治理现代化语境下高校党政会议议事规则考察——以26所教育部直属高校为例

（复旦大学，上海 200433）

2019年，中共中央、国务院印发 《中国教育现代化2035》，党的十九届四中全会做出 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将推进教育治理体系和治理能力现代化提到了一个历史新高度。治理体系现代化的核心要义包括民主、法治、效率、规范、协调[1]、科学、文明[2]等。会议是 “整个社会公共治理的一个最具有代表性的缩影”“没有会议规则，会议开得如何就取决于会议主持人的素质和态度，难以杜绝错误的决策，也难以充分发挥与会者的主动性”[3]。可以说，会议是实现公共治理的重要途径，而要使会议开得有效、体现民主和正义，就必须有一套科学有效的会议规则。中国民主的先行者孙中山先生就曾拟定 《民权初步》，专门教国人如何开会，并强调“民权初步始于程序”。然而百年之后的今天，孙中山先生指出的问题依然存在。曾有学者指出，要从根本上解决开会问题，不妨从重新研究 《民权初步》和 《罗伯特议事规则》开始。[4]

在高等教育领域，我国公办高校实行党委领导下的校长负责制，党委常委会作为全委会的常设机构，定位于 “统一领导学校工作”“发挥领导核心作用”，校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构，主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施。两个会议的议事规则是落实党委领导下的校长负责制在制度层面上的集中体现，是有效实现公办大学治理现代化的落脚点之一。为推进依法治校和现代大学制度建设，我国自 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》颁布以来出台了一系列的文件和规章，①要求高校加强相关会议议事规则的建设。

因此，在中央大力推进治理体系和治理能力现代化的语境下，进一步完善高校党委常委会、校长办公会议事规则是全面推进依法治校、完善学校法人治理结构、提升学校内部治理水平的任务之一，[5]对于高校党政办公会议走向现代化、推进大学治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、文献回顾

在我国高等教育领域，还比较缺乏对议事规则的研究。从中国知网截至2018年8月20日的数据来看，在高等教育领域涉及主题为 “议事规则”或 “议事规程”的期刊论文、硕士论文、博士论文仅39篇。其中36篇都是2010年之后发表的，主要涉及大学章程、大学决策制度、学术委员会制度、教授委员会制度、校务委员会制度、二级学院会议制度等方面的研究。但是，具体涉及在党委领导下的校长负责制背景下的会议议事规则研究并不多，仅有少数几篇。张志国和耿立娜的研究指出了党委常委会、校长办公会会议规则 （简称 “两个规则”）存在的问题并提出了改进建议。[6]严蔚刚和王金龙在调研40所教育部直属高校的基础上强调了 “两个规则”的重要性，重点对议事范围、议事人员进行了研究，认为目前高校 “两个规则”存在的主要问题是缺乏统筹考虑、衔接对应，存在 “割裂”现象，“加强统筹协调”是完善两个规则的基本思路。[7]黄岚和孔垂谦基于 《罗伯特议事规则》，对党委领导下的校长负责制议事规则的制定标准进行了探讨。[8]王宇奇通过文本分析、个案研究和访谈的方法对我国公办高校内部议事决策制度进行了研究。[9]他在文本分析部分主要是对 “两个规则”的内容结构特别是议事范围和权限进行了对比，观点与严蔚刚和王金龙的研究基本一致。

综观已有文献，比较缺乏的是基于 《罗伯特议事规则》的原则对我国高校党委常委会、校长办公会议事规则进行的检视。基于此，笔者基于 《罗伯特议事规则》的基本原则，对我国高校党委常委会、校长办公会议规则进行文本分析，以探讨现实中 “两个规则”的问题和完善程度，从而为完善中国特色现代大学制度、推进我国大学民主法治建设、推进教育治理体系和治理能力现代化提供参考。

