国家赋权与话语表达：灾害嵌入下农民身份的重构与治理转型

王 玲

(中共重庆市委党校[重庆行政学院] 社会和生态文明教研部，重庆 400041)

一、文献回顾：农民身份研究的论域转换

在特定的组织结构尤其是最重要的政治共同体——国家中，身份范式已经成为一种重要的研究视角和分析方法。身份是“个体切入到社会并认识自我的一种根本途径，同时也是个体获得社会存在的一种符号性空间”[1]105-113。在不同的社会语境中，个体会对自身社会地位和体验经历进行理解和阐释，进而建构所属的社会身份。在现代社会，个体凭借自身在共同体中的地位、所享受的权利及承担的义务，参与共同体的政治社会生活，以获得个体存在的完整性，而身份则是衔接个体与共同体的重要纽带。立基于西方政治社会实践的公民身份研究更多将身份看作一种资格或权利，如T.H.马歇尔对公民身份进行了开创性研究，阐明了公民身份的构成要素、公民身份权利以及公民身份发展等核心议题[2]3-36。迈克尔·曼从历史社会学视角出发考察公民身份问题，认为统治阶级往往通过许诺或者授予某种形式的公民身份权利而取得广泛的承认和合作，体现了“统治阶级的策略”[3]192-209。彼得·德怀尔则更为详细地阐述了公民的内涵，以及公民身份所蕴含的成员资格及福利获得的可能性[4]4。

在中国，公民身份的发展有其特殊性，国内学者在借鉴西方身份范式的基础上逐渐形成了彰显中国经验的本土化研究谱系，他们更关注附着在特定身份基础上的政治与经济利益。其中，对“臣民—群众—公民”的纵向历史分析，以及“农民—市民”二元身份的横向比较是国内身份研究的两条重要谱线。从叙事模式来看，公民权视野下的“身份—政治”与生存论预设下的“生存—经济”叙事模式是两种主要的身份研究模式[5]。不同群体利益诉求的差异性决定了身份建构的多元性，总体性公民身份派生出农民、市民、农民工等次级身份，而在不同的时空场域与治理情境中，作为次级身份的农民又派生出更为微观的外出务工者、留守农民、新型职业农民、弱势群体、贫困者等多种复杂甚至相互交叠的身份属性。研究表明，身份具有明显的收入效应，政治身份与经济收益紧密关联，市场化的推进则改变了不同身份的收益结构[6]。在实践中，制度身份与职业身份的错位与背离，以及农民身份向市民身份的转化过程，更清楚地展现出城乡融合发展中“身份—权利—利益”谱系的内在关联与巨大差别。

中国作为一个灾害多发的国家，决定了农民在不同时空交叠的场景中具有多重面相与行动逻辑。与公民身份相比，灾害场景中的农民具有了“灾民”的基本意涵，它是一种暂时性的身份建构，灾害危机解除或灾后重建完成之后，这一身份即告终止。灾民是指“在自然灾害和社会灾害中受到伤害而处于困难之中的社会成员”[7]288，他们因灾害导致人身、财产损失需要获得政府和社会的救助。“灾民”概念因应灾害类型及发生的时间、地点、程度等的差异而不断变化，导致他们获得救助的权利和机会也不尽相同。就其最基础意义而言，灾民首先是“民”，无论是特定条件下的一般社会成员还是其他弱势群体，在现代国家则体现为公民。考察灾害冲击下的农民身份及其行为，可以从公民身份的理论中得到启发，但我们必须还原具体的灾害场景，展现危机情态下农民特有的在场意识与行动过程。

