党建引领社会治理共同体建设——以珠海市A区“红色社区营造”为例

代 凯

(中共广东省委党校[广东行政学院] 行政学教研部，广州 510053)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理工作，习近平总书记多次在重要场合就社会治理问题发表重要讲话、作出重要指示批示。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]。所谓社会治理共同体，是指“政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体”[2]60。建设社会治理共同体的战略规划为新时代我国社会治理工作提供了明确的发展路径和科学的行动指南。各级党委和政府必须深刻认识建设社会治理共同体的重大意义，科学把握建设社会治理共同体的政策目标，针对当前党建引领社会治理共同体建设存在的突出问题，探索创新路径方法，从而真正贯彻和实现“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的要求。

一、建设社会治理共同体的重大意义

改革开放特别是进入21世纪以来，我们党在推进“以经济建设为中心”的过程中，对社会建设的重视程度逐渐提高，对社会管理、社会工作、社会治理等社会领域公共事务的认识不断加深。在此基础上，制定和实施了一系列符合社会实际特征和需要的社会政策，包括构建社会主义和谐社会、打造共建共治共享社会治理格局等。理解党的十九届四中全会提出的建设社会治理共同体的政策目标，需要从以下两个方面深刻认识其重大意义。

一方面，这是破解当前我国社会治理领域问题挑战的迫切需要。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议上做政府工作报告时指出，2019年我国常住人口城镇化率首次超过60%。城镇化的快速发展带来了我国人口的大规模流动和经济社会结构的急速变迁，在这一过程中人民群众的思想认识、利益格局发生了分化，从而使得社会治理面临的局面和形势产生了巨大的变化。有学者指出，随着近年来我国社会治理结构的深刻变化、社会矛盾的复杂多元、社会力量的逐渐崛起以及行政权力的不断下放，社会治理面临的各种各样的问题与日俱增[3]。尤其是中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了转变，人民群众对美好生活的需求层次越来越高、领域越来越多。此外还要看到，近年来网络信息技术迅速发展，微博、微信、自媒体、短视频直播等全民普及，整个社会的信息流和传播渠道同样发生了质的变化。上述一系列转变给当前我们党的社会治理工作提出了更多新的要求和挑战。如何破解问题、应对挑战，需要从建设社会治理共同体这一新的视角加以处理。

另一方面，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十九届四中全会提出建设社会治理共同体的战略规划，绝不仅仅是单纯地针对社会治理问题，而是从国家治理的宏观视野中界定社会治理的重要地位。也就是说，解读社会治理共同体，必须从一个长远的、全局的角度进行分析。研究指出，建设社会治理共同体，既是回应我国社会变迁和人民需求变化的必然要求，又是推进新时代我国社会建设的题中之义，将极大地增进国家治理体系和治理能力现代化的道路自信和制度自信[4]。国家治理的范围包括经济文明、政治文明、文化文明、社会文明、生态文明等诸多方面，而社会治理是国家治理的基础性、保障性工程，离开社会治理的现代化就不可能实现国家治理的现代化。尤其是对于我们这样一个拥有14亿人口的发展中国家而言，建设社会治理共同体对于保持社会稳定、维护国家安全的重要性更是不言而喻。事实上，此次新冠肺炎疫情的阻击和防控进一步凸显了建设社会治理共同体对于一个国家稳定和发展的重大意义，代表了未来社会治理的新模式。

二、建设社会治理共同体的政策目标

按照德国社会学家滕尼斯的观点，共同体是“人的意志完善的统一体，并把它作为一种原始的或者天然的状态”[5]58。以此为理论出发点，滕尼斯提出了血缘共同体、地缘共同体和精神共同体等人类共同体的三种类型。应该说，滕尼斯的观点更加适用于人类社会早期阶段。随着国家的出现以至于最后的消亡，共同体的建构则要建立在人与人社会关系的基础之上。党的十九届四中全会提出建设社会治理共同体的战略规划，其立论目的绝不是让社会重回人类早期共同体建构的初级阶段，而是立足于当今社会实际，与国家治理体系和治理能力现代化总体目标相一致，谋划我国未来社会治理现代化道路。对此，需要从以下两个方面科学把握这一战略规划的政策目标。

其一，不断夯实党在基层的群众基础和执政基础。这是从执政党建设角度而言的。作为一个百年大党，如何沿着中国特色社会主义道路长期执政，是我们党始终如一的一项重大课题。应当看到，在当今社会结构剧烈转型、风险挑战交织叠加的“百年未有之大变局”下，要实现中华民族伟大复兴的历史使命，坚持党的领导、加强党的建设的意义更为重要。值得注意的是，在个别地方，党的领导在社会领域有所虚化、弱化甚至边缘化。为什么要建设社会治理共同体？其重要原因就是要加强党对社会领域诸多公共事务的全方位领导，加深各级党组织与广大人民群众的血肉联系，不断夯实我们党在基层的群众基础和执政基础。与西方国家相比，党的领导是我国建设社会治理共同体的显著特征和最大优势。必须把党的领导和党的建设贯穿于社会治理共同体建设的全过程，发挥好基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，把建设社会治理共同体的过程转化为巩固我们党执政根基的过程。

