风险社会理论视域下环境治理的法治构建

任 晒

(中共韶关市委党校，广东 韶关 512029)

一、风险社会理论及其环境议题

风险社会理论发端于20世纪80年代，是在现代性与后现代性的论争中发展起来的一种新型理论范式。现代性以理性主义为基石，坚持人的主体地位，认为人类能够凭借理性充分挖掘宇宙世界的本源实在，构建起强大的智识系统，促进线性模式的社会发展。现代化在创造高度物质文明的同时，也带来了人类安全的隐患。生态环境遭到人为破坏，资本主导的行动方案使得工具理性主义日益膨胀。当人类本体性安全遭受打击，后现代主义论者开始反思并批判现代化带来的种种弊端。后现代主义认为理性是一种“致命的自负”，现代化潮流引发的大量问题凸显了“理性不及”，其主张“主客一体”，认为社会的发展不是简单因果联系构筑的线性模式，而是呈现出多重因素高度复合的样态。在对现代性的反思中，德国社会学家乌尔里希·贝克突破现代性与后现代性理论思维的局限，提出了“自反性现代性”概念。贝克认为现代化是不能割断的延续性过程，理性构建了社会发展的动力系统，但现代性内部暗含了自我对抗、自我消解的元素，工业社会的阶层、职业、性别角色、核心家庭等基础性结构要素在现代化发展过程中逐步解构，社会以及个人的风险越来越脱离既存的监督体系和保护制度[1]8-9，变得难以预测、难以规避。这些风险是人类理性决策引发的不确定性风险，它使得以现代理性为初衷的现代化在发展的过程中产生了不断消解自身基础的非理性的、意外的后果[2]52。贝克在对“自反性现代性”的描述中型构了风险社会，“自反性现代性”引发的社会风险反映在政治、经济、文化、法律等各个领域并呈现出整体性危机，使得现存的社会结构、体制和社会关系向着更加复杂、更加偶然和更易分裂的状况发展[3]。未来面向的风险意识在先验的累积中逐步提高，重视并尝试对风险进行认知、评估、防范以及控制，是人类理性在自反性现代化阶段面临的新挑战。

贝克、吉登斯、道格拉斯、拉什、卢曼、福柯等人是风险社会理论的代表人物，贝克以社会结构为视角对风险社会的图景进行了全面描述；吉登斯认为抽象知识系统面临的信任危机是社会风险的原因；道格拉斯、拉什对现代风险进行反思，指出风险不是事实性范畴而是一种文化认知；卢曼运用社会系统理论，认为风险具有高度的复杂性与偶然性；福柯指出风险是知识与权力合谋带来的后果。不同学者的研究视角不同，既有对现代性问题的宏大叙述，也涵盖了许多微观的议题，但环境风险一直是他们共同关注的主题。现实层面，人类理性的发展，首先作用于自然。人类以主体性地位自居，自然成为人类的行动之域并遭受人类的强烈渗透。科技理性的膨胀使得人类活动无孔不入，传统的、纯粹的自然已经终结，风险呈现出“飞去来器”效应，人类制造的环境风险最终反噬到人类自身，大气、水、土壤等一系列环境要素遭到污染，引发人类生存危机。学理层面，“生态危机开掘出了一系列与人类生活的可塑性有着根本关系的问题”，“环境”从理论上被放在了制度的中心[4]，政治、经济、文化、法律等系统需要对环境风险作出回应与调整，相应的研究主题就此展开。作为理论开掘的背景以及意欲关照的现实，环境风险始终是风险社会理论的重点议题。

二、环境风险及其中国图景

“风险”是风险社会理论的基本范畴，吉登斯将“风险”分为“外部风险”和“人为制造的风险”。“外部风险”是指地震、海啸等自然灾害带来的破坏生态的可能。“人为制造的风险”是人的实践活动所带来的风险，它包括两个层面：一是人类活动直接作用于自然，例如温室气体、工业废水的排放行为所带来的风险；二是人类为了应对、控制风险所采用的技术和制度手段所引发的风险。伴随自然的社会化以及传统的去除过程，技术的副作用以及传统制度运转失灵带来的风险是未知的、不确定的。现代环境风险是“人为制造的风险”，即人类决策所引发的与环境相关的内生性风险。人类的经济决策将环境作为客体，负外部性经济行为直接引发破坏环境的可能，这是环境风险的第一层含义。当生态危机演变成共识性的生存险境，风险以社会结构为中介，不断向政治、经济、社会系统渗透。全球生态治理过程中，发展中国家与发达国家“控排指标”的争论带有政治、经济双重博弈的色彩；国家环境保护领域，基于环境权所产生的连环式群体性事件，体现的是不同群体“邻避效应”下对生命健康的权利诉求。诸如此类，源于生态状况恶化这一客观事实所引发的一系列风险归属于环境风险的范畴，这是环境风险的第二层含义。

