议事规则：村民自治有效实现的框架基础——以“蕉岭议事规则”为研究对象

李 周 徐玉栋

(1.中国社会科学院 农村发展研究所， 北京 100732;2.华中师范大学 中国农村研究院、农村改革发展协同创新中心， 湖北 武汉 430079)

《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村组法》)，为村民自治提供了总的制度框架，但自治的有效实现，还缺少具体的规则安排。党的十八届三中全会提出了现代化治理能力和治理体系建设的新任务，对基层治理的体制机制、制度规则创新有了新的要求：要让基层治理有规可依，按规则制度办事。乡村振兴战略实施的全面部署也指出，村民自治实践的深化，要依托村民大会、代表大会、村民议事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的协商议事格局①。各种村民会议为村民自治有效实现提供了形式基础，但具体如何实现民议、民办、民管，还缺少相应的规则安排，正是由于缺少规则框架，许多地方村民自治的实践处于“挂空挡”的状态。基于此，对自治规则进行研究，探索规则对有效自治的决定因素，以及规则得以有效实现的基础和条件，对于完善村民自治有效实现的规则框架，有着十分必要的现实作用。

一、文献梳理与问题的提出

对于村民自治的实现问题研究，历经了三个主要阶段。20世纪八九十年代起，如何实现村民自治，成为了学界众多学者关注的重要研究问题，这一时期主要以“价值—制度”研究为重点。步入21世纪以后，伴随着社会经济的加速发展，村民自治在各地实践中，表现出不少问题，面对自治如何有效落实的问题，村民自治研究进入了“条件—形式”阶段。近些年来，一些地方对自治规则的探索实践，引起了学界一些学者的注意，通过对上述两个阶段的反思，对村民自治有效实现的研究，进入了“规则—程序”阶段。

(一)“价值—制度”研究

这个阶段的研究，以注重村民自治的民主价值和基本制度为主要特征②，认为以《村组法》作为制度文本，拥有了民主选举的制度安排，便可以实现村民自治。1987年《村组法》颁布实施，在其颁布前的讨论过程中，关于村民委员会的定位有两种主要不同观点：一是让村民委员会作为政府职能部门的下衍机构，主要职能是落实上级政府部门的任务工作；二是让村民委员会成为村民自治性组织，与政府部门不是直接的隶属、派生关系，而是“保障村民依法享有本村事务的管理权利，体现着民主价值导向”③。最终第二种观点成为了《村组法》的立法目的，从而赋予了村民委员会对民主权利追求的价值与制度导向。在这一时期，学者们多是从民主价值的方面对村民自治给予评价，如徐勇教授在四川达川调研后，提出村民自治是“平静的民主化‘革命’”④，唐兴霖等认为村民自治会建构起中国民主未来的微观社会基础，并成为民主政治发展的依赖路径⑤，华中师范大学中国农村研究院，在1997年推出的“村治书系”，为这一阶段的标志性成果，其中有学者认为我国社会主义政治建设的出发点和突破口是村民自治⑥。这一阶段还表现出对村民选举制度的重视，认为“中国的乡村选举将会为新政治框架打下稳固的基础”⑦，有的学者通过对国外民主选举制度的研究，将民主选举的规则引入村两委选举中⑧，还有学者以选举向上扩展为追求，认为选举范围应扩大，从村庄到乡镇、到县，从而由下而上地推动政治体制的改革⑨。