中国的救灾实践为我们分析这一问题提供了生动的现实场景。将农民的表达与行为置于中国的救灾体制与秩序框架中，可以展现灾害情境中国家与社会应对的力度、程度和效果，体现中国救灾体制“集中力量办大事”的优越性以及民族精神的感召力量。以此为话语蓝本，也可以从对国家的评价和赞誉推及民间组织、军队、各级政府等其他救灾者，这有利于呈现社会事实并做延伸性的理论思考。不过，以国家为导向的灾害研究容易忽视受灾农民在灾害治理中的角色与行动，特别是对受灾农民的自我身份意识与重构过程的考察和分析。事实上，灾后社会状态与灾前的常态社会紧密关联，它最终还是要回归到常态社会。在灾害研究中，不能将农民“悬置”起来，脱离其在常态社会中的身份、地位以及相关的政治、社会关系去考察，而要从更广泛的政治社会学视角去关注这一身份的基础和来源，以更加全面、深刻地理解和阐释灾害场景下农民身份重构对国家政策与治理转型的影响。

当前，新冠肺炎疫情的发生使我们更加关注灾害社会学的相关话题。本文针对灾后乡村社会的资源配置及治理过程，以汶川地震的救灾重建为分析样本，尝试提出和回答：农民如何借助灾害来为自身赋予新的身份并增进利益？这一身份在国家与农民层面如何被重构起来？这对国家政策与治理转型产生了何种影响？在身份范式的研究视角下，从国家政策赋权与农民话语表达对受灾农民的身份重构进行双向透视，可以自上而下考察通过政策文本和资源输入的国家赋权、排斥与规制行动，也可以自下而上探究受灾农民基于家户经济基础和村社内部竞争而产生的实际“需要”，通过诉说与行动去建构自身的灾民身份，进而获取相关利益的实践过程。

二、赋权—规制：灾害嵌入下农民身份重构的政策逻辑

身份建构或“身份化”是国家治理的重要手段，资源分配是多元身份资格与权利的核心要素，而围绕特定身份的政策安排和制度设置则是最为重要的赋权机制。灾民是灾害状态下联结国家与个人的一种重要的标签和符号，但这一身份并非因自然灾害的破坏性影响而天然形成，其重要基础在于受灾对象获得所属共同体的赋权，并据此获得享受特定救助的身份性资格。国家政策安排和制度设置中关于灾害救助对象和期限、救助标准和资金安排、救助程序和监督机制等都是重要的“赋权—规制”机制。尽管两者的内涵与指向有所不同，但均包含了国家对受灾群体在权利与收益上的份额安排，是国家根据救灾需要而建构起来的有关利益分配的规则与框架。

与传统荒政中的“恩赐”“施舍”等观念不同，现代国家在灾害治理方面具有高度的责任感和自主性，受灾农民获得救助是他们作为公民当然的基本权利，而“建立在人格化治理实践下对国家职责的回应具有道德必然性”[8]。为解决灾害造成的资源紧缺与秩序混乱，防止受灾者陷入贫困而被排斥于正常的生活模式之外，国家必须借助灾害叙事重构社会秩序，通过资源动员与政策供给向灾区政府和受灾群众进行赋权，进而使政治权力的嵌入与救灾资源的配置在新的叙事框架下展开。国家在机构组织、资源集聚、媒体动员、舆论宣传、话语建构、仪式过程等方面迅速开展行动，搭建起抗震救灾的实践平台，将民族国家及其动员起来的党、政、军、媒和各种社会力量聚集起来支援灾区，为灾害重创下的灾区群众带来资源支持、群体认同与情感整合，形塑出“举全国之力抗震救灾”的舆论态势和社会氛围。