如何规避环境风险，保护生态环境，维护社会秩序，是每一个现代化进程中的国家都高度关注的话题。改革开放以来，我国的现代化进程加快推进，与传统经济增长模式相伴随的，是我国生态状况的日益恶化。当前，我国二氧化硫等主要污染物排放量处于2000万吨左右的高位，环境承载能力超过或者接近上限，78.4%的城市空气质量未达标，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土面积的55%，区域性、结构性、布局性的环境风险日益凸显[5]。四十年压缩式的经济发展，伴随着急速的社会变迁以及巨大的体制转型，此阶段的中国社会，历时性环境风险共时性存在、并发性环境风险高频度涌现[6]188。这种状况与全球化进程中发达国家环境风险的转嫁相连，与我国人口增长、产业结构、工业模式等因素相关，又与我国政治、经济、文化和社会治理中的各种难题交织在一起，呈现出极其复杂的局面。我国是否已经进入贝克等人描述的风险社会未有定论，但风险社会理论所讨论的环境风险在当前的中国已然有所体现。随着国民权利意识的增强以及风险意识的提高，环境风险成为社会冲突加剧的重要诱因，构成对社会秩序的重大威胁。为改善生态状况，防止环境恶化引发社会性、系统性风险，我国《“十三五”生态环境保护规划》提出，要将“风险”纳入常态化管理，要在“构建环境治理体系上坚持改革创新、强化法治”。作为调整社会行为的规范系统，法律以保障民众安全、维持社会秩序为价值目标，蕴含了风险防范的基本理念。近年来，《环境保护法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等环境立法吸纳“风险”概念，加大了因应环境风险的力度。但是，生态治理体系的法治化，不仅需要环境立法的回应，还需要环境执法、司法和公民法治意识的整体构建。社会风险理论内含了风险的成因分析与风险解决的路径探索，对构建以防范风险为目标的环境法治体系具有重要的启示意义。

三、正视制度自反性，迈向“回应型”环境立法

(一)制度自反性的含义

环境风险以社会结构为媒介，是一场深刻的制度危机。传统环境法制建立在科学证成的知识之上，具有确定性特征。但是，伴随理性视域的无限扩大，知识盲区凸显，专家系统内部的争论也日益激烈，风险判断与识别的权威受到挑战。传统存在的、倾向于确定性的制度不能消解不确定性风险所引发的意外后果，制度成为了其自身不能控制的威胁“生产者”和“授权者”：一方面，人类直接作用于自然所产生的环境风险，部分源于既有制度的允许，比如排污收费制度以及排放标准之下的排污行为；另一方面，风险的产生没有脱离既有的社会结构和制度框架，但它最终波及到社会系统的其他方面，引发了危机。现代化在自身发展的过程中不断消解自身的制度理性基础，表现为“制度自反性”(institutional reflexivity)。这种自反性来源于制度的“脱离”与“再嵌入”机制：人类理性将地域情境中的社会关系进行抽象化处理，然后再将其嵌入到新的社会情境中。[7]抽象化、统一化的制度清空了行动的本土情境，在时间和空间的转移中走向了多维，变得循环反复、注重反思和反事实性[8]。制度自反性要求对传统工业社会凝聚的理性规则进行自我反思与审查，增进法律对新的风险社会情境的回应与整合。