(二)“条件—形式”研究

这个阶段的研究，其突出特征为注重村民自治的内在价值，并探讨自治得以有效落实的条件和形式。对村民自治内在价值的注重，并不是单纯以民主价值的追求、倡导作为核心，其核心议题在于探讨什么样的条件和形式才能够助推村民自治的有效实现。《村组法》实施20多年来，村民自治取得了不少进展，但也存在自治效果良莠不齐的现象，甚至有人提出“村民自治已经走进死胡同”⑩，为此以徐勇、邓大才教授为首的华中师范大学中国农村研究院，结合村民自治运行较好的广东、广西等地的村庄调研，提出“村民自治的有效实现需要条件”的观点，徐勇教授提出仅有《村组法》并不能保证村民自治有效实现，可以考虑下移到自然村、村民小组，邓大才教授在此基础上，提出了村民自治有效实现的具体条件，认为自治实现需要“利益相关、产权相连”。还有学者提出实现有效自治需要“地域相近”、“文化相连”，山西大学的白雪娇认为“规模适度”也是有效自治实现的条件。

(三)“规则—程序”研究

近两年来，有学者对上述两种研究进行了反思，因为许多地方有了《村组法》、地方性村民自治实施办法，以及第二阶段的条件形式，但是自治效果依然不理想。在国家对创新治理规则的要求下，随着地方改革实践的深入，如四川成都为了推动村民议事会规范，制定了村民议事会议的规则，安徽天长市在集体产权改革实践中建立的“22步工作法”，蕉岭县创设了“蕉岭议事规则”等，都取得了较好的自治效果。邓大才教授鉴于此，进一步提出村民自治有效实现还需要“规则—程序”，指出“以规则和程序为载体、为核心的自治，形塑了一种规则—程序型自治”，尽管这一研究阶段才处于初期，但已有学者对规则与自治规模进行了分析，认为“自治规则对自治单元的稳定起着基础形塑作用”。也有人对“规则—程序”的内涵、特质进行了阐释，还有学者进一步提出，规则型自治为自治实现给予了机制、途径，让自治更具规范性、合法性与认同度，认为“价值型自治”、“条件型自治”，会被规则型自治全面取代。

但是作为自治的规则种类多种多样，究竟什么自治规则才可以使得村民自治有效实现呢？基于对“蕉岭议事规则”产生与运行的长期跟踪调查，笔者认为自治规则中的议事规则，特别是民主管理、民主决策中的议事规则，是村民自治有效实现的最根本规则，它为自治有效实现提供了重要的框架基础。

二、“蕉岭议事规则”与自治有效的内在关联

蕉岭县根据《村组法》，以及《广东省实施(村组法)办法》的有关规定，在村民代表会议基本制度基础上，创设村民协商议事会，并形成了一套成熟的议事规则，借助议事规则让会议有效开展，保障了村民参与村级公共事务的管理权和决策权，让自治得以有效实现。根据议事的过程阶段，“蕉岭议事规则”的内容主要包括议事型规则、决策型规则和执行型规则，这三类规则与自治的有效实现有着内在关联。

(一)议事型规则：有序参与的机制保障

议事型规则，是“蕉岭议事规则”的核心规则，它为会议各方议事代表，提供了议事的具体准则，其内容主要包括：(1)主持人规则。议事会议的主持人，应由村两委负责人来担任，主持人负责主持、维护会议议程，确保议事秩序。会议主持中，主持人要坚持客观中立原则，不能够参与议题讨论、解释，如果会议议题无需票决，需要议事代表举手表决的情况下，其不能享有议题表决的权利，只能在票决的时候，主持人方可以参与表决投票。(2)发言讨论规则。对于议题的讨论，议事代表要做到依次发言，发言时要面向主持人，而不是面对意见相左的议事人员，发言要做到不攻击、不争吵、不辱骂，发言时间要控制在5分钟以内。对正在发言的议事人员有意见，待其发言结束时，可举手向主持人示意，不得出现打岔、争抢的情况。(3)质询、建议规则。议事代表对村两委有批评、质询、建议的权利，面对质询和建议，主持人不得中断代表发言，并且不能对质询、建议进行解释，应由两委议事代表进行解释和说明。面对议事代表提出的建议、质询，两委议事代表不能借故回避。

