访诉求体现了法治思维和法治方式，但现实情况是，在当前我国法律体系规定和群众法治观念还不对称的情况下，严格依法进行处理只会进一步加强依法分类治理的行政化色彩，而不是朝着有效治理群众信访诉求的方向驶去。此外，在国家日益强调精细化和数字化目标管理的基础上，信访机构作为作为国家机构的重要组成部分，在日常的运作过程中，各级党委政府的信访机构和其他政府职能部门一样已成为了一个科层化的行政组织。这表现为在信访机构的改革过程中，信访机构本身不承担信访事项的化解职能，而是日益发展成为形式理性的信息传递机构。这种发展演变趋势日益显现出信访机构的行政化趋势，虽有助于完善信访部门的建制，提高信访机构依法分类治理的能力和水平，但是如果信访部门的行政机构属性日益膨胀，则将会弱化甚至排挤信访机构作为群众机构的政治属性。

（三）政治与行政的张力

依法分类治理信访诉求的政治和行政的双重属性，决定了其运行过程中必然存在政治与行政的张力，只有揭示这种张力，才能找到平衡二者关系的对策。二者的张力主要表现在以下两方面。

一方面，依法分类之后无法有效治理。信访部门依法分类之后，剩下的问题就是怎么去有效回应信访诉求。从目前的实际来看，信访事项分到各个部门，各个部门却只是在法定职责范围内去答复信访人。相关职能部门作为回应信访诉求的实际主体，本来应该本着从问题出发，以解决群众反映的利益问题为根本，协调其他部门解决，但实践中，相关职能部门却囿于依法行政原则，在各自的职责范围内依法回复，而不太可能以解决问题为本突破法律的边界去解决本应该由多个部门协同解决的问题。然而在现实中，群众信访诉求常常难以在既有的法律體系内找到对应关系，这样一来，依法分类治理的过程中，如果按照法治化和行政化的逻辑去回应群众的诉求，就会弱化信访的政治利益表达功能，造成行政遮蔽政治。其张力在于，行政权力的运用没有服务于信访工作的政治属性，导致行政力量掩盖了信访工作的政治属性。本来信访机构是一种反官僚主义机构，但是在行政化改革的过程中这种反官僚主义机构被层级化官僚主义机构的目标代替，弱化了信访工作的政治属性[14]。不难看出，依法分类治理信访诉求存在政治与行政的深刻张力，在实践中如果不能对二者进行有效平衡，就会导致“只注重分类而没有治理”的结果。

另一方面，只注重信访诉求治理而不注重依法分类。信访工作与基层社会稳定工作密切相连。上级信访机构为了倒逼下级党委政府及其信访部门解决群众利益问题，常常会制定一整套考核指标体系，目的是督促基层党委政府打破信访机构和其他机构之间的科层化组织的信息制约，以化解矛盾和维护社会稳定为目标导向开展信访工作。但在实践中，在压力型体制下，基层领导干部为了维护一时的稳定而牺牲法治程序的情形时常存在。最为关键的是，基层领导干部的维稳能力与职业晋升激励相勾连。如此更会导致基层领导干部以信访工作的政治目标来引导信访机构和相关职能部门不断突破信访诉求化解的法治边界。上级对下级的目标考核越来越刚性，将导致基层党委政府不依法分类解决矛盾纠纷。最典型的表现为，基层领导干部不能正确区分“维稳”和“维权”之间的关系，也不善于运用法治思维和法治方式解决群众的信访诉求，依法分类治理信访诉求的行政属性几乎被遗忘。即在实践中，一味注重信访诉求的治理，甚至为了满足个别群众的无理要求而牺牲法治的程序意义，同时也不注重整合司法部门和相关职能部门的法治资源和力量，依法分类治理信访诉求的行政属性被消解。这种工作模式的特点为结果导向式，即对待任何一个信访事项，首先想到的是怎么有效化解而不是怎么依法有效化解。依法分类治理信访诉求前提是依法，能否依法以及将法治思维融入到信访诉求化解的全过程，从根本上决定了信访处理结果的稳定性和长期性。而在现有的信访考核体制以及干部晋升考评体制下，信访维稳的政治逻辑如果没有与依靠法治进行分类治理的行政属性达成妥协，最终将瓦解信访制度最初的政治功能。