其二，有效促进基层社会的有机整合和安定有序。这是从社会建设本身而言的。一个国家的社会形态呈现出什么样的性质和特征，在很大程度上影响到国家的安全、经济的发展乃至每一名公民的生活状态。在社会治理共同体研究的经典理论中，英国社会学家斯宾塞的社会有机体理论和法国社会学家涂尔干的社会有机团结理论具有重要的启示意义。斯宾塞认为，人类社会如生物有机体一样，存在推进社会发展的生产、分配和调节系统，每一种社会要素都具有其价值和功能[6]。涂尔干认为，人类社会的构成包括两种方式，一种是机械团结，一种是有机团结；而基于利益、价值观和情感认同的一致性而自然形成的社会有机团结更具持久性和稳固性[7]。建设社会治理共同体就是要发挥社会组织、社会成员的功能作用，激发各方面的积极性、主动性和创造性，引导各类社会主体共同参与到共同体的建设之中。通过建设社会治理共同体，取得公共利益的最大公约数，让整个社会围绕共同认同的价值目标和行为规范实现有机整合，在一片生机勃勃中井然有序。

三、党建引领社会治理共同体建设的突出问题

无论是中央还是地方，无论是党员干部还是普通群众，建设社会治理共同体已经成为各方共识。接下来最为重要和迫切的问题是，如何发挥我们党的制度优势和组织优势，加快推进社会治理共同体建设。由于党的十九届四中全会提出建设社会治理共同体的战略规划时间不长，因此各地区在推进这一任务的过程中还处于探索和试验阶段。从一些地区反映的实际情况看，基层党组织在推进社会治理共同体建设的过程中表现出两种截然不同的态度和行为：一种是对建设社会治理共同体重视程度不够，存在不愿推进的现象；另一种是虽然对建设社会治理共同体很重视，但不知道如何开展工作，存在不会推进的现象。这两种不同的态度和行为致使党建引领社会治理共同体建设存在以下两个方面的突出问题。

一是部分基层党组织存在党建工作与社会治理工作“两张皮”问题。党建工作与业务工作“两张皮”是一个老问题。传统意义上的党建业务“两张皮”主要是指有关地区和部门重业务、轻党建，党建工作停留在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的局面[8]。近年来，随着全国上下对加强党的领导和党的建设的重视，基层党组织对党建工作的重视程度空前提高，基层党建越来越规范化、标准化。应当说，这种转变对于破解之前对党建工作重视不够的问题是十分必要的，也是加强党的领导所必需的。不过值得注意的是，部分基层党组织在开展党建工作上主要集中在党务工作层面，工作越做越精细、越来越仪式化，然而却与群众之间的距离越来越大、与基层治理工作越来越脱节，逐渐背离了基层党组织建设的最终目的。尤其是城乡社区这一层级的基层党组织，由于工作任务繁重、政策资源不足和编制人员稀少，基层党组织很难把有限的时间、资源和人力投入到社会治理共同体建设工作上来，导致一些地方的社会治理工作流于形式，部分群众甚至感受不到基层党组织的存在。

二是一些地方的社会治理工作陷入了基层党组织“干”而群众“看”的尴尬境况。建设社会治理共同体的重要一环在于社会各方主体的广泛参与。离开群众的参与，社会治理共同体建设就无从谈起。然而，从现实中的很多案例来看，对于基层党组织开展的一些社会治理活动，群众的知晓度、参与度和满意度都不高。即使有个别群众参与，也是基层党组织反复发动而勉强为之，社会治理工作逐渐沦为基层党组织的“独角戏”。对于上述问题，一些基层党组织虽然想极力扭转，但却找不到好的解决方法，建设社会治理共同体工作的积极性也受到了打击。事实上，让群众参与到社会治理共同体建设中来绝非是一件轻而易举的事情，这既需要基层党组织的外生拉力，又需要群众自身的内生动力。研究认为，意愿和能力是群众参与社会治理的基础因素[9]。破解社会治理工作基层党组织“干”而群众“看”的尴尬境况，基层党组织必须从群众最关心最直接最现实的利益问题着手，通过设计更符合群众需求的项目，激发群众参与的意愿；通过加强对群众的教育培训，提高群众参与的能力。