议事型规则，保障了村民议事的有序参与。“蕉岭议事规则”形成之前，村级治理面临着议事参与无序的难题。比如蕉岭县三圳镇芳心村，在新农村建设任务的推进中，村级公共事务增多，但村民议事会议却难以有效开展，总是“要么不说话，要么吵闹”，一方面是两委干部在议事中的角色没有明确，村民认为两委干部既是会议的主持者，又是议事最终的“拍板者”，认为议事会议就是走过场，因此出现了“不说话”难题，另一方面是参与议事的村民没有规则约束，造成了议事参与无序的难题，甚至因为意见不一，经常出现争吵、辱骂、退场的现象。“蕉岭议事规则”中议事型规则，为参与议事的各方人员提供了行为规范机制，主持人规则明确了会议主持人的中立角色，只是议事议程和秩序的维护者，并不是“拍板者”，村民议事代表的讨论发言有了规则约束，明确了什么可以做，什么不可以做，避免了打岔、争吵现象的发生，村两委议事代表也要遵循议事规则，面对质询、建议要依规进行解释、说明，不能借故回避。有了议事的规则，蕉岭芳心村在2014年召开了第一次村民议事会议，对之前悬而不决的“垃圾卫生费标准”、“集体经济如何发展”的问题进行了议事讨论，会议历时近两小时，共有14位议事代表发言，有序发言多达20余次，面对议事代表提出的意见和建议，村两委代表也正面做了解释。由此可见，“蕉岭议事规则”中的议事型规则，为实现有序参与提供了机制保障。

(二)决策型规则：管理、决策权利的落实渠道

决策型规则，是蕉岭议事规则的根本内容，其内容主要包括：(1)议题的形成规则。议事会议的议题，村两委需要在广泛征求村民意见的基础上提出，杜绝“拍脑袋”型议题。经由三分之一议事人员的联合倡议，同样能够产生议事会议议题。议题的范围，要紧密围绕村庄的公共事务和重大事项，如村庄财务预决算、财务管理制度的制定、集体资产处置、土地调整和征用、村规民约的设定、宅基地的安排和使用等。(2)表决规则。议题的表决办法应为票决制，个别无需票决的情况下，可以采用现场举手表决。表决遵循过半数原则，要有超过议事人员到会人数的半数方为通过，决议表决结果，要在会议现场计票并公布，接受议事代表现场监督，并按照多数原则形成决议结果。(3)决策登记规则。决策的形成过程，必须要有完整的会议记录，议题表决结果要记录在册，并且要由会议主持人和会议记录人员在记录簿上共同签名，公开在村庄公示栏上，登记记录需保管妥善，次年归档。

村民自治的“四个民主”，其关键和根本是民主决策和民主管理，但在以往的长期实践中，比较关注选举和监督的制度落实，而忽略了村民参与村庄公共事务的管理、决策权利，村两委习惯于绕开村民议事会议做决定，有的虽然召开了议事会议，但往往是走过场式的“议而不决”，从而使村民的管理、决策权利失去了落实的途径和渠道。“蕉岭议事规则”中的决策型规则，正好弥补了这一漏洞，以蕉岭芳心村为例，没有召开议事会议之前，村两委干部决定村庄垃圾卫生费用由50元上涨到60元，但村民比较有意见，原本的50元也难以收取了。“蕉岭议事规则”产生后，芳心村召开了村民议事会议，大家就“垃圾卫生清理费用标准”的议题进行了表决，共54名议事代表，其中拥有表决投票权的有45名，赞同50元收费标准的有34人，赞同上涨至60元的有11人，根据多数原则，达成了维持原来50元的收费标准的决议，使得村民参与村庄公共事务的管理、决策权利得以有效实现。由此可见，“蕉岭议事规则”中的决策型规则，为村民对村庄公共事务的管理、决策提供了实现渠道。