二、研究对象与分析框架

（一）研究对象

我国高校数量庞大。据教育部发布的2017年全国高等学校名单，全国有高等学校共计2914所，其中教育部直属的75所高校虽然在数量上比例不大，但是多为我国重点建设的大学，在全国具有较高的知名度和影响力。因此，研究选择教育部直属高校的 “两个规则”为研究对象。笔者在2018年6—8月间陆续搜索了75所高校网站 （包括学校主页、学校信息公开主页，以及党办、校办、组织部、纪委监察等部门的网站），发现一些高校虽然在学校的通知中提到制定了相关会议议事规则，但是并没有在网上发布；一些高校虽然在网上进行了公布，但是仅限校内或本校人员访问；一些高校公布了党委相关会议的议事规则而没有公布校长办公会的议事规则；一些高校公布了校长办公会的议事规则而没有公布党委相关会议的议事规则。最终，笔者共收集到了 “两个规则”都齐全的26所高校 （编码为U1，U2，……，U26）的议事规则文本。

（二）分析框架

1.民主、公平、有效：民主集中制和 《罗伯特议事规则》共同的追求

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，强调必须充分发扬党内民主，必须实行正确的集中，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，要经常听取下级组织和党员群众的意见，重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则由党的委员会集体讨论做出决定，禁止任何形式的个人崇拜，保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下。[10]这些规定很好地体现了民主、公平、正义、效率的目标追求。然而，民主集中制要贯彻落实到具体的组织生活中，还需要制定具体的规则，这也是中央和政府教育行政部门要求各高校加强议事规则建设的出发点之一。

当今世界上最权威、运用最广的议事规则是由美国人亨利·马丁·罗伯特制定的 《罗伯特议事规则》，被称为议事 “元规则”，它是用于指导如何开会的一系列准则。该书的译者孙涤将 《罗伯特议事规则》的精义提炼出来，归纳出了其中的12条基本原则：动议中心原则；主持中立原则；机会均等原则；立场明确原则；发言完整原则；面对主持原则；限时限次原则；一时一件原则；遵守裁判原则；文明表达原则；充分辩论原则；多数裁决原则。[11]这种议事规则彰显了民主法治、程序正义等一系列重要的价值理念，将 “多数决定”的民主形式与 “协商说服”的民主形式结合起来，搭建了民主会议的平台。[12]

民主是开会议事的首要目标追求。民主的本义是 “人民的治理”，议事是参与治理的一部分。[13]民主的核心是主权在民，通行 “多数原则”，前提是自由平等，实行权力制约，崇尚制度化、法治化等价值追求。[14]为避免会议在民主的外衣下沦为 “多数人的暴政”[15]，必须采取一些措施加以防范，其中对公平正义的追求就是必不可少的。罗伯特曾说：“民主最大的教训，是要让多数方懂得他们应该让少数方有机会充分、自由地表达自己的意见，而让少数方明白既然他们的意见不占多数，就应该体面地让步，把对方的观点作为全体的决定来承认，积极地参与实施，同时他们仍有权利通过规则来改变局势。”[16]可见，社会的正义并不能仅仅追求多数人的 “民主”，还要照顾到少数人的权利，因而通用议事规则的实质就是通过适当的措施保护多数方、少数方、缺席者、每个成员及整体的权利。在法理学中，公平与正义同义，而且被认为是正义的核心，因此公平即正义，公平是正义的特殊形态或组成部分。[17]而公平就意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等。[18]使会议有效进行是议事规则制定最直接的目标。没有规矩，不成方圆。缺乏科学有效的规则，会议常常会遇到众说纷纭、久议不决、决议不合法以及随意打断他人发言，甚至恶意揣度、粗言相激等不文明的现象。因此，有效的目标指向会议的效率和合法。

《罗伯特议事规则》是一套极具操作性的通用会议议事指南，为最大限度地保障多数者、少数者和缺席者三个群体的权利，力求全面考虑到会议中可能出现的干扰会议民主、公平、有效进行的情况，制定了详尽的基本原则。可见，《罗伯特议事规则》的基本原则与民主集中制原则是相吻合的，民主、公平、有效是二者共同的追求目标；而且 《罗伯特议事规则》相比民主集中制的规定更加详细具体。因此，我们可以借鉴 《罗伯特议事规则》的基本原则，从民主、公平、有效三个维度来对 “两个规则”文本进行分析。

