“党建+”：社区治理的创新模式

黄晓晔，陶冬燕

(1，2.河海大学 马克思主义学院，南京 211100)

社区治理作为国家治理的“神经末端”，体现了国家治理理念在社区层面的落地。生成于多重逻辑下的“党建+”社区治理模式，是基层治理进行调适性变革的产物，契合新时期党和国家对社区治理的战略定位和宏观布局。值得注意的是，目前学界对“党建+”社区治理模式的认识较为模糊，导致在社区治理实践中将“党建+”视为无所不包的大箩筐，内容冗杂、边界混乱。为避免这种乱象，需要对该模式的生成逻辑及时代意蕴进行梳理，明晰“党建+”模式生成的必然与必要。

一、“党建+”社区治理模式的历史承继

“党建+”一词作为极具中国特色的话语表达，来源于党组织长期扎根基层的治理实践，具有深厚的历史积淀，即“党建+”社区治理模式承继了党组织在传统社区治理中的经验和智慧。“国家-社会”的理论分析框架是社区研究中应用最广且最具影响力的研究范式，能够呈现权力在社区治理中的分布结构。不同的国家与社会关系模式从根本上决定了党组织在基层治理中的角色扮演和功能发挥。因此，基于“国家-社会”分析视角梳理基层治理中党组织发展的历史脉络，有利于明确“党建+”模式的历史生成。

革命战争时期，作为由超稳定走向解体的小农社会所构成的统一体，近代中国陷入内忧外患的双重困境，基层社会被不同的经济基础和社会力量所撕裂。基于此，中国共产党的首要任务是对基层社会进行改造，比如以农村包围城市、武装夺取政权为革命策略对基层社会进行整合，以推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义为主要任务来扩大群众基础。可以说，革命战争期间，国家将党组织作为社会结构的核心嵌入基层社会当中，最终实现改造目标，即“通过政党对农民进行组织与动员，从而将一个传统的乡绅社会改造为一个现代政党领导和组织下的政治社会”[1]。

新中国成立后，因新生政权受困于帝国主义封锁，必须集全国的人力、物力、财力进行社会主义建设以实现国家自强。以高度集权为特色的计划经济体制不仅促进了国民经济的恢复和发展，也实现了国家对社会自上而下的调控，政府在汲取资源、调控各类主体关系以及运用政治符号巩固执政地位等诸多方面的能力得到极大提升，政治认同走向权威。这种自上而下的行政思维落实到社区，主要表现为党组织在社区建设中扮演“全能保姆”角色，对社区进行全方位管控。党委和各级政府建立了以“单位”为基础的从业人员管理制度，形成了特殊的“单位人”现象。

改革开放以后，随着“单位制”基层治理体系逐渐瓦解，原本同质性利益共同体分化为异质性的多元利益主体。国家与社会的关系由原本国家吸纳社会转变为社会弹性依附国家，多种社会力量进入社区并发挥治理作用。在共同参与社区治理的多元主体当中，基层党组织始终作为国家微观权力的代表居于领导核心地位。基于政党、国家和社会的三重运作逻辑，社区治理逐渐走向多元共治之路。

长久以来，学界对国家和社会的关系认知始终存在“国家中心论”和“社会中心论”的重大分野。学者们或借助国家主导力量下沉社区以期改变基层治理秩序，或诉诸社会力量实现社区自治乃至善治。事实上，国家与社会两者之间是互为动力、相互形塑的交织关系，应跳出二元对立、非此即彼的思维局限以谋求共赢。正如有学者认为，“中国的社区建设实践是超越国家与社会对抗或二者合一的框架，建构国家-社会的合作结构下的社会管理的中国模式，是可以期待的理想”[2]100。可以说，中华民族的伟大复兴是实现国家和社会的全面复兴。基于此，党组织在社区治理中既要彰显国家意志，下沉治理理念和治理手段，又要在复合制社区治理体系中为其他社会力量的生长提供支持。由此，“党建+”社区治理模式应运而生。

二、“党建+”社区治理模式生成的逻辑理路

“党建+”社区治理模式的生成一方面得益于党组织长久以来进入基层治理的历史经验，另一方面则契合了国家与社会在新时期的目标建构，并遵循了该目标下的政治逻辑、行政逻辑和生活逻辑。