国家的制度设置与政策安排是农民构建灾民身份的重要基础，后者必然与救灾体制中的资源配置及关于身份的多重认定紧密关联。“举国体制的运转为赈灾提供了充分的物质供应链条。”[9]为了将有限资源分配给那些最亟需者，其关键环节是对受灾农民进行分类，即通过身份的认定和排斥，从制度和政策上确定“谁”，“在什么时候”，得到“什么样的救助”，以及“得到多少”等。国家必须通过具体的分类机制和识别体系使较为笼统的灾民得到详细认证，通过相应的赋权机制识别出灾损较严重的个体、家户及机构对象，并制定相应标准进行救助。换言之，灾害救助必须建立在选择性原则之上，因为资源的有限性决定了救助对象只能限于特定的个体或群体，这就需要将分类治理策略贯穿于灾害治理的全过程。为此，按照伤亡失踪人数、受损程度与影响范围做出极重灾区、重灾区和一般灾区的划分，是国家开展的初步地域认定。这一认定是对紧急救援、临时安置和灾后重建进行的等级区分，也是国家后续政策安排与资源输入的重要依据。地域标准确定后，国家以户籍所在地为基础进一步根据受灾程度和经济状况确定农民获得救助的资格。生活在该地域的受灾农民并不能获得国家救助的必然资格，却具备了“因灾自然取得”的可能性，成为农民身份自我重构的政策基础。

政策供给与资源输入意味着个体或机构具有获得相应政策和资源的身份资格，并因附着在这一身份上的权利而实现特定的利益，它是与国家赋权相伴而行的实践过程。灾害初期的救助内容主要是兜底性保障灾区群众的基本生活需求，受到灾害影响、生活困难者可以获得临时生活救助，同时兼顾特殊困难群体的需求，对重灾区的“三孤”人员、生活困难的遇难及重伤残者家庭人员、异地安置人员等进行后续生活补助。国家救助政策体现出对象上的兼容性和时间上的连续性，从临时补助到后续补助，以及此后与城乡最低生活保障、农村五保供养和冬春灾民生活困难救助等政策的无缝衔接，体现出国家救灾资源配置的高度导向性和针对性。

在政策深嵌下，根据灾害损失的评估结果确定救助对象和标准使国家的资源配置效率与分类治理模式进一步深化。综合中央财政资金、地方救灾资金及社会捐赠资金，根据受灾农户的经济状况和家庭人数实行分类分档补助，是灾后资源分配的普遍做法。国家针对遭受灾损但不构成危房的农户，按照轻微损坏、中等破坏、严重破坏三个档次分类实施农房维修加固；针对灾损较大、贫困较深尤其是房屋倒塌、无房可住的农户，按照家庭经济状况分类分档进行农房重建的资源支持；对农村低保户、五保户、特困户等群体给予重点帮扶和适当照顾；针对政府、学校、医院和企业等受灾机构，国家在场所重建、基础改善、产业扶持、景点打造、对口援建、财税金融等方面出台政策，并主要通过项目的申报与实施来实现。国家针对遭受毁损的中小学校、医疗卫生机构、公共文化、社会福利等服务设施与配套设备，以及农村道路、桥梁、水利等基础设施的重建主要通过项目来安排资金，这在基层治理中推动了项目制的兴起。

在治理实践中，赋权与规制是两个并行不悖的政策框架。国家对灾民进行赋权的过程，同时也是一种规制与排斥。国家“利用手中的权力和影响，支持某些福利要求，同时又把另外一些群体或个人排除在公共福利之外”[4]35。这种排斥机制在治理实践中被广泛使用，旨在限制灾害救助的实施范围，只有受灾程度高于某一特定程度、而收入/能力低于某一特定水平的个体(家户)和机构才能获得救助资格。这种排斥机制厘定了受灾与非受灾、普通受灾与特殊受灾之间的界限，非受灾农民则被完全排斥在救助体系之外。然而，不同农民因受灾程度各异，必须进行更为细致的类型划分。有些农民虽处灾区，但人身财产未遭受大的损失，无需政府安置救助，严格来讲不属于灾民，但社会秩序的破坏使其生产生活偏离正常轨道，具备了获取灾害救助的自然条件与社会环境。但在国家赋权体系中，他们与房屋倒塌、无房可住的农户形成了较大差别，因而在救助方式上必须严格区分。因此，国家通过政策供给与资源输入构建救灾秩序的基本规则与框架，并对获得救助权利的受灾群体进行身份认定与份额确定，以保障政策与资源更多惠及最亟需者。这既是对受灾农民的一种赋权和承诺，也是对基层政府行为的指导和规制，以解决权力下嵌中的监督问题。当这些政策资源抵达乡村社会时，农民会据此来考察和检验基层政府的兑现过程和结果。然而，国家赋权的对象是遭受灾损的个体与机构，而规制的对象则主要是乡村社会的政策执行者，尤其是对政策体系的内容、要求、规范、监督、考核等进行了明确和限制，但对政策的受众即差异化的农民却缺少规制措施，致使农民在“弱者”身份、道义责任与利益驱动下展开激烈竞争，不断强化自己作为“被救助者”的身份与权利，形塑了基层治理的实践困境。在现代化的规则约束下，理性的农民在维权行动中主要以国家的政策文本与法律规范作为行动依据，而这些政策法律同时也是规范基层干部行为的重要准则。国家的“赋权—规制”机制促使不同群体在政策框架内进行政策的“自我阐释”，并围绕利益获取而展开多重行动，进而影响资源分配的过程和结果。