(三)执行型规则：知情、监督权利的规则体现

执行型规则，是“蕉岭议事规则”的关键内容，是对其他规则落实效果的关键保障，其内容主要包括：(1)明确决策执行主体。议事会议产生的决策，要由村两委负责执行，确定了决策执行主体。(2)决策执行的公开规则。村两委对决策执行情况，要做到定期在村务公开栏公示，保证执行进展情况的公开，确保村民对决策执行进程的知情权。(3)监督、反馈规则。村民监督委员会是决策执行的监督主体，对村两委决策执行的情况，可以进行全程的监督和评价，并且要将监督、评价的结果反馈给村民议事会议。

执行决策，是议事过程的最后环节，这一环节发生在议事会议之后，但却是不能忽视的关键环节，因为决策执行的质量，关系到议事会议结果的落实。但在长期实践中，存在着村两委对决策不执行、选择性执行的问题，并且没有对执行情况上栏公布，村民失去了知情的权利，对执行进展情况也无法做到监督。“蕉岭议事规则”对执行过程做出了规范，执行情况定期上栏公布，保障了村民的知情权利，并且由村监委会作为监督主体，对执行情况进行监督、评价，将监督、评价结果定期向村民议事代表反馈，体现了村民的监督权利。

由此可见，相较于《村组法》和《广东实施(村组法)办法》的宏观而抽象的内容，“蕉岭议事规则”十分具体和详细，涉及村民议事的全过程，为村民议事提供了有规可依的框架基础，从而保障了村民自治的有效实现。根据“蕉岭议事规则”与自治有效实现的内在关联，可以做出议事规则与自治有效实现的关系框架图，如图1所示。

图1 议事规则与自治有效实现的关系框架示意图

三、议事规则对自治有效的决定性因素

“蕉岭议事规则”有哪些特性决定了自治有效的实现？通过对其规则内容的分析发现，议事规则的具体性、程序性以及客观中立性，是决定自治有效实现程度的决定性因素：议事规则的具体性，影响着规则的可操作程度；规则的程序性，影响着议事过程的系统性、整体性；规则内容的客观中立，决定了议事规则的有效度和被认可程度，影响着议事人员的有效参与程度，从而共同决定了自治有效的实现程度。

(一)议事规则的具体性

在《村组法》基础上，各地制定了相应的实施办法，但是却出现“制度失灵”的问题，主要是因为《村组法》和相关实施办法的内容宏观而抽象，缺少了具体可参照执行的规则。议事规则，就是对议事过程中什么可以做，什么不可以做的规定。议事规则内容越具体，议事规则的可操作性便越强，更容易执行，自治实现的效果也越好。与之相反，如果议事规则比较模糊，规则模棱两可，各方议事人员对规则的理解和解释就会产生偏差，对规则的共识也难以形成，从而使得规则内容自相矛盾，失去了规则的可操作性。议事规则的具体性，还体现在议事规则对约束对象和约束范围的明确，具有一定的规则边界，比如“蕉岭议事规则”中的主持人规则，其约束对象是议事会议的主持人，约束范围限定了主持人哪些应该做，哪些不应该做，规则边界更具体，执行和落实便更容易。

图2 议事规则具体性与自治有效实现度的关系

(二)议事规则的程序性

吉登斯指出，“规则是行为的规范和表意性符码，是在社会实践的实施及再生产活动中运用的技术或可加以一般化的程序”，一套有效的议事规则，同时应该也是一套有效的议事程序。所谓议事规则的程序性，就是指议事中的各过程环节，必须按规则依次推进，同时规则要让议事各环节依次连接，实现环环相扣，只有上一个环节按照规则进行，才能够进入下一个环节。“蕉岭议事规则”兼顾了规则的程序性：从议事会议的过程看，对会前、会中、会后都做了相应规定；从决策产生的过程环节看，对决策形成、决策执行、决策监督和决策反馈都有明确规定。有效议事形成决策，是执行决策的基础和前提，执行决策是议事的目的和要求，对决策执行的监督和反馈，是决策落实的有力保障，充分体现了议事规则的程序性，实现各议事环节环环相扣，如图3所示。如果议事规则缺少程序性，某一环节出现问题，便会造成“议而不决”、选择执行，甚至不执行的问题。