(二)“回应型法”的特征

法律受各种变量的影响，目的性、合法性、强制性、规则、道德、政治、参与等因素相互关联并构成了一个系统，成为法律得以确认、变更、废除的规则。诺内特与塞尔兹尼克分析了这些变量的联系以及它们与法的对应关系，抽象出“压制型法”“自治型法”以及“回应型法”三种法律类型。“压制型法”强调“强制”的支配，“自治型法”着重“规则”的完整以及法律与政治系统的分离，“回应型法”借由“目的”这一变量，不断将外部的社会压力转变为法律变更的动力。“回应型法”丰富了律令周围的背景物，扩大了权威材料的范围，鼓励对社会公共秩序的风险和危机采用一种以问题为中心的、社会一体化的态度[9]103，它代表了法律与政治秩序、社会秩序关系更为开放的法律进化阶段，是在对“自治型法”的规范完整性、确定性以及封闭性的反思中逐步发展起来的。对社会系统的因应与对规范自身的反思是问题的一体两面，“回应型法”蕴含了反思的逻辑，是对制度自反性的正视与回应。

(三)“回应型”环境立法的应对

面对日益复杂和偶然的环境风险，迈向“回应型法”是对环境风险的立法应对。

1.增大“生态保护优先”目的的权威

立法目的是法律变更最重要的推动力。在中国过去的发展道路上，经济中心主义使得环境立法在功能定位上呈现出“生态弱化”的特征。旧《环境保护法》隐含“经济优先”理念，客观上造成了环境制度的运转失灵。随着粗放型经济带来的资源枯竭与污染扩散，经济中心主义在企业的逐利本性与政府唯GDP的政绩考核下愈演愈烈，环境污染引发系统性危机，频繁挑战人类的传统安全。民众的风险意识逐步增强，安全的、可持续的发展目标最终获得了社会认可，“生态保护”被放在了更高的价值位阶。立法回应“社会合意”，新《环境保护法》确立了“保护优先”的基本原则。“保护优先”为反思现有的、以经济发展为中心的环境规则提供了标准，具有“批判性权威”。但是，构建“回应型”环境立法，需要在目的普遍化之后明确界定法律的任务，扩展目的的“肯定性权威”。首先，“保护优先”目的应当取代“经济优先”目的成为环境法律创设、修改、完善的最高价值。以环境标准为例，环境标准的高低宽严与经济发展和生态保护在环境立法中的价值排序息息相关，“保护优先”目的的确立意味着排污许可、排污标准等环境容忍制度将面临更加严格的审查与规范。其次，“保护优先”的目的不仅应当体现在环境保护基本法和各环境单行法之中，还应当扩展到经济法、民法、行政法等各个领域，以形成对环境风险系统化的制度应对。增大“保护优先”这一环境立法目的权威，使其从“批判性权威”走向“肯定性权威”，是当前“回应型”环境立法的主要推动力。

2.吸收政治意图，规范多元参与

“回应型法”主张对社会公共秩序的风险和危机采用社会一体化态度，法律系统需要与政治系统相互支撑，共同应对风险。环境风险是人类具有集体约束力的决策造成的内生风险，不同于地震、海啸等自然现象产生的外部风险，当环境风险演化成巨大灾难时，人们不会去怨责虚无缥缈的神灵上帝，而是会向作出风险决策的政治集团倾泻怨气[10]。政治运行摆脱不了“负责制”的约束，环境风险处理不好，有关民生福祉的健康安全诉求就会转化为政治诉求，引发政治风险。环境风险的预防与管理是政治共同体的普遍愿望，政治集团需要引进多方主体分散决策责任，受到风险影响的大众也对政治参与表达了诉求，“参与”因素借由政治意图进入法律系统，“回应型”环境立法需要加大参与因素、规范参与行为。需要明确的是，环境规范的任务不是对公众环境治理行为提供实质性指导，而是瞄准“授权和促进”，为公众参与规定权能、提供程序[11]。环境立法赋予社会组织和公众参与环境治理的法定权利，并为参与权利的实现设立具体的程序，是“回应型”环境立法的主要任务。

“回应型法”追求制度结构与社会结构之间的和谐适配，是法律与社会的共变模型。目的权威的增大以及对协商民主等政治意图的吸收是“回应型法”的两大特征，“回应型”环境立法应当朝着更加追求“保护优先”目的、更多吸收多元参与的方向迈进。