三、需要—表达：灾害场景中农民身份的话语重构

社会治理过程是国家与农民之间双向互动的动态过程，国家赋权下的身份拥有者不是被动的，而是具有自我建构与利益争取的自主性和能动性。官方话语和媒体表达虽然也建构着农民因灾而获得救助的合理性，但它与社会事实及受灾农民的身份意识和行为实践存在一定差异。农民作为灾害场景的经历者，受到不同社会结构、实践情境以及历史文化等因素的影响和塑造，其身份也是多重性的。作为积极的行动者，受灾农民借助国家赋权与政策规制，基于家户经济基础及村社内部竞争而产生实际“需要”，通过诉说与行动去重构自身的灾民身份，进而获取相关利益。

在现代语境下，公民身份意味着“所有公民均可获得某一水准的去商品化的支持，也就是说，人们可以因为他们的公民地位而得到一系列利益与服务”[4]90，由此保证社会成员能够获得有限的政策支持而不致陷入生活困顿。这些优点也存在于受灾农民或一般贫困者的身份重构过程中。国家赋权往往导致农民、受灾者、贫困者等多重身份属性相互交叠，而灾害治理中的“身份—收益”差异对农民行为及乡村治理有着深刻影响。农民将这些身份标签及相关的政策安排看作是一种可以不通过劳动和不需要付出其他代价的额外收益，村社内部也将其看作是一种带有累加性质的竞争性资源。村民如果能争取到其中的一种身份，其他的身份和资源会自动倾向于他，如灾害发生前的建卡贫困户在救灾政策中能够获得更多的救助，在精准扶贫中也更有机会获得帮扶资源。由于身份地位蕴含或赋予的这些“去商品化”的好处，即在一定程度上可以“不劳而获”，促使这些特殊身份成为乡村社会的稀缺资源。实践证明，救灾资源的分配往往与农民争取资源的能力相关，有更好条件争取资源的农民，将优先或更多地获得救灾资源，即“相对优势分配法则”[10]。这引发国家救灾治理中与资源分配紧密相关的身份界定、识别、排斥和监督机制，以及政府与农民之间持续而复杂的利益博弈。

与自上而下的国家赋权及资源输入相对应，灾区农民主要通过陈报灾损情况及陈述现实经历来建构身份。“需要”作为一个富有弹性的变通概念，是灾区农民身份重构的重要出发点。在普遍的“灾民化”趋向中，除了在“国家定义的需要”基础上进行政策安排和资源配置外，灾区农民自身的“感受性需要”、乡村社会横向竞争中产生的“比较性需要”都发挥着重要作用。农民的“感受性需要”与灾害发生时的在场感紧密关联，它与农民的“比较性需要”共同嵌入到灾害社会的日常叙事中。灾害导致的家庭成员伤亡、财产损失给他们留下了深刻的集体记忆，惊心动魄的现场体验使他们更容易融入全国性的救灾叙事与情感互动模式中。这些记忆和体验在灾后不同时期、不同场合因应一些机会和因素所触发，逐渐形成一套农民自己的话语表达体系，即关于灾害的各种形式的对话与叙述。