2.《罗伯特议事规则》基本原则的界定

在 《罗伯特议事规则》中，主持中立原则主要指会议主持人应遵照规则来执行程序并裁判，不能对别人的发言表示倾向，即要等参会其他人员发表意见之后再发表意见。该原则体现了充分发扬民主、听取群众意见的要求，也是为了防止主持人利用自己的权威独断专行。充分辩论原则指表决须在讨论充分展开之后方可进行。该原则体现了对每个成员的民主权利的保护。多数裁决原则指按少数服从多数的方式表决，在简单多数通过的情况下，赞成方的票数严格多于反对方的票数，弃权不能计入赞成票。可见，这三个原则明显指向了民主的目标。多数者的权利保障指会议决定尊重了多数人的意见，按多数人的意见做出决定，虽然没有 “多数裁决原则”那样果断直接地体现民主，但也是为了实现民主目标的需要。

机会均等原则指任何人发言前须示意主持人，得到允许后方可发言；先举手者优先，但尚未对当前动议发表意见的，优先于已发表者；同时，主持人应尽可能让意见相反的双方轮流得到发言机会，以保持平衡。限时限次原则指既要限制每人每次发言的时间，也要限制每人对同一动议的发言次数。该原则主要是出于合理分配时间和机会的考量。而对少数者的权利保障指会议要尊重少数意见，对少数人的意见同等重视，另外在议题的确定上，一人提议一人附议即可动议，体现了权利平等以及 “最不利成员的最大利益”。因此，这三项原则指向了公平正义的目标。

动议中心原则主要指会议讨论的内容围绕一系列明确的动议 （议题），它们必须是具体、明确、可操作的行动建议，先动议后讨论，无动议不讨论。一时一件原则指发言不得偏离当前待决的问题，只有在一个动议处理完毕后，才能引入或讨论另外一个动议。在我国语境中常常与逐项进行、一事一议等同，与 《罗伯特议事规则》中讲的一事一议原则 （指议决后一般不再重议）是有区别的。因此对研究文本中的 “一事一议”“逐项表决”等按一时一件原则统计。这些原则直接指向了提高会议效率的目标。面对主持原则指发言要面对主持人，参会者之间不得直接辩论。遵守裁判原则指主持人应制止违反议事规则的行为，这类行为者应立即接受主持人的裁判。立场明确原则指发言人应首先表明对当前待决动议的立场是赞成还是反对，然后说明理由。发言完整原则指参会者不能打断别人的发言。文明表达原则指任何参会人员不得进行人身攻击，不得质疑他人动机、习惯或偏好，辩论应就事论事，以当前待决问题为出发点。这些原则的目的指向了会议的秩序和对发言者的文明素养要求，从而间接为提高会议的效率提供保障。而对缺席者的权利保障指召开会议要事先告知、满足法定人数，体现了保证会议合法有效的目标。

基于上述分析，研究建立如图1所示的分析框架，从民主、公平和有效三个维度对26所高校的 “两个规则”文本逐个进行对照分析，统计各原则精神在规则文本中的体现频次，以考察我国公办高校党委、行政会议议事规则的完善程度。

三、研究结果

（一） “两个规则”概况

图1 “两个规则”完善程度的分析框架

26所教育部直属高校党委常委会、校长办公会议事规则的制定、修订、发布日期大多集中在2015年前后，基本上与教育部的文件、规章发布日期保持一致；而且有19所高校 （占73%）的议事规则在大学章程核准后进行了修订；有3所高校的 “两个规则”是2010年以前发布的 （以上数据仅仅基于从高校官网获取的数据，实际可能存在有更新版本的文本没有发布到网站的情况）。除U5、U6外，92%的高校党委常委会、校长办公会议事规则基本上是同步制定或修订的。这与严蔚刚和王金龙的研究结果 （“87.5%的高校，两个规则制定或修订的时间不完全同步”[19]）不一致。可能的原因之一是研究的时点不同造成的，据文献可推测严蔚刚等人的研究应是2014年底至2015年初进行的，而从本研究获取的数据来看，很多高校在2015年之后对 “两个规则”进行了修订；原因之二是样本不一样，严蔚刚等人调研的40所教育部直属高校可能与本研究样本并不相同。