图3 “蕉岭议事规则”的决策程序示意图

由此可见，议事规则的有效，离不开程序性的保障，邓大才教授指出“只突出规则的详细是不够的，在规定制定的过程中，要兼顾对程序性的保障，只有两者相结合才能够实现规则的有效”。议事规则的程序性越强，各环节越能有序衔接，规则的有效性便越高，自治有效实现的程度便越高，与此相反，议事规则程序性越弱，议事环节不完整，或者无法上下连接，便会降低议事规则的有效度，从而自治有效实现程度也越低。

(三)议事规则的中立性

议事规则的中立性，是指规则对各方议事代表没有偏向性，主要体现在主持人权力的客观中立上。比如会议议事中，主持人遵循发言机会均等的原则，不能只偏向于某一方议事代表。发言规则是各方共同遵守的规则，议事代表发言时，村民代表出现打岔、辱骂现象，主持人要及时制止，两委干部代表出现打岔、中断别人发言时，主持人同样要及时制止。主持人权力角色的客观中立，是议事规则公平性的体现，直接影响着议事规则被认同的程度，如果主持人权力角色存在偏向，议事规则被认同的程度就低，难以形成议事的共识，自治有效实现的程度也就越低。议事会议召开中，会议主持人的权力角色，集中体现在主持人权力的强弱程度上。在以往村民自治实践中，作为会议主持人的村两委负责人，往往难以摆脱“力治”的色彩。会前定基调，会中打压异见者，甚至不给议事人员发言机会，会后不遵守会议决议，就会让“民事民议”成为一句空话，村民会议也就成为了摆设的花瓶，村民失去了有效参与村庄公共事务的途径，管理和决策的权利也无从谈起，自治难以有效实现。

“蕉岭议事规则”设立了主持人规则，其原则是主持人要保持客观中立，不对会议议题进行讨论和解释。主持人作为村两委负责人，不对议题讨论，从而避免了“定基调”的现象，也避免了议事人员由于与主持人意见相左而不敢发言的现象。但是如果主持人权力过弱，议事人员各抒己见，甚至争吵、攻击，议事程序难以保障，有效自治便难以实现。由此可见，主持人权力过大或过弱，就会造成“要么不说话，要么吵闹”的局面，议事规则便难以被认同。主持人权力强弱、议事规则的认同度与自治有效实现度的关系，如图4所示。波峰曲线表示自治的有效程度，横坐标是主持人权力强弱度，纵坐标是规则被认同度，处于波峰值的A点，其有效自治程度最高，对应的权力强度居中，相应的规则被认同度也最高。处于有效自治度较低的B、C两点，其对应的权力强度分别是过弱、过强，相应的规则认同度处于较低点。可见，主持人权力不过强也不过弱，做到客观中立，议事规则被认同程度最高，最利于自治的有效实现。

图4 主持人权力强弱与有效自治的关系

四、“蕉岭议事规则”的经验思考

议事规则产生、运行的条件基础是什么？根据议事规则对自治有效实现的影响因素，其不同的因素组合能够产生哪些自治类型？在前面的叙述和分析基础上，对这两个问题可以做深入的经验思考。

(一)议事规则产生的条件基础

为什么议事规则能够在蕉岭县产生？通过对“蕉岭议事规则”的调查分析，可发现议事规则能够在蕉岭产生，主要基于两个基础条件：一是村庄公共事务的增多，二是政府的合理引导。一方面，村庄公共事务是议事规则产生的诱因。蕉岭县作为客家民系聚居的地方，拥有“三胞”56万余人。随着经济社会的发展，蕉岭“三胞”返乡谒祖人员不断增多，修缮祖祠、改善祖居环境、清明祭祖活动等增多，加上蕉岭县对新农村建设任务的推进，村庄面临着道路硬化、环境整治、集体经济发展的任务，村民对村庄公共事务的管理和决策有了内生需求。另一方面是蕉岭县政府的积极引导，县政府针对村民难以参与村庄管理、决策的难题，借鉴“罗伯特议事规则”制定出“蕉岭议事规则”，并在试行初期选定试点村庄，推动议事会议召开，待试行成熟后，向其他村庄推行。政府的引导，为规则合理性、公平性、合法性提供了有力保障。