在农民对“需要”的持续性表达过程中，语言和记忆发挥着至关重要的作用。语言是社会实践的一种动态形式，它建构着社会身份、社会关系以及人们对世界的理解[11]。灾害发生之后，民众都有许多关于灾害的体验和感触，并根据特定情境进行整理、形成特定“故事”。记述是创建和赋予他们生活的意义、建立他们自己灾时身份的重要工具，是他们在动荡的、全新的、支离破碎的经历中产生出有序的手段，是自我意识的重建[12]324。其中，灾害发生瞬间的个体在场和经验感知，灾害场景中的家庭凝聚与认同建构，以及社区记忆与集体认同记忆共同构成了灾后回忆性叙述的三个重要层面[13]。灾害发生后，无论是面对政府查灾勘灾，还是记者采访或学者调研，村民都习惯性地抓住一切机会，讲述自己在地震时的遭遇及家庭在灾害冲击下的损失，逐渐形成了一套固定的叙述模式。那些被国家政策制度性地排斥在外的受灾农民更善于利用这种“见机行事”的讲述风格去重构自身的灾民身份，进而对乡村社会的资源掌控者形成外在的舆论压力。通过对灾害经历的重复性诉说、解释与描述，个体可以有意识地建构或强化自己作为“受灾者”的形象。这种以自我为中心的“自传性叙事”强化了个体在事件中的地位，人们对生活故事的重复、强调与选择性忽略，深刻融入了个体有目的的身份重构意识。这些记忆和叙述逐步构建起群体性的“攀比”逻辑：既然都身处灾区，都有地动山摇、惊心动魄的灾害经历和社会记忆，那么“我们”都是“灾民”，都应该得到救助。这一逻辑与国家基于受灾程度和灾民需求的资源配置理念相结合，对基层政府的救灾资源分配过程产生了实质性影响。

同时，灾害影响范围与行政区划之间的错位，救灾资源在数量、种类及抵达灾区的时间先后等差异性因素，导致应急体制下的政策执行与灾区群众的实际损失之间并不能达到完全一致。即使国家作出了极重灾区、重灾区和轻灾区的区分，也只能是比较意义上的，一般以县为基本单位。在治理实践中，国家的分类治理有时不得不让位于适度模糊化的操作方式，如国家的临时生活救助，就涵盖了极重灾区与重灾区的所有人，而未做进一步区分，这符合农民的“平均”观念，也便于政策执行。然而，同一县域内不同乡镇、同一乡镇内不同村庄之间的受灾程度往往各不相同。因此，宏观上的国家政策文本需要灾区政府对当地实际情况进行适度掌控和统筹安排，有时不得不让位于“抓阄”“折现”“均分”等深嵌乡土社会的操作规则[14]。如果受灾农民不能实现利益均沾，那么他们遭受的“不公平感”就会通过灾民的“比较性叙事”展现出来。这种“比较”话语有时非常隐蔽，甚至只能通过意会而被感知，但却可以使自己在资源分配中占据更加靠前的位置。因此，“需要”的表达本身就是一种重要的行动方式，特别是大量非普惠性资源的配置，深受农民平均思想与趋利行动的形塑。农民基于震灾损失、家户基础及灾后生活压力，导致他们对低保户、贫困户及重建户等较为稀缺的资源型名额争夺激烈。

