论我国食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度

杨梓琳

(广东财经大学 广东 广州 510000)

一、问题的提出

在当今社会中，食品药品安全问题日益严峻。以立法的形式将食药安全领域问题纳入民事公益诉讼的范围，是解决呈上涨趋势的食品药品安全消费纠纷，保护消费者合法权利和公共利益的其中一种重要途径。但是当前我国并没有对在食药安全民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度予以立法明确，针对这一问题引起理论界和实务界的争议。2017年3月广东省消费者委员会就李某等人销售病死猪肉提起惩罚性赔偿等诉讼请求，这是全国首例惩罚性赔偿民事公益诉讼案，但法院驳回了其惩罚性赔偿诉讼请求。但在2019年9月全国首例互联网食品安全民事公益诉讼中适用十倍惩罚性赔偿得到杭州互联网法院的判决支持。而近几年的食药安全民事公益诉讼案件也存在与之相似的类案不同判的情形。尽管我国不断提出探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，但在食药安全民事公益诉讼中能否适用惩罚性赔偿制度、惩罚性赔偿金额的确定、公益惩罚性赔偿与私益惩罚性赔偿的关系以及惩罚性赔偿金的管理和分配等问题都困扰着当前的司法实践，因此，有必要对上述问题做进一步探析，回应实践之需，充分发挥惩罚性赔偿制度在食药安全民事公益诉讼中的应有价值。

二、食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的理论证成

(一)食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的合理性

从惩罚性赔偿的性质上看，其同时兼具公法和私法责任属性。[1]这意味着，惩罚性赔偿与其他一般性赔偿不同，除了具有补偿功能之外，更多的是起到保护食品药品安全和社会公共利益的作用。从惩罚性赔偿的功能上看，其功能主要是惩罚和遏制功能。而基于受损对象的不特定性和分散性等特性，食药安全民事公益诉讼通过对违法经营者提出惩罚性赔偿诉讼请求，是一种阻遏违法行为的有效手段。由此可见，从与食药安全公益诉讼的“威慑—补偿”功能[2]一致的角度出发，在食药安全民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿具有合理性。

此外，在相关司法解释中，将消费民事公益诉讼的诉讼请求限定在除了赔偿性惩罚之外的停止侵害等四种形式。鉴于食品、药品需求的持续增长和与之相对的食药安全形势的严峻性，如果食药安全民事公益诉讼案件中适格原告只能提起“不作为之诉”，难以有效控制我国当前的食品药品安全和有效保护受害人的合法权益以及社会公共利益。而立法在列举四种诉讼请求权类型之后加了一个“等”字，为公益惩罚性赔偿请求权的入法打下基础，这意味着我国食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度具有法理上的根据。

(二)食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的必要性

在日常的食品药品交易中，经营者与消费者之间存在着经济差距悬殊、对话能力不足等天然的不对等性。加之，食品药品安全对消费者的健康损害往往具有隐蔽性和后发性等特点。要求每个受害人在面对种种限制的情况下均对在食品药品安全领域侵害其合法权益的案件提起诉讼，以及在诉讼中提出惩罚性赔偿请求权，并不切合实际。由此，在食品药品安全领域里侵害消费者合法权益和社会公共利益的情况下就会出现没有适格原告提起惩罚性赔偿诉讼请求的情形。此外，在涉及经营者侵害消费者权益的问题上，实践中经常借助行政机关的力量。虽然通过行政行为直接处理食药安全问题起到一定效果，但是执法成本高、查处难度大等问题不可避免地阻碍其实现常态化。

在涉及食品药品安全的案件中，由于举证困难、诉讼成本高于受损害成本等因素，受害人在大多数情况下往往会选择息诉，且行政救济也不能有效控制食品药品安全。如此一来，如果立法仍然只赋予消费者个人以提出惩罚性赔偿的权利，不仅难以实现惩罚性赔偿制度的惩罚和威慑功能，反而在一定程度上“鼓励”经营者继续从事违法行为，也难以保护消费者的合法权益以及维护社会整体利益。只有在法律上赋予适格主体以提起惩罚性赔偿请求权，才能威慑经营者的违法行为，阻遏危害行为的再次发生。

三、食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的进路选择

(一)确定惩罚性赔偿金额的计算规则

由于立法上的空白，现有的相关案件判决中食药安全民事公益诉讼的惩罚性赔偿金与私益惩罚性赔偿金的计算方式一样，均适用《消费者权益保护法》或《食品安全法》中关于惩罚性赔偿数额的规定。但是公益诉讼涉及受害者众多且不特定、每个消费者购买食品药品的价格也不尽相同，加上食品药品不同于其他产品，对人体健康潜移默化的损害可能性极高，损害后果难以量化。此外，公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的功能之一是威慑。从威慑效果的角度，惩罚性赔偿金额越高，威慑效果越大；但是当惩罚性赔偿金额超过行为人所能承受的一定限度就会产生惩罚性赔偿金的边际递减效应。[3]在食药安全民事公益诉讼中，只要保证判处的惩罚性赔偿金额超过经营者的违法总所得就会产生惩罚和威慑效果的可能。但若仍然依据私益诉讼的计算规则确定惩罚性赔偿金额，往往会导致巨额公益惩罚性赔偿金的产生。因此，我们需要基于食药安全民事公益诉讼的特殊性，立法上对于公益惩罚性赔偿金计算规则的确定，应根据侵权人所在企业的行业平均利润率进行倒推，通过行业零售商的平均利润额度加上侵权人作为生产商出售商品时的价款[4]为标准确定违法总所得利益，并在此基础上，参考其他因素如侵权人的财产状况、侵权人过错对社会公共利益和消费者的危害程度等来确定最终的惩罚性赔偿总金额。