三、依法分类治理信访诉求的优化路径

依法分类治理信访诉求是为了凸显法治在信访工作中的重要位置，但不能否认的是，法治手段的运用需要在信访制度体系下实现群众的政治利益。从历史上看，信访工作是一项群众工作，起着重要的政治动员功能。发展至今，信访工作的政治属性依然存在，信访的政治缓冲功能依然重要。因此，依法分类治理信访诉求需要在坚持信访工作的政治属性基础上，充分发挥法治的规约作用，在不同环节和机制层面创新工作制度，不断优化信访制度的运行实效。

（一）充分发挥党政体制的统合优势，建立信访事项联席会议制度

中国共产党是我国的执政党，坚持党的领导有助于为依法分类治理信访诉求提供根本的政治保证。要在党的领导下，依法开展分类治理信访诉求，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。信访问题之所以纷繁复杂，是因为它涉及到国家建构过程中的问题[15]。坚持党对依法分类治理信访诉求的领导，既能保证信访工作在构建国家与社会良性互动关系方面的正确政治方向，坚定信访工作的政治属性，也能在党的领导下协调和督促政府职能部门、司法部门和相关单位积极履职，依法及时有效回应群众的信访诉求，从而缓和各方化解信访事项的行政性和政治性之间的张力，保障人民群众合理合法的诉求能够在法律体系得到回应和解决。这集中体现为，对于人民群众反映的突出问题，县级党委政府能够解决的，应该及时回应群众的利益诉求。在党委政府领导下，既注重各个部门依法分流解决，也注重各个部门在党的领导下协调统一解决。对于法律体系没有规定的合理诉求，县级党委政府需要协调上级党委政府各个部门解决的，应该发挥党政体制的制度统合优势，以群众反映的问题为本，通过上下联动，积极协调上级职能部门的力量，协同解决人民群众信访比较多、涉及到政府多个部门的社会问题，防止一些社会事务因各个部门无权解决而损害人民群众的利益，从而弱化信访制度的兜底功能。

在具体制度建设层面，要充分发挥党政体制的统合优势，需要建立和完善相关制度机制作为保障。为此，依法分类治理信访诉求需要用制度的力量保障党委和政府了解信访动态和信息，知晓信访事项涉及到的利害关系，并通过定期召开会议的形式来研判影响社会稳定以及人民群众切身利益的信访事项及其涉及的政治问题和法律问题。这种会议机制既发挥党政体制能够集中力量、统一思想、凝聚力量办大事的制度优势，也给相关职能部门和司法机关释放并传递了依法分类治理的方向和信号。与此同时，要特别建立与信访联席会议相配套的领导挂点制、领导首问制、重大信访事项听取法律顾问制度，以进一步保障党政主要领导重视信访事项的化解，防止依法分类之后无部门处理的尴尬局面。

（二）回归社会治理的功能定位，采用“先调后导”的工作机制

从本质上看，信访工作部门是一个群众工作部门，这就决定了化解信访诉求应该用群众接受或者认可的方式并且处理结果应该得到群众认可，最终通过信访的沟通渠道实现社会治理的目标。当然在此过程中，群众反映的问题如果涉及到法律问题，应转到相应的职能部门或者司法机关解决。但现实当中，群众反映的问题是否符合法律规定，并不能完全根据法律是否存在规定来判断，而应该根据信访反映的利益诉求本身的轻重缓急去甄别事项的利害关系。这是因为：一是群众所理解的法律规定与法律原本的规定存在差异，二是信访干部在依法分类和导出时所理解的法律问题与信访事项事实上反映的法律问题存在偏差。因此，尽管群众反映的问题可能不是法律问题但却涉及到群众切身利益，那么应该立足于问题的本身，以解决群众的利益问题为导向开展信访化解工作。