四、防止“有组织的不负责任”，强化责任导向的环境执法

(一)“有组织的不负责任”的成因

在《解毒剂》一书中，贝克指出，风险社会中企业、政策制定者以及专家结成的同盟制造了未知的风险，然后凭借专业的知识系统、复杂的组织体系以及模糊的定义关系，构建了一套专业话语体系来推卸责任。“风险制造者即风险责任者”的基本逻辑被人为地打破，追责陷入了困境。这种现象产生的原因，一是污染问题具有历时性，当环境风险变为现实危险的那一刻，究竟由谁来承担责任，难以明确界定；二是现代制度在不确定的风险与“定义关系”之间存在某种程度的“误配”，“定义关系”是指在特定的文化环境中确定风险识别和评估的规则、制度以及能力，这些风险政治运行其中的法律的、认识论的和文化的权利模子源于一个早期的、性质不同的时代[12]149，约束风险的制度失灵，控制风险的能力有限，“谁来定义风险？”“谁来收集风险证据？”“谁来识别风险原因？”“谁来承担风险责任？”等问题变得模糊不清，风险定义沦为“权力的游戏”。环境风险的历时性、不确定性意味着环境危机是一种集体行为的结果，现代制度无法回避风险带来的灾难，却掩藏风险起源并排除补偿和控制，各主体徘徊在不确定性与模糊的定义关系之间，并以此为借口来转嫁或者逃避责任，呈现出“有组织的不负责任”[13]。

“有组织的不负责任”反映出环境治理体系在风险社会中存在的关键性问题，即责任的不清晰、不明确使得各方主体集体无意识地加大了风险发生的概率。作为一种结果描述，“有组织的不负责任”并非有预谋的不负责任，而是在风险演化成危险事故后，相关主体利用组织中的复杂结构、分工体系来转嫁与推卸责任[14]。

(二)责任导向型环境执法的现实需求

责任不明确是我国环境执法失灵的主要原因，前置性的问题在于执法权的配置。权力配置得科学、合理，责任才可能清晰、明确。在我国，环境执法权的横向配置呈现出分散、重叠以及部分交叉的情形。2018年以前，环境执法涉及“环保部”“发改委”“水利部”“农业部”“国家能源局”“国家核安全局”等多个主体，“南水北调”“三峡大坝”等水利工程管委会也承担了部分环境执法的职责。环境执法按环境要素分类，政出多门。以水资源为例，地面污染源的控制由环保部门负责，水面污染源的管理涉及水利、海事、交通等多个机构。多头执法的监管体制依赖协作，面对棘手、敏感的环境问题，部委之间的共识很难达成，履行统一监管职责的环保部门常常沦为综合协调的办事机构。执法权的纵向配置方面，《环境保护法》中“县级以上环境保护职能部门”承担的职责较多，但是“县级以上”涵盖了县、设区的市、省三级部门，究竟谁是第一层级的负责机构并不明确。“多因一果”的环境污染或环境事故出现后，各级职能部门在追责中相互推诿，专业的知识壁垒成了“科学应对”，边界不清的分工体系塑造了多个“次要参与者”，制度的模糊成为了推脱责任的说辞。环境污染日益严重，但没有一个机构站出来对此负责。执法体系复杂、制度定义模糊是环境执法领域呈现“有组织的不负责任”的根源所在。随着民众风险意识的提高以及专业壁垒、信息垄断被打破，执法主体推卸责任的话语系统失效，愈演愈烈的生态危机使得环境执法必须直面问题，以责任为导向，在机构设置与制度完善上寻找出路。

(三)强化责任导向的环境执法

1.简化执法组织体系

为防止“有组织的不负责任”，环境执法应当整合各类执法资源，从体制上简化原来复杂的监管结构和分工体系。在简化的结构中，要压实机构、层级责任。环境执法应当设立权力清单、责任清单，明确各级部门的职责并及时向社会公布，让“开放的”执法分工体系接受社会监督。在2018年的国家机构改革中，新成立的“生态环境部”整合了大气、水、土壤等各类环境要素的保护职责以及固体废弃物、核与辐射安全监管等执法职能，极大地简化了环境执法体系。2020年，生态环境部发布《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》，对248项环境执法事项的职权类型、法律依据、执法主体以及责任部门进行了规定，并已经对外公布。以“责任”为目标，这些改革和举措无疑是正确的。目前的问题在于，生态环境部与其他职能部门的分工边界以及其内设机构之间的责任划分还有待进一步明确和细化。《目录》对于“第一责任层级”仅仅给出了建议，具体的责任主体还有待在法定主体“县级以上环保主管部门”的基础上进一步明确，只有将第一管辖和第一责任压实，才能做到权力配置清晰、责任主体明确。