(一)治权结合的政治逻辑

改革开放以来，随着“单位制”的解体，“国家开始直接面向社会。出于对传统模式的路径依赖，国家对社会的焦点最终落在最基层的行政区划单元——社区上”[3]。国家开始将社区作为基层治理单元和观察社会发展的窗口。“单位制”基层治理体系的解体打碎了原本同质性的利益共同体，使其分化为异质性的多元利益主体。为巩固党的执政地位，社区必须承担起厚植执政基础的责任。具体而言，中国共产党作为中国特色社会主义各项事业的领导核心，稳固的执政地位是发展其他各项事业的前提，社区作为国家与社会之间的衔接，不仅是国家改造社会的落脚点，也是进行思想政治教育的前沿阵地。因此，“治权结合”的运作逻辑在社区治理中是以国家权力下沉做保证，在某种程度上体现国家意志，具有鲜明的政治价值取向，契合当前“国家-社会”的建设目标。

基于此种政治逻辑诉求，“党建+”社区治理模式视域下的党组织作为国家权力的微观代表，既是各项方针政策的落实者，也是夯实群众基础的主力军，有利于提升党组织在基层社会的认同感。此外，该模式还体现了以社区党委为领导核心，强调多元治理主体共同建构治理体系，兼顾政治性和民主性。因此，这种治权结合的运行逻辑为“党建+”模式的形成提供政治基础乃至合法性。

(二)“去科层化”的行政逻辑

建国以来，掌握国家权力的中国共产党基于政党行政化的运作逻辑开始对全社会进行高度组织化的整合，在借鉴苏联“极端”科层制治理模式以维护基层稳定的基础上，又以回归理性科层制为取向进行改革开放并获得巨大成就，为其长期执政提供合法性资源。“改革开放的直接结果是在总体性社会的基础上，逐步衍生出了自由流动资源与自由活动空间”[4]393，从而形成了不按行政逻辑运作、政治力量难以触及的新领域。传统科层体制因在运用规则和程序时显现的过分刚性而无力适应外界变迁，无力解决复杂化、碎片化的社区问题。因此，党组织在社区治理中必须遵循“去科层化”的行政逻辑，以“柔性化”方式重新吸纳新生组织和个体参与社区治理。

“去科层化”的行政逻辑意味着党组织在社区治理中应做到有效在场和有效服务，这恰恰与“党建+”社区治理模式的目标相契合。具体说来，“党建+”社区治理模式要求党组织必须扎根社区，实现有效在场，以“党建+服务”的内容与形式全心全意为人民服务。值得注意的是，服务应基于平等态度，而非自上而下的行政命令，须贴合实际并得到确切落实，即要求服务下沉。因此，“去科层化”的行政逻辑催生了“党建+”社区治理模式的形成。

(三)选择性参与的生活逻辑

以往完全依靠国家主导力量的行政型社区治理模式，容易导致党政参与过于“权力化”，造成社区资源浪费和不公平配置，也不利于厘清党政组织和其他治理主体的职责边界。“党建+”社区治理模式则致力于推动党组织与社区自治相结合，使党组织有选择地参与到社区事务当中，真正做到有的放矢。具体而言，居民的社区意识通常仅局限于日常生活需要，对政治参与显示出“应激-选择”性。与此相对，政党力量参与社区治理也应主动建构选择空间，避免大包大揽。此外，生活事务宜用生活逻辑来处理，避免将其行政化甚至上升到政治高度。因此，基于选择性参与的生活逻辑诉求，“党建+”社区治理模式克服了以往治理模式行政扩大化的弊端，将政党组织的手段发挥局限在有限范围内，在激活社会要素的基础上构建“有限国家”的权力结构。

值得注意的是，政治逻辑、行政逻辑和生活逻辑之间并非是互不干预的三条平行线，而是形成了互为影响且稳定的“逻辑三角形”。具体说来，基于政党的天生使命和政治属性，党组织参与社区治理必然带有政治目的，“去科层化”和选择性参与均是内含运作逻辑，实现政治目的的治理手段。其中原因在于，社区作为具有日常属性的生活场域，繁杂的治理琐事压缩了本就有限的政治空间，再加上政治力量难以完全延伸至社会基层，因而需要党组织诉诸行政和生活的双重逻辑实现治理中的思想政治教育。此外，现代社区并非是“真空包装”内的静态空间，反而在时代变革中呈现发展状态，在主导思想的影响下内生出扎根基层的思想体系，进而自下而上地影响党组织的政治逻辑。因此，三重逻辑最终构成了一个稳定的三角架构，共同催生出了“党建+”社区治理模式。可以说，“党建+”社区治理模式是基于以往党组织进入基层治理的历史经验，并结合社区治理现代化发展中的三种逻辑诉求而生成，符合“国家-社会”的建设目标，具有独特的创新之处。