四、党建引领社会治理共同体建设的实践创新

如何将党的十九届四中全会提出的建设社会治理共同体的战略规划落实落地是一个至关重要的问题。正所谓“基础不牢，地动山摇”。城乡社区是建设社会治理共同体的最小单元，是建设社会治理共同体最为坚实的基础。建设社会治理共同体不仅要从整个社会有机整合的“大处”去着眼，而且要从落地到城乡社区的“小处”去着手。从某种意义上而言，建设社会治理共同体，首先要建设社区治理共同体。研究指出，“党建+”社区治理模式契合新时代我国社区治理的逻辑和目标，有助于推进基层治理的科学化和现代化[10]。基于上述认识，本文以珠海市A区“红色社区营造”为例，从社会治理主体、社会治理客体和社会治理动力机制三个方面，探讨一条基层党建引领社会治理共同体建设的实践创新路径。

(一)案例背景

珠海市A区下辖9个街道，130个社区居委会。截至2019年底，A区常住人口接近100万人，其中户籍人口60多万人。近年来，随着城市的发展和外来人口的增多，A区逐渐呈现出社会利益主体多元化、群众服务诉求多样化的特征。然而，传统政府自上而下的服务供给与社区居民自下而上的服务需求存在较大的错位现象，成为A区社会治理面临的突出问题。更为尴尬的后果是，政府提供的惠民措施无法让居民感受到真正的服务，反而导致了居民“等靠要”思维的滋生和固化，进一步成为基层政府不可承受的重担。针对上述现实问题，A区开展了“红色社区营造”工程，以社区党委为核心，发动居民从社区生活出发，聚合社会力量与资源，通过社区人的动员和行动，实现自组织、自治理和自发展，营造邻里有爱、守望相助的社区治理共同体。

(二)主要做法

第一，社会治理主体：变“独角戏”为“大合唱”。A区以党组织引领下的社区治理主体多元化破解社区治理主体单一化的问题。一是坚持“党委引领、居民主体、专业支持、多元参与”的红色社区营造原则，建立“基层党组织领导、社区党委主导推动、多元主体共同参与”的工作机制。同时，制定《社区营造工作方案》《社区议事协商实施办法》《楼宇党代表工作制实施方案》等政策文件，为红色社区营造提供可操作的制度化指引。二是搭建基层党组织领导下的多元主体共治平台，让基层党组织舞动人人参与、人人尽责的“绣花针”。在具体工作中，建立“A区党委—街道党工委—社区党委—楼宇党代表—群众”五级议事网络，由社区党委发动居民参与社区公共事务协商；推行楼宇党代表管理制度，全面推行“共产党员户”“共产党员商铺”亮身份活动，推动党员在红色社区营造过程中发挥模范带头作用；由社区党委统筹，定期召开多方联席会议，吸纳社区共建单位党组织、企业、社会组织、物业公司、居民代表等多个利益相关方参与社区营造，并邀请相关领域专家参与指导。通过搭建一个多元主体共治平台，让多元主体找到社区治理的最大公约数，实现参与和合作。

第二，社会治理客体：变“大水漫灌”为“精准滴灌”。A区在社区服务供给上致力于以居民需求的精准定位和自主选择为导向，改变之前单一化、粗放型的社区服务模式。一是立足于老城区的痛点堵点问题，精准定位居民服务需求。A区以没有物业管理公司的老旧小区居多，普遍存在公共设施老旧、公共空间大量闲置、水电管网损坏严重、社区物业管理滞后等问题。针对上述问题，A区以社区公共空间规划营造、社区基础设施完善和环境保护等居民最关心、最迫切的公共议题为发力点，重点打造红色社区营造项目。二是挖掘公众参与的深度，凝聚共识解决居民共同的“心事”。以社区公共空间规划营造项目为例。近年来，A区以社区党委为核心，发动公众参与，引入专业规划指导，通过对楼道、电梯等共享空间和街角、公园等公共空间的营造提升，建立社区精神联结，谋求公共利益。在项目建设过程中，有的项目完全由居民自筹资金、自行设计、自己施工、自我管理，有的项目由居民自筹资金+企业兜底出资，有的项目由爱心企业捐赠。为激励公众参与的热情，体现人人参与、人人尽责的导向性，A区对由居民自行筹资、参与度高的环境整治提升项目按照不低于1∶1的比例配套投入资金，提升其外围环境。同时，推行积分制管理。社区居民参与红色社区营造可获得相应积分，所得积分可用于换购商品和服务等，以此激发居民参与热情。