实践中，“先调后导”③的信访工作模式既反映了信访工作本质上是群众工作的性质，也坚持了依法分类处理信访诉求（详见图2）。表现在两个方面：一是在依法分类之前，用调解的方式化解群众的诉求，也即根据群众反映问题的实际，用群众接受的方式进行化解。调解作为纠纷解决和矛盾化解的方式，在信访工作中起到了关键作用。坚持调解在先的原则化解信访矛盾和诉求，既遵循了信访工作本质，也坚持了以问题为导向的工作原则，用群众认可和接受的方式解决了群众的问题。二是当调解的方式无法化解信访诉求时，如果涉及到法律问题，根据法律的规定导入相关职能部门或者司法机关解决。用法治的方式解决信访诉求和矛盾是全面依法治国的重要体现。分类是用法治解决信访诉求的前提。现实当中，有些信访诉求无法一一对应于法律的规定，在分类的过程中，难免出现诉求与法律规定的模糊对应。在这种情况下，信访部门既要按照法律规定依法导入，也要本着解决问题的初衷，明确相关责任部门的主要责任，以及有关部门的协助责任，并在信息处理方面及时跟进，防止依法分类之后各个部门之间相互推诿扯皮的现象，坚决避免只注重依法分类而不关注信访事项的有效治理。

（三）立足群众工作本色，充分吸纳法律精英人物参与到信访诉求化解中去

信访工作本质上是一项群众工作。在推进依法分类治理信访诉求的工作中，应该贯彻党的群众路线优良作风，依法分类解决群众信访诉求时既要从群众中来，也要到群众去。信访是党和政府密切联系群众的重要纽带，群众通过信访反映自身的利益诉求并不必然是法律保护的，但这并不意味着群众的合理诉求不能得到保护。当用法治方式解决不了时，党的领导干部应该发挥党的群众路线工作优势，深入了解群众对某些社会问题的看法，了解群众诉求产生的历史缘由，形成有效解决问题的方案。同时，在贯彻群众路线的过程中，要以法治为底色贯彻群众路线，在践行群众路线时融入法治思

“先调后导”的工作流程图维，用法治思维指导群众路线开展，对于那些法治方式能够解决的，积极引导群众通过司法手段解决，对于不能用法治手段解决的，也应该走群众路线说服教育群众。

在具体实践中，坚持用群众路线的方式方法依法分类治理信访诉求，需要发现和调动群众心目中的法律精英人物参与到问题解决中来。法律精英人物是建设法治社会的重要力量，他们与群众生活在一起，在群众中产生着重要影响。依法分类治理信访诉求需要充分调动律师、人大代表、社团组织代表等在人民群众心目中较有影响力的法律精英人物参与到信访诉求化解中，坚持用法治思维和方式化解矛盾纠纷以回应群众诉求。一方面，要积极引导人民群众多向法律精英人物咨询信访事项涉及的法律问题，在依法分流之前采取有效措施鼓励群众通过法定途径向有关部门反映信访诉求。另一方面，采取有效制度激励措施保障群众心目中的法律精英人物有序和常规化地参与到依法分类治理信访诉求的活动中，充分发挥他们在群众中的影响力做通群众工作，鼓励他们引导群众依法理性地表达自己的利益诉求。在此过程中，要坚持把法治和法治以外的手段统一起来综合施策，充分运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法[16]，保障人民群众合理合法的诉求得到实现，稳步有序推进依法分类治理信访诉求，进而实现国家治理体系和治理能力现代化。

注释：

① 国家信访局.依法分类处理信访诉求工作规则（国信发〔2017〕19号）[EB/OL].[20191019].http：//www.gjxfj.gov.cn/gjxfj/xxgk/fgwj/zdwj/webinfo/2018/08/1534706062636624.htm.

② 为了便于分析，本文基于县域社会的观察，深入分析县级信访机构依法分类治理信访诉求的实践逻辑。当然，如果区分的事项不属于县级政府职能部门或者司法机关受理的事项，那么县级信访机构还会转交到乡镇一级政府处理。乡镇一级政府作为国家权力的末梢，按照《信访条例》规定的属地管理原则，对本地的信访事项也承担着信访治理责任。

③ “先调后导”的工作机制是笔者2019年6月在湖北远安县调研了解到的，该县2018年获评全国信访“三无”（无信访积案、无赴省重复集体访、无进京非正常上访）县（市、区），因此其开创的“先调后导”信访工作机制和方法值得重视和总结。

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