三、“党建+”社区治理模式的时代意蕴

通过对党组织进入基层治理历史脉络和生成逻辑的梳理，可见不同时期的“国家-社会”格局造就不同的党组织参与基层治理模式。生成于新时期的“党建+”社区治理模式相较于以往党组织进入基层的治理实践，具有新的时代意蕴。

(一)“党建+”社区治理模式的时代特征

“党建+”社区治理模式应是边界明晰、内涵确切、结构科学的社区治理新模式，而非囊括一切的大箩筐，并具有新的时代特征。

1.价值引领

价值引领是政党的天生使命。正如马克斯·韦伯所言，“政治：即是领导，或是领导的感化力，是一个政治联盟——在今天就是一个国家的感化力”[5]67。价值引领是政党在思想层面提升感化力、巩固执政地位的手段之一。生成于政治逻辑诉求下的“党建+”模式，所面对的是由多元利益主体构成的异质性、流动性较强的现代社区。利益多元必然形成思想多元。因此，加强对社区党员以及社区群众的思想政治教育，厚植执政基础，引领多元价值走向马克思主义就显得尤为重要。

社区治理中的价值引领需要通过政党社会化来实现。与政党行政化相对，政党社会化主要是指党组织在实际运作过程中，应适时“根据社会变化的需要，吸收社会领域的价值理念、沟通方式、组织技巧等内容”[6]，最终使其运作逻辑适应社会需求，促进政党与社会相结合的活动方式。事实上，中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革过程中所践行的“群众路线”正是政党社会化的体现。因此，政党在社会中获得资源与合法性，又用其自身的意识形态引领社会主流价值体系，最终形成了逻辑闭环。就“党建+”治理模式本身而言，其价值基础体现为政党超越国家公共权力，深入基层“和最广大的人民群众取得最密切的联系”[7]1094，在了解社区民众最新思想动态的基础上进行思想政治教育，实现价值引领的最终目标。

2.合作引领

现代社区是典型的陌生人社会，缺乏内生的信任资本，利益分化甚于利益一致，加之复合制社区治理体系由多元治理主体所构成，彼此间的相互合作虽有可能，但成本较高。此外，社区缺乏激励机制进而造成合作动力不足。种种迹象表明，仅依靠社区动员难以生成高效的自发合作，亟需依靠“党建+合作”来引领建构社区合作机制。

合作引领的落实主要基于两个方面，即催化合作和优化协作。具体说来，相较于消极干预和过度干预，催化合作指的是政党适度、柔性介入社区治理之中，“主要依靠人情面子和公共荣誉等柔性资源实现对关键少数的选择性激励”[8]并以行政力量作为补充的群众工作方法。催化合作的最终目的是提高社区内部各主体的合作意识和能力，最终实现社区善治乃至自治。其中，政党只起到建构并完善社区的动员机制，以有限资源激励少数人群的“催化剂”作用。与催化合作不同，优化协作则是依托党组织能够获得来自科层体系的响应和支持的天生优势，通过下沉治理资源、提高行政效率等手段促使其他治理主体的协助作用得到最大化发挥，进而弥补社区自治的不足。因此，“党建+合作”体现了政党力量的有限但高效发挥，既有利于完善基层治理秩序，又充分激活其他治理要素，体现了“官治”与“民治”的统一，在给社区自治提供独立空间的基础上，促进社区自治走向社区善治。

3.服务引领

长久以来，学界主要以“嵌入吸纳制”来阐释中国的“政党-社会”关系形态。所谓“嵌入”主要是指以组织嵌入和人事嵌入的方式在全国范围内建立起基层组织网络和党员干部网络；所谓“吸纳”则是将社会个体吸纳进体系内部的行为过程，如行政吸纳社会。“嵌入吸纳制”在某种程度上确实能够解释中国的“政党-社会”关系模式，扩大党对基层社会施加影响力的覆盖面，但自上而下的单向视角忽视了基层社会的变化，充斥着政党中心主义色彩。因此，服务引领作为“党建+”模式的又一重要特征，在跳出“嵌入吸纳制”窠臼的基础上对其进行超越，是新时期的政党-社会关系在社区治理层面的微观显现。