第三，社会治理动力机制：变“输血式”为“造血式”。A区以人的培育为建设社区治理共同体的核心，把人的改变作为红色社区营造的最终落脚点。通过改变社区居民的思想认识和行为习惯，不断夯实基层社会治理现代化的内生动力。一是培育发展功能型、公益型的社区组织。社区党委鼓励和引导活动类、兴趣类、临时性的社区组织参与到邻里互助、环境维护、社区安全、助残助困等社会治理工作中。在此过程中，由社区党委协助社区组织提升其组织能力、协商能力和行动能力，提高参与社区公共事务、解决社区矛盾问题的水平。二是挖掘培育社区组织领导人。社区党委聚合社区能人，将社区中有公心、有声望、有能力、有担当的老党员、退休的干部、有技艺特长的能人组织起来，定期召开“能人会议”，依托他们的人脉网和朋友圈，带动越来越多的居民参与到红色社区营造中来。在这一过程中，培养壮大社区组织的骨干力量和粉丝数量，挖掘在协商议事中涌现出来的社区居民意见领袖。在此基础上，社区党委依托专业社会组织，对这些社区治理骨干进行分类指导和专业培训，提升他们管理社区组织和参与社区治理的能力。

(三)实践成效

经过近年来开展红色社区营造工作，A区党建引领社区治理共同体建设取得了一系列积极成效。一是基层党组织的引领力和组织力不断增强。社区党委发动社区居民筹建社区营造项目，撬动社会资金，完成了老旧小区改造等诸多关于居民切身利益的民生实事，赢得了居民对社区党委的信任和认同，社区人居环境得到明显改善，群众的获得感幸福感安全感进一步提升。二是邻里关系发生深刻变革，居民自治能力得到显著提升。通过开展一系列重塑社区文化、改善邻里关系的红色社区营造活动，吸引了大量社区居民广泛参与。居民在参与社区营造过程中不断树立起公共意识和志愿服务精神，许多社区治理骨干一步一步成长起来，社区组织的培育发展不断壮大，社区居民正逐渐从陌生个体向社区治理共同体转变。

五、结论与讨论

建设社会治理共同体是我国中长期经济社会发展的重大问题之一。2020年8月，习近平总书记在主持召开经济社会领域专家座谈会时发表重要讲话强调，“要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[11]。研究认为，建设社会治理共同体是推进我国社会治理现代化的重要路径，彰显了“中国之治”的本质和优势，代表了一种新的社会治理模式[12]。在理论研究层面，自党的十九届四中全会提出建设社会治理共同体的战略规划后，来自公共管理学、社会学等学科的诸多学者，围绕“什么是社会治理共同体”“为什么建设社会治理共同体”“如何建设社会治理共同体”等一系列重大理论和现实问题，开展了大量的学术研究。在这些研究中，绝大多数研究主要是从理论层面对党的十九届四中全会提出的社会治理共同体概念进行政策解读，相对忽视了实证层面的分析和论证。理论界对社会治理共同体问题的研究，不能只停留在理论分析层面，而是要开展大量的实证研究，从中概括提炼出社会治理共同体建设的模式或路径。对于地方党委政府尤其是基层而言，亟需厘清和找准建设社会治理共同体的具体路径。本文在分析建设社会治理共同体重大意义和政策目标的基础上，针对当前党建引领社会治理共同体建设过程中存在的突出问题，以珠海市A区“红色社区营造”为案例，探讨了一条党建引领社会治理共同体建设的可能路径。

需要指出的是，珠海市A区“红色社区营造”案例主要聚焦在社区层面，探索基层党组织如何引领社区组织和社区居民参与社区治理，这只是党建引领社会治理共同体建设的一个方面，而并非全部。当然，珠海市A区在开展“红色社区营造”的过程中，也存在有待提升的空间，特别是如何激励更多的社区居民尤其是中青年群体参与到社区营造之中，是一个长期的课题。而这个问题，在很大程度上是党建引领社会治理共同体建设会遇到的共性问题。正如郁建兴所指出的那样，建设社会治理共同体需要解决一个关键问题——激励[2]。事实上，在“人人有责、人人尽责、人人享有”这三个关键词当中，“人人享有”是每个人最愿意的，“人人尽责”则可能是每个人最不愿意的。研究认为，推进社会治理共同体建设，需要在共建层面从政府主导变为人人有责，在共治层面从条块分割变为人人尽责，在共享层面从排斥他者变为人人共享[13]。因此，在未来建设社会治理共同体的过程中，必须贯彻落实好党的十九届四中全会提出的重要要求，坚持和加强党的领导，树立以人民为中心的发展思想，从制度设计和机制运行中解决好激励问题，让所有的社会成员出一份力，从而真正成为一个有机的社会治理共同体。有学者认为，此次新冠肺炎疫情的发生和防控在某种意义上扮演了加快建设社会治理共同体的催化剂的角色[14]。我们期待，能有更多的实践创新案例和理论研究成果不断涌现，从而让中国特色社会治理之路越来越宽、越来越稳。