将上述两个基础条件视为议事规则有效性的两个变量，可以建构起一个二维象限图(如图5所示)，由此可以形成四种议事规则效度的类型：一是A种类型，最为有效的议事规则类型，即公共事务多的政府引导型议事规则。二是B种类型，政府引导议事规则建立，但是村庄缺少公共事务的基础，这种类型可能有效，但缺少内部需求的支持动力，一旦政府作用不能持续，其有效性也就会失去。三是C种类型，缺少政府的引导，基于公共事务基础上的规则，其成效比较有效。四是D种类型，规则难以有效。

图5 公共事务、政府引导与议事规则有效

(二)议事规则的决定因素与有效自治

通过前文的叙述，可知议事规则的具体性、程序性，是“蕉岭议事规则”的两个主要特性，是自治有效实现的主要决定因素。具体性和程序性两者缺一不可，没有议事规则的具体性，议事规则的程序便失去了可操作性，这也是以往村民自治实践中，尽管各地都制定了村民自治实施的办法，但是由于制度规则宏观而抽象，缺少了具体的操作性，从而造成了搞形式、搞过场的问题的原因。如果议事规则十分具体，但是缺少程序性，议事过程中各个环节便难以有效衔接，如缺少系统性和整体性，议事规则的有效便失去了程序性保障。

(7)植被指数指标。利用遥感数据计算出研究区植被指数，并进行0～1之间归一化处理得到植被指数归一化结果(图3g)。

图6 规则具体性、规则程序性与自治实现类型

将规则的具体性、程序性作为自治有效的两个变量，可以做出一个二维象限图，如图6所示，横坐标代表议事规则的具体性，纵坐标代表议事规则的程序性，由此可以形成四种自治的效果类型：一是A点，议事规则具体性和程序性都高，自治有效实现的程度也高，是有效型自治；二是B点，议事规则尽管具体而详细，但是程序性较差，自治有效便失去了程序性的保障，属于非确定性自治，即有的环节按照规则可能有效，但上下环节没有衔接，在下一环节中可能就无效，从而自治效果具有不确定性；三是C点，有了程序性的规则，但是规则不具体，规则便失去了可操作性、约束性，从而导致了自治中的形式主义；四是D点，议事规则具体性和程序性都不具备，属于无效自治。

注释

①2018年“中央一号文件”关于实施乡村振兴总战略的全面部署中提出：“深化村民自治实践，依托村民会议、代表会议、村民议事会议等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次协商格局”。

②黄振华：《村民自治研究的范式转换与理论提升》，《理论与改革》2015年第6期。

③徐勇：《实践创设并转换范式：村民自治研究回顾与反思——写在第一个村委会诞生35周年之际》，《中国社会科学评价》2015年第3期。

④徐勇：《民主化进程中的政府主动性——四川省达川市村民自治示范活动调查与思考》，《战略与管理》1997年第3期。

⑤唐兴霖等：《村民自治：中国民主政治的微观社会基础》，《社会主义研究》2000年第5期。

⑥参见徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年。

⑦张玉来：《海选：吉林农村涌动民主潮 村民民主意识显著增强》，《人民日报》1998年7月22日。

⑧史卫民：《中国基层民主选举的发展(英文)》，《中国社会科学(英文版)》2004年第1期。

⑨宋敬本：《村民自治——民主的蝴蝶在飞》，《改革内参》1998年第3期。

⑩冯仁：《村民自治走进了死胡同》，《理论与改革》2011年第1期。