从 “两个规则”文本的内容结构来看，基本包括以下几部分：总则、议事范围、会议的组织召开、议题的提出及确定、议事及决策程序、决议的执行监督与反馈、附则。总则部分一般包括规则制定的依据、指导思想和会议的属性等；附则部分一般包括规则的制定者或通过者、解释者及生效日期等。对比发现，像U2、U3这类 “两个规则”文本字数较少的高校，其 “两个规则”文本内容结构简单，仅包括 “议事范围”和 “议事规则”两个部分，会议的组织、议题的提出及确定、议事及决策程序等包含在 “议事规则”部分，表述比较简略。而一些文本较长的规则中甚至还单独增加了议事决策纪律、责任追究等内容 （如U4、U6等）。至于高校之间 “两个规则”文本内容的具体比较，笔者发现严蔚刚和王金龙、王宇奇的研究指出的 “议事范围重叠”“参会人员高度重合”等问题仍然存在。因而，部分高校的两个会议有时会出现整合的现象，比如涉及行政事务的党委常委会议，有高校在议事规则中明确注明 “可以校务会方式召开常委会，相关议题的决定以常委会会议纪要发布”（U2）；有的高校的做法是以党政联席会议的方式召开校务会议 （U8）。鉴于已有研究对 “两个规则”的议事范围与权限、参会人员进行过比较，且非本文研究的重点，在此不再展开详述。

（二）基于 《罗伯特议事规则》对 “两个规则”的检视

在党委领导下的校长负责制中，党委实行的是集体领导，根据民主集中制的原则决策，党委常委成员表决的权利是相等的；而校长则是首要行政负责人，在校长办公会中往往需要由校长做出决定，因而两个会议在决策机制上是存在差异的。因此，下文将分别对高校党委常委会和校长办公会的议事规则进行分析。

1.党委常委会议事规则的完善度考察

我国高校的党委常委会是在党委全委会闭会期间行使党委职权、领导学校工作的常设机构，是学校党委对学校重大事项进行集体研究和决策的会议。

如图2所示，基于 《罗伯特议事规则》基本原则对党委常委会议事规则文本的分析表明：从整体来看，相对而言，党委常委会议事规则在民主维度的表现最好，有效维度表现次之，公平维度表现最弱。

在民主维度上，绝大多数高校的党委常委会议事规则文本均在多数裁决原则、充分辩论原则、保障多数人权利上有所表述，如 “表决时，以赞成人数超过应到会委员人数的二分之一为通过”（U13），“常委要充分发表明确意见”（U19）等。这是民主集中制的集中表现，也是在整体上民主维度表现最好的原因。然而，值得注意的是，体现了主持中立原则的党委常委会议事规则文本仅占42%。这些文本中明确规定，主持人最后总结发言，如 “主持人根据与会成员意见进行归纳， 最后发表结论性意见”（U9），“一般先由议题的提出人报告情况或方案（必要时可请有关部门负责人报告），然后展开讨论，最后由会议主持人做出结论”（U17）。相反，在规则中未做此规定的高校，从法理上讲存在主持人利用自己的权威操控会议、独断专行的空间。

图2 党委常委会议事规则完善度考察

在公平维度中，没有党委常委会议事规则文本在机会均等原则上有相关表述，仅有1所高校的党委常委会议事规则规定了限制发言者的时间。“严格控制报告时间，以保证充分讨论”（U11），有42%的高校党委常委会议事规则中有规定尊重少数者 （反对者）的意见，如 “对少数人的不同意见，应认真考虑；对重要问题发生意见分歧，除在紧急情况下必须按照少数服从多数的原则执行外，一般应推迟议决，重新调研，待意见成熟后，再提交会议议决”（U8）。这个维度的表现较差，可能的原因是我们不太强调机会均等这一来自西方的理念，我们比较强调民主集中、个别酝酿。这从议题的产生过程可以看到，规则文本对议题的重视程度相当高，要求会前对议题做充分的沟通、酝酿、论证，一些涉及教师、学生、学术等的重要议题一般都设有前置程序，对议题在会前进行充分的征求意见。也就是说，我国高校党委会议的公平目标可能更多的是从会前议题的准备中去落实。