2.完善环境执法的追责机制

执法主体的权限清晰且有规可循，是强化环境执法的前提。要想有效防止“有组织的不负责任”，还有赖于具体的、明确的问责机制。从目前环境治理问责的制度建设来看，环境保护目标责任制、生态治理绩效考核制、领导环境质量离任审计制、生态治理责任终身负责制等确责、追责制度的探索收到了一定的成效，但问责机制的完善仍旧是当前提高环境执法绩效需要补齐的短板。例如，严格从环境法制角度出发，地方党委不是法定的环境执法主体，但地方党委的重大环境决策直接决定了地方环保职能部门履行职责的力度与成效。过去的执法实践中，法律制度虽然规定了地方党委的责任，但缺乏配套的追究机制，这一情形为环境执法的地方保护主义打开了方便之门。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)填补了这一漏洞，将环境保护责任具体到人，对追责情形、追责对象予以明确，但是，究竟谁来追责、怎么追责仍然模糊不清。按照《办法》第十一条的规定，环保部门、纪检监察部门、组织部门是环境追责的共同主体，且三方应当建立追责的沟通协作机制，司法部门也可以提出处理意见，但具体怎么操作，谁是第一问责主体等问题没有明确规定，也未见配套的法规、制度。在追责机制中，问责对象明确之后，问责主体和问责程序的确定成为迫切需要解决的问题。

责任导向的环境执法，以边界清晰的执法体系以及明确的权力配置为基础，以完善的追责机制为支撑。只有这样，环境执法才能真正落到实处，在环境治理的法治体系中发挥主导作用。

五、遵循风险预防原则，探索能动性环境司法

(一)风险预防原则的提出

在工业文明以及理性的线性逻辑上建立起来的法律系统，是以确定性损害和明显的因果关系为基础的[15]。在风险社会中，风险的未来面向使人们很难根据经验法则或者现有的科学证据对其进行精准的判断，严格的科学性和它所助长、容忍的威胁形成了一种隐秘的合谋。信息状况不明导致人们没有采取必要的行动，而危险一直在增长[16]66。环境风险一旦转化为生态灾难，往往是不可逆的。因此，缺乏明确的行为与危险之间的因果证明并不能成为人类毫无节制破坏环境的借口。发轫于德国环境法的“风险预防原则”，承认风险的不确定性，并给出了环境治理行为的选择标准——“不能把缺乏充分的科学证明作为推迟抑或不做出防止环境退化措施的理由”。风险预防原则要求对环境风险采取积极态度，最大程度保障社会安全，维护环境正义，这也是环境司法追求的终极价值。面对不确定的环境风险，仅从传统的司法谦抑主义出发，以过错责任以及明显的因果关系为核心的司法救济体系不足以应对风险社会的环境挑战，司法权作为一种矫正性、平衡性的力量，应当适当打破传统的损害救济方式，发挥自身能动性，积极维护公众环境权利，维护环境正义。

(二)能动性环境司法的特征

能动司法是指司法机关获得相对独立的权威后，为回应社会演变新趋势，对先例和成文法进行创造性和补充性解释，并对各种政治、社会问题进行适度干预的司法实践[17]。在我国的司法话语体系中，能动司法旨在强调法院采用适当的方式，促进司法审判达到“政治效果、社会效果和法律效果的统一”，事实上，也正是政治需求与社会现实催生了中国能动性环境司法发展的空间。当“生态文明建设”成为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的重要内容，为加快生态文明建设与绿色发展提供公正、高效的司法服务和保障，就成为了司法审判机关重大的政治使命[18]。同时，当代中国社会实践中各种累积性与突发性的环境风险也要求司法机关在环境治理中发挥更为积极的作用。2016年，《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务与保障的意见》指出，“加大预防原则的适用力度”，“在尊重审判规律的前提下，依法适度强化能动司法，创新审理方式和裁判方式，发挥公益诉讼的评价指引和政策形成功能。”[19]由此，能动性环境司法成为应对环境风险的重要手段，司法在环境治理领域的功能得以适当延伸。