此外，是否设置最高数额限制也是确定公益惩罚性赔偿金额计算规则的重要因素。对公益惩罚性赔偿金设定上限，在一定程度上限制了法官的自由裁量权，可以避免或者减少公益惩罚性赔偿金确定的随意性问题。但也有可能使一些大公司企业可以预先通过成本效益分析，计算其违法成本，将损害成本外部化，这会使得公益惩罚性赔偿金失去其应有的惩罚和威慑的效用。对公益惩罚性赔偿金不设上限，法官可以更好地根据具体案情确定相符的公益惩罚性赔偿金额，但是，此种做法也会产生因高额惩罚性赔偿金超过侵权人所能承受的范围，从而使执行落空的概率事件，这在域外不乏先例。通过分析，我们不难发现，设定上限与否都有其优缺点，公益惩罚性赔偿金是否设定最高限额应当结合我国国情和司法实践需要。基于我国公益惩罚性赔偿制度和公益诉讼人民陪审制度未完善等现实因素的考虑，我国应设立公益惩罚性赔偿金的最高限额，且建议最高限额规定为侵权人违法所得的10倍之内，有效防止法官自由裁量权的滥用，平衡公益惩罚性赔偿责任与损害程度。

(二)协调公益惩罚性赔偿与私益惩罚性赔偿

在食药安全领域，经营者的同一侵权行为在侵害了公共利益的同时也会不可避免地侵害消费者个人的利益，这就可能同时引发公益诉讼和私益诉讼。如果针对这同一侵权行为可提起惩罚性赔偿诉讼请求，那么协调公益与私益惩罚性赔偿两者的关系也是食药安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度需要解决的一大难题。

其一，相关司法解释规定，先前的公益诉讼并不会影响其后提起的私益诉讼，但若两诉讼中均可主张惩罚性赔偿就会导致公益与私益惩罚性赔偿请求权的重合。一方面，从公共利益的视角来看，后于公益惩罚性赔偿的私益惩罚性赔偿不具备使违法行为人及时阻止损害行为发生以及保护社会公共利益的功能，也并不能起到成本内化的作用。另一方面，在已承担公益惩罚性赔偿的前提下，如果违法经营者仍需给付后续的私益惩罚性赔偿金，很容易造成违法经营者承担责任过重的情况，在很大程度上会导致威慑效果大大降低。此外，由于先前的公益诉讼的生效裁判对于私益诉讼的原告具有免予举证的效力，此际私益诉讼的举证负担和诉讼成本就会大大降低，胜诉率也会随之提高，这不免有失公平合理。基于以上理由，后于公益诉讼提起的私益诉讼中不可主张惩罚性赔偿诉讼请求。

其二，私益诉讼中惩罚性赔偿的价值主要体现在补偿、安抚和激励受害人。现行法律规定的私益惩罚性赔偿金额的计算规则高于受害者所受损失，却往往低于违法者的违法总获益，这样对违法者不必然起到惩罚和威慑的效用。[5]为了制裁经营者的违法行为和遏制将来类似行为的发生，由省级以上消费者协会或检察机关提起的公益诉讼惩罚性赔偿之诉尤为重要。因此，为了避免两次惩罚性赔偿超出违法者所能承担的最高限度从而使执行落空，在私益诉讼之后提起的公益诉讼中所获得的惩罚性赔偿金总额应在扣除私益诉讼中个人胜诉所获得的惩罚性赔偿数额的前提下确定。

(三)明确惩罚性赔偿金的管理和分配

1.惩罚性赔偿金的管理

在当前司法实践中，惩罚性赔偿金上缴国库是大多数判决中的处理方式。但公益惩罚性赔偿属于民事责任方式的惩罚[6]，不同于刑罚和行政处罚，其适用的意义在于对受害者的有效救济和社会公共利益的维护。可见，公益惩罚性赔偿金上缴国库的方式与民事救济的性质大相径庭。对此，我们可以结合我国国情和司法实践需要，有选择地借鉴美国公益基金制度，将公益惩罚性赔偿金用于设立食药安全公益基金。而针对食药安全公益基金的具体管理，我们可以参照我国《慈善法》中第五章关于公益信托的规定，委托信托公司或者社会组织对食药安全公益基金进行管理，保证其能不断保值和增值。同时该基金还应接受社会公众、检察机关以及消费者协会等社会组织的监督，确保公益惩罚性赔偿金的使用和去向公平公正公开合理。

2.惩罚性赔偿金的分配

食药安全公益基金成立之后就要考虑对公益惩罚性赔偿金的分配问题。消费者只要在诉讼时效届满之前提供充足的证据证明其为胜诉食药安全民事公益诉讼的受害人，在履行相应的手续之后就可以根据个人所受损害的程度从食药安全公益基金中获得相应的赔偿金。此方法在节约司法成本的同时也可以有效救济受害人，特别是可以方便小额食药消费受损者的维权，保障人民“舌尖上的安全”。