在有效维度中，动议中心原则和缺席者权利保障体现最好，几乎所有高校的党委常委会议事规则都对议题有详细的规定，对会议召开的法定条件有明确的规定，如 “常委会的议题由学校领导班子成员提出，党委办公室汇总后报会议主持人审定，未经审定的议题，一般不提交会议研究”（U15）；“常委会会议须有三分之二以上常委出席，方能举行”（U19）。这两项条件对会议的合法、有效召开非常重要。一时一件原则 （62%）和立场明确原则 （31%）在规则文本中有部分体现。而面对主持、遵守裁决、发言完整、文明表达等间接促进会议有效召开的原则在所有文本中均未提及。至于原因，从文本中无法发现。笔者认为，这可能与我们抓大放小、避免规则繁复的思维有关，也可能是在我国的环境中这些原则相对于议题中心原则、法定原则、一事一议原则来说并不重要。

2.校长办公会议事规则的完善度考察

校长办公会是校长行使职权、履行职责、组织实施学校党委有关决议、研究和处理学校行政工作中重要事项的工作会议，是学校行政决策议事机构。因为校长是学校法人，校长办公会一般实行集体讨论、校长决定的原则。

如图3所示，基于 《罗伯特议事规则》基本原则对校长办公会议事规则的分析表明：从整体来看，相对而言，校长办公会议事规则在有效维度的表现最好，民主维度表现次之，公平维度表现最弱。

图3 校长办公会议事规则完善度考察

在民主维度，多数高校的校长办公会议事规则都有充分发表意见的表述，这是比较好的治理体现。正如王石在第11版 《罗伯特议事规则》中文版序言中所言，“充分讨论、凝聚共识有时候比效率更重要，会上各种声音争争吵吵，看似慢，实际有慢的价值，吵而不破，折中妥协，才是治理应有的常态”[20]。文本分析发现，有85%的高校校长办公会议事规则都有体现充分辩论原则，如 “校长办公会议要充分发扬民主，与会人员要畅所欲言、充分讨论、各抒己见、集思广益”（U10）。但是，在主持中立原则上，仅 19%的高校 （U7、 U9、 U10、 U11、 U13） 校长办公会议事规则中有所表现，这不利于校长集思广益，听取更多不同的意见。在多数裁决原则上，仅1所高校 （U5）的校长办公会议事规则有所体现 （“会议表决事项遵循少数服从多数原则，以赞成票超过应到会正式成员的1/2为通过”）。这个指标低是可以理解的，因为校长办公会是由行政首要负责人做决定，不是一人一票的集体领导，按多数裁决的原则做出决定反而可能导致校长的执行效率低下。因受这一决策机制的影响，议事规则在多数者权利保障方面也体现得不多 （仅19%）。也就是说，校长要广泛听取意见，但是做出决定时并不一定要遵循多数裁决和多数者权利保障的原则。

在公平维度中，有2所高校校长办公会议事规则文本中有体现限时限次原则，如 “议题提出部门报告议题要点并严格控制报告时间，以保证充分讨论”（U11），“通报类议题汇报时间一般不超过10分钟”（U15）。仅有1所高校校长办公会议事规则文本中有提到保障少数者的权利，如 “校务会议组成人员对校务会议做出的决议有不同意见可以保留或向上级反映”（U18）。所有高校校长办公会议事规则中均没有体现机会均等原则的规定。可见，与党委常委会议事规则中的情况类似，校长办公会议事规则在体现公平上的表述比较欠缺。

在有效维度中，动议中心原则体现最好，所有高校的校长办公会议事规则都对围绕议题进行开会有详细规定，如 “议题由学校领导班子成员提出，校长确定。重要议题，应在会前听取党委书记意见。为保证会议质量，每次会议议题不宜过多，临时动议的议题、不成熟的议题不列入会议。因特殊情况分管校领导确不能参加会议，相关议题应缓议”（U11）。在缺席者权利保障方面，有85%的高校校长办公会议事规则文本中有体现，如 “办公会必须有半数以上成员到会方能召开”（U1）。一时一件原则（50%）和立场明确原则 （15%）在规则文本中有部分体现，如 “会议决定多个事项时，应逐项表决”（U5）；“对议决事项明确表示同意、不同意或缓议的意见，并说明理由”（U16）。而面对主持、遵守裁决、发言完整、文明表达等原则与党委常委会议事规则中的情况类似，在所有文本中均未提及。