传统管控逻辑下的政党组织在社区治理中扮演“全能保姆”角色，虽有一定成效，但极大地压缩了社区自治空间，削弱了社区群众的自我意识，不利于社区治理走向民主化、现代化。事实上，“党建+服务”引领的实现需要党组织合理分配政治与行政职能，在社区治理中淡化行政色彩，摒弃自上而下的管控思维，以平等开放的态度参与到扁平化社区治理当中。这是实现“党建+服务”引领的思想前提。此外，下沉服务资源是避免服务“悬浮化”，实现服务引领的现实基础。因此，“党建+服务”引领体现了中国社区治理体制的深度转型，不仅彰显了治理理念的革新，也为党组织在社区治理中建构了执政空间，具有较强的现实意蕴。

4.机制引领

社区治理模式的践行有赖于科学高效的机制支持。立足于全面深化改革的时代背景，“党建+”模式若要实现其在价值、合作以及服务等方面的引领目标并获得长远发展，就必须结合社区实况，改革传统治理模式所依存的原有机制，实现社区治理的机制引领。事实上，相较于传统自上而下的纵向管理模式，趋于扁平化的现代社区治理需要党组织重构相应体制机制。

“党建+”模式应健全与完善资源整合机制、利益协调机制和保障机制来实现对社区治理的机制引领。具体说来，为形成社区资源合力，避免出现资源真空抑或浪费现象，党组织应搭建社区资源整合平台，完善资源整合机制以促使资源效益发挥至最优程度。针对异质性的社区构成所造就的利益分化严重、社区共同体意识薄弱等问题，亟需党组织建构利益协调机制，建设和谐社区。此外，党组织还应完善社区保障机制，促进社区的全面、均衡发展。可以说，机制引领是“党建+”模式践行的秩序基础。

由此可见，“党建+”模式主要以价值引领、合作引领、服务引领、机制引领为主要构成部分，最终呈现以党建为核心、以四种引领内容为组成的外显样态。

(二)“党建+”社区治理模式的创新点

相较于以往党组织进入基层的治理实践，“党建+”模式具有多重创新之处，内含合理性与创新性。

首先，“党建+”模式适应新时期“国家-社会”的关系格局。具体说来，国家层面能够为社区发展提供制度支持和稳定的发展环境，社会层面则能为其补给外部资源，弥补国家在社区治理中的缺失，两者逐渐向正向博弈的方向发展。“党建+”模式既能适应国家对社区治理的宏观布局，有效传达国家意志和行动指令，并将社区作为思想政治教育的前沿阵地为国家建设发挥思想维稳作用，又能为社会力量的生长提供空间。因此，“党建+”模式适应了社区治理现代化的需要，具有前瞻性和超越性。

其次，“党建+”模式下的党组织在社区治理实践中扮演引领者角色，并逐渐完善引领作用的实现机制。具体说来，中国社会结构的转型发展加速了“单位制”的解体和市民社会的生长，国家与社会的关系模式逐渐从纵向控制向横向互动转变。社区治理试图跳出传统科层制管理模式，进而追求扁平化的治理结构。这就要求党组织在社区治理中淡化行政色彩，实现功能转换。“党建+”模式能够有效激发社区治理活力，在树立权威和实现民主之间达到微妙平衡，进而带领社区治理走向科学化、民主化。这是以往党组织进入基层乃至社区所采用的治理模式所无法超越的。

最后，“党建+”模式能够激活社区治理要素，给予其他主体充分的行动空间和资源支持，最大程度发挥党建与社区治理的复合效应。例如，自治作为社区治理的基本要素之一，难以在异质性较强且尚未发展成熟的社区中独立发挥作用，经常处于无序状态。基于此，党组织能够适度参与各主体间的矛盾协调，参与社区自治的平台搭建、秩序建构，构建社区互联、互补以及风险共担的自治体系，最终引领社区自治走向健康有序发展。因此，“党建+”模式下的社区治理并非是党组织的一枝独秀，而是以其为核心的治理主体“大合唱”，既能够发挥党组织的核心引领作用，又能够激发其他治理主体的积极性与创造性，推动社区治理走向社区善治。

总而言之，“党建+”模式作为扎根于过去、生成于现代的社区治理新模式，内含多重生成逻辑，具有丰富的时代意蕴和现实价值。尽管在践行中面临诸多困境与挑战，但其仍然是契合时代发展理念，适应社区治理潮流，具有前瞻性、超越性的新事物，蕴含强劲的内在生命力。