值得注意的是，身处救灾重建前沿的基层政府，既是救灾政策的执行者和救灾资源的分配者，同时也是被救助者，具有“机构灾民”的整体性特征。在回应和满足受灾群众的各种诉求，并通过自主性行动与创造性举措落实国家政策的同时，基层政府还直接统计汇总自身的损失，如办公场所的损毁、人员的伤亡、基础设施建设等内容，结合救灾治理中激发和产生的新需求，通过请示文件、工作汇报及项目争取等形式传递给上级政府。作为“政权经营者”，基层政府甚至将一些非灾因素考虑进来，以向上争取更多的资源。地方政府或组织间的竞争导致了灾后资源配置的非均衡性，其中灾后基层政府对各种重建和发展项目的争取充分体现出政府作为“经营者”的争利意识与行动。

四、结论与讨论：农民行为变换中的基层治理转型

研究发现，身份是个体获得利益的重要手段和依据。灾区农民借助国家政策文本与地方救灾实践对灾民身份的赋权与规制，通过“需要”的表达展现出复杂的身份重构过程。在这一过程中，灾区农民展现出对国家的紧急动员、救灾政策及资源配置的高度认同，并对承担政策落实与资源分配职能的基层政府行为展开评价，体现出被救助者在灾害治理中的主动性和能动性。同时，政策文本的模糊性、政策执行的变通性及乡村社会内部规则的复杂性共同型构了灾区农民身份重构与利益争取的行动空间。进一步讲，过于碎片化的技术治理方式无法使国家准确掌握受灾群众的家户经济基础、灾害损失及灾后需求，导致救灾政策的执行困境，体现出国家的基础性权力还有待加强。国家嵌入式的政策和制度在赋权给基层政府的同时又对其进行多方面规制，客观上为农民的争利行动提供了一种反制措施。

然而，灾区农民对灾民身份的强化与国家希望尽快将灾害社会转化为常态化秩序的愿望产生背离。灾区常态化秩序的恢复、对灾区群众的心理调适及引导灾区社会走向常态秩序的各种重建和发展措施，都非常明确地彰显出国家治理中的“去灾民化”趋向。这意味着农民的“灾民化”倾向与利益表达必须受到限制，并符合国家对灾害治理的政策安排，其争利行动必须在规范、有序的规则和制度框架中展开。

尽管如此，灾区农民的话语表达与身份重构促使国家重新审视灾区社会发展与农民的实际生活状态，使西部地区的深度贫困问题充分呈现出来，推动了国家“三农”政策的调整与治理结构的转型。灾害和贫困的相互嵌结，促使国家将灾害社会治理的经验和教训提炼、推广至常态化的治理模式中，在进一步推进乡村治理体系与治理能力的现代化转型的同时，逐步将农村社会的贫困问题纳入制度设计与战略考量，实现灾后重建、惠农政策支持体系构建与精准扶贫的紧密衔接，开启了新一轮更大范围和更深程度的国家赋权和规制过程。

为此，灾害场景下农民身份的重构为我们反观常态社会的农民行为提供了参照和借鉴。随着灾区社会治理机制的调适与转化，农民的这种行动方式逐步转移到常态社会的日常治理实践，只不过此时他们已经从标签化的灾民转变为贫困者等身份符号，并据此争取政策性的扶贫资源。其中扶贫对象(贫困者)的身份建构仍然遵循以国家赋权、排斥与规制为政策基础，以及贫困者通过需要、诉说与争利行动进行身份建构这一双重机制与过程。当然，这一身份融入了更加规范化和程序化的精准识别和认定过程，具有更加明确的衡量标准，而不像灾民身份那样具有相对模糊性和争议性。

这一转变也表明，在以“政策惠农”为特征的现代性规则与乡村治理框架下，农民已经不再是传统意义上“沉默的多数”，而是能够清晰表达自己的需求和态度，具有自我利益需求与实现能力的能动群体。这需要防止农民在能够感受到的社会比较中产生被剥夺感，在让农民持续“获得”的同时，优化再分配机制和提升服务能力，不断增强农民的“获得感”。同时，要因应国家治理体系与治理能力现代化的战略需求而进行基层治理之现代化转型，并以此为导向在乡村社会建立有效的政治回应机制，进而构建良性互动与有效融通的基层政治关系。