3.“两个规则”的完善度比较

比较而言，在民主、公平维度上，党委常委会议事规则的表现好于校长办公会议事规则。二者表现差异存在一定的合理性和必然性。党委常委会议事规则中，民主维度表现最好，80%以上的高校党委常委会议事规则在3个指标中都有体现，更多地体现出党的组织制度 “集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则；而校长办公会议事规则中有效维度表现最好，民主维度表现欠佳，更多地体现出 “集体讨论、校长决定”的指导原则和行政执行讲求效率的精神。“两个规则”在对三个群体利益的保障方面的差异 （见图4）更能直观地表现党委常委会与校长办公会在民主、公平、有效三个维度上的侧重差异。这二者的差异是由党委领导下的校长负责制这一党对高校的领导制度决定的。高校党委全面领导学校工作，决策中要充分发扬民主，充分考虑多元利益主体的诉求；而校长是学校行政工作的主持人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织贯彻落实学校党委有关决议，在校长办公会的议题中讨论更多的是如何执行党委的决议，强调行政执行效率。二者的共同之处在于在有效维度上都有较好的体现，而在公平维度上均表现欠佳，尤其是在机会均等和对少数者权利的保障上的规定较少。就总体而言，“两个规则”在体现主持人中立、机会均等、限时限次，以及会议秩序和发言者文明素养等原则上还有较大的完善空间。

四、结论与讨论

基于从网站公开收集到的26所教育部直属高校党委常委会、校长办公会议事规则文本，借鉴 《罗伯特议事规则》的基本原则，从民主、公平和有效三个目标维度对文本进行的分析发现：我国公办高校党委、行政会议议事规则还有不少需要完善的空间。具体来说，在有效维度上 “两个规则”表现相当，在动议中心原则、法定原则、一时一件原则上表现还不错，但是在涉及会议秩序和发言者文明素养等方面的规定严重缺乏。在民主、公平维度上，党委常委会议事规则的表现好于校长办公会议事规则，但是 “两个规则”在公平维度上的完善程度都还不太理想，亟待改进。

图4 “两个规则”在三个群体权利保障上的差异

关于主持人中立、机会均等、即时限次、保障少数者权利等原则，在 “两个规则”中表现欠佳，比较缺乏相关的明确约定，到实际的会议中往往只能靠主持人把握，得不到制度保障。这样的问题可能在高校某些会议制度实施中是存在的。比如，在马凤岐等的研究中提到，高校理事会会议存在不尊重每一位理事的发言机会和他们的意见、不尊重少数者权利的情况。[21]

现代大学治理必定是依法治理，而法治的核心是程序之治。要实现有效的大学治理，必须根据程序公开、程序参与、程序理性、程序自洽等程序正义理念和原则制定和修订大学章程及规章制度。[22]在我国高校基本实现一校一章程的情况下，各高校有必要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，在民主集中制这一党的根本组织原则和制度的框架下，借鉴《罗伯特议事规则》，根据相关法律法规、政策文件和自身的章程，对相关的议事规则进行认真梳理、修订，进一步完善规则文本，以促进高校党政会议更好地体现民主、公平和有效的目标，从而推动高校内部治理体系和治理能力的现代化。

本文的分析仅限于规则文本，并非高校治理的实际考察。另外，本文对 “两个规则”在众多原则中的表现进行了统计，但并没有赋予一定的权重，因而无法确切地计算其各个指标的完善程度。这既是本研究的不足，也是进一步研究的方向。

注释：

①如 《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实 “三重一大”决策制度的意见》《高等学校章程制定暂行办法》《教育部关于印发 〈全面推进依法治校实施纲要〉的通知》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等。