(三)探索能动性环境司法

1.创新环境案件诉讼方式

创新环境案件诉讼方式主要体现在环境公益诉讼上。结合当前环境保护的现实需求与环境风险的特殊性，最高人民法院通过《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》以及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对现行《民事诉讼法》第五十五条以及《环境保护法》第五十八条的内容进行了创造性以及补充性解释。与一般民事诉讼要求行为与结果存在明显的因果联系不同，环境公益诉讼只要求起诉者提供环境利益受到损害的“初步证据”，证明存在破坏环境的“重大风险”即可。法院可以指导适格主体提出合理的诉讼请求，会主动帮助原告在证据的认定和收集方面获得有利地位。除了诉讼主体资格的确权以及起诉条件、举证责任等方面的规定，能动性环境司法还关注程序上的能动创造。在《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》赋予检察机关环境公益诉讼主体资格之后，“两高”通过《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进行了程序上的创新：民事公益诉讼中，检察机关必须经过“诉前公告程序”，公告期满，相关组织仍旧不提起环境民事公益诉讼时，检察机关可以提出环境公益诉讼，此程序的设立有效调和了司法被动性与能动性之间的张力；行政公益诉讼中，检察机关在提起环境行政公益诉讼之前，应当向行政机关发出检察建议，当行政机关仍旧不履行职责时，检察机关可以提起环境行政公益诉讼，此程序的设立实现了环境治理行政权与司法权之间的有效衔接。这些适当偏移司法中立性、被动性的措施遵循了风险预防原则，既符合“最后一道防线”的司法功能定位，又适当地延展了司法机关在环境治理中的作用，是能动性环境司法的具体表现。

2.适当适用预防性司法救济措施

在环境司法中遵循风险预防原则，司法的目标不应满足于对环境损害进行的事后救济，还应当根据环境风险的具体情况，适用预防性司法救济措施。预防性司法救济措施主要体现在“停止侵害、排除妨碍、消除危险”三种方式。“最高法”的司法解释已经明确规定，“原告为防止生态环境损害的发生与扩大，请求被告停止侵害、排除妨害、消除危险的，人民法院可以予以支持”。预防性司法救济需要法院努力寻求更为具体的方式，诉前“禁止令”等方法已经在地方试点，必要时法院也会寻求行政机关的配合和协助[20]。需要注意的是，无论是创新环境案件的诉讼方式，还是适用预防性司法救济措施，能动性环境司法都必须遵循“适度能动”原则。环境治理领域的司法能动性，与我国环境立法滞后以及环境执法乏力的现实勾连在一起，有其合理的现实基础，但是，能动性司法遵循风险预防原则，不能脱离司法被动、克制的整体属性。如果司法权完全偏向预防环境风险的实用主义立场，陷入行政权的运作思路[21]，环境立法权、行政权、司法权的配置与角色就有可能发生错位，最终伤害环境法治体系的整体性权威。

六、实现“政治再造”，形成公众参与的环境法治氛围

(一)“政治再造”产生的原因

工业文明使得传统的职业和家庭模式逐步瓦解，个体在发达的劳动力市场借由教育、流动与竞争获得了解放。个体化进程衍生了政治的主观性，公民有了更多参与政治的意愿并自发形塑了一个新的社会秩序。个体化以及知识系统的不确定性使得本体性的危机意识明显增强，公众形成了独立于政府、专家等传统权威的政治力量，垃圾焚烧、化工生产、核电建设等政府决策不同程度地受到公众的抵抗。专家知识与大众知识存在明显隔阂，政府与民众缺乏有效的风险沟通，有参与能力与参与意愿的公众被排除在了决策之外[22]，信任危机明显加深。然而吊诡的是，风险社会比任何时候都更加需要信任机制，面对风险的复杂性、不确定性，人们不得不以合作的方式实现“焦虑性团结”。为此，贝克提出了“政治再造”(也称“亚政治”)的解决路径：破除专门知识的垄断；开放公众参与的范围；开放决策结构；公开专家和决策者闭门协商的信息；规范协商的程序[1]30。协商、谈判以及由此带来的抵抗、妥协共同构成了一张网络，打破了传统政治的边界，“共识生产机器”使矛盾情感实现了一体化，庞杂的公众经验融入科学体系，制度的制定吸收了大众意愿，各社会主体通过“圆桌会议”对未知的风险形成了共同的预期。

(二)公众参与环境法治的体现

“政治再造”的核心在于公众参与。公众参与是指公共权力在制定公共政策、决定公共事务、进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人、组织那里获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理产生影响的各种行为[23]5。随着互联网时代的到来，环境信息的获取与交流日益便捷，知识壁垒逐步瓦解，各种社会组织相继成立。在社会结构扁平化、个体化趋势越来越明显的背景下，政府应当检视其直接的、强制性的环境规制体系，收缩管理权限，为市场、社会组织以及公民个体参与环境治理预设空间，实现“环境共建、风险共担”。为此，我国《环境保护法》第五条明确了“公众参与”原则，《环境保护公众参与办法》为公众获取环境信息、参与环境治理提供了基本渠道；环境执法领域，公众既可以监督环境监管部门，又可以举报排污企业；环境司法领域，社会组织环境公益诉讼主体资格的确认以及案件审理中人民陪审员的配置，都体现了公众参与的法治原则。另外，我国《环境保护法》第六条明确指出：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这意味着公众参与环境治理既是一项权利也是一项义务，既需要公共权力对公众参与权利予以保障，也需要公众自身形成主体责任意识。

(三)形成公众参与的环境法治氛围

1.加强风险沟通，保障公众知情权、参与权

风险沟通是主体之间就风险性质、风险不确定性范围、风险可能性结果以及控制风险的方法等各类问题进行理性探讨、双向沟通并相互调试自己活动的过程[24]140。风险沟通是保障决策合理性的基本前提，也是公众参与环境治理的重要表现形式。环境信息公开是风险沟通的前提，除了环境决策的内容、依据、论证过程以外，风险的说明是信息公开的重要内容，风险的评估以及不确定性说明成为公众最关心的问题。有效信息公开之后，公共机构将公众参与的范围、方式、时限向全社会公开，通过开听证会、征求意见、政府答疑等程序，引导民众依法、有序表达观点并保障反馈机制的顺畅。政府主导的风险沟通应当在环境决策的早期介入，区分不同的目标群体，确定沟通的策略，策略涉及信息材料的整理、风险的可视化呈现、面对面的沟通方式、与新闻媒体合作等内容[25]151。所有的沟通策略必须以沟通诚意为前提，以对负面回应的协调能力为保障。风险沟通旨在保障公民的知情权、参与权，并由此形成一种关于环境决策的风险预期，在沟通与磨合中，形成比较合理的环境决策。

2.普及环境法律以及环境科学知识，培育公民主体责任意识

环境治理离不开公众主体责任意识的形成。作为环境治理的主导力量，政府应当积极普及环境科学以及环境法律知识，提高公众参与的素质与能力，增强公众责任主体意识。公民主体责任意识的形成，有助于各类主体在环境治理中积极履行自身义务：企业通过市场手段，积极运用技术改造、科技创新等方式节能减排，减少人类经济活动对自然造成的损害；社会组织尤其是环保组织应当积极宣传环保专业知识以及环境法律、法规，倡导全民守法、全民环保的观念；传媒需要依法、客观报道环境事件，保障民众知情权的同时也要避免“风险的社会放大”；普通公民应当自觉遵守国家法律、理性表达环境诉求，积极监督环境违法现象，树立绿色出行、低碳消费等环保理念。环境治理，人人有责，良好的生态是集体的福祉，政府、社会组织、公众等各类主体作为“命运共同体”，必须以法治为基础，共同致力于环境的保护与生态的治理。

七、结语

在我国，山、水、林、田、湖、草的保护与治理，是一个牵扯多部门、多主体的系统工程。环境治理的法治构建，建立严格的、及时回应社会的法律制度是基础，正视制度自反性，立法的价值取向应当尽快完成从“经济优先”向“生态优先”的转化，并以新的“目的权威”全面检测现行环境法律中存在的问题，及时实现环境法制的修改与完善；环境治理的法治构建，理顺环境执法体系，明确环境监管职责是关键。为避免“有组织的不负责任”现象的产生，需要对环境执法权进行合理配置，完善问责机制，确保环境监管体制的正常运行；环境治理体系的法治构建，还应当遵循风险预防原则，适当发挥司法能动性，创新环境诉讼的审判方式，适当适用预防性救济措施；民众是构建环境治理体系的重要力量，从吸收协商民主的“政治再造”需求出发，加强风险沟通，强化公众环境治理的主体责任意识，是形成公众参与的环境法治氛围的基本途径。需要说明的是，风险社会理论视域下风险的警示作用以及理论的启发只是基础性的，环境治理的立法、执法、司法以及全民守法等领域，还有很多未完成的具体问题，有待我们进一步地思考与探索。