权力结构视域下检察权运行机制研究

张永进

(河北经贸大学 法学院，石家庄 050061)

一、问题的提出

检察权运行机制是指检察权在动态运行中所形成的程序和制度。它是检察权制度化、时代化、动态化的表现方式[1]，检察权的内涵和外延需要通过运行机制表现出来，有什么样的检察权就有什么样的运行机制，当然检察权的运行机制也要受到时代发展、物质保障等因素的制约。无论是官方文件还是学界理论研究，都将司法责任制、检察官办案责任制、检察权运行机制等概念进行替代使用，并且外延不同，从而导致研究中概念界定的混乱，由此也使得界定检察权运行机制的概念，以及检察权运行机制与相关内容概念的关系成为必要。从检察权运行机制改革文件的名称来看，先后使用了检察官办案责任制改革意见、检察权运行机制改革意见和司法责任制改革意见三个名称，并将最终名称规定为《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。从上述术语使用历程及内涵来看，其实上述三个名称的指向是同一的，检察权运行机制侧重从改革目标层面界定，检察官办案责任制注重从实践操作层面界定，司法责任制则是较为关注办案责任。如此而言，上述三个名称本质上是一致的。

根据检察权运行机制的结构及其机理，可以将检察权运行机制分为宏观、微观两个层次，当然也有宏观、中观、微观三个层次的分法。较为主流的则是两分法，前者主要是指检察机关之间以及检察机关与其他机关之间的运行过程，反映的是机关之间的运行轨迹；后者则是指检察权在检察机关内部的运行过程，反映的是同一检察机关内部各个主体之间的运行轨迹[2]。基于研究内容，本文所关注的主要是狭义的检察权运行机制，即检察权内部运行机制。检察权运行机制的制约因素很多，其中检察权的基本属性则起决定性作用，因为检察权的基本属性需要通过检察权的运行机制表现出来，有什么属性的检察权，就会有什么样的检察权运行机制[3]15。

检察权运行机制具有以下特征：一是法定性。法定性不仅表现在检察权运行机制构成要素的法定性上，而且表现在检察权构成要素相互作用和相互影响整体状态法定性上。二是一体性。检察一体是指上下一体、协同配合、职能统一的检察权运行方式，反映了由检察权的特殊性所决定的检察权运作的内在规律，是运用检察权必须遵循的基本原理。三是程序性。检察权运行机制的程序性是由检察权的程序性决定的，检察权主体行使检察权必须遵守一定的程序。四是复合性。检察权不是一种单一的权力，这就决定了其运行机制也具有复合性。

二、权力结构视域下检察权运行机制的分析框架

(一)权力结构理论

“结构”一词来自于控制论，旨在关注事物的组成要素及其相互关系[4]44。权力结构是指关于权力内部的构成及关系。从当前研究来看，权力结构在社会学、政治学、法学等诸多学科均有出现[5]，但是上述学科对于权力结构的认识多作为基本共识而加以使用，无论是一般学术交流还是专业研究都缺乏对权力结构的概念限定和蕴意解释。当然，这并非意味着这种概念限定不重要，而是权力结构的分析框架已然在很多学者面前成为基本的公共常识，无需再予赘言[6]。这种基本共识的达成，与“权力”和“结构”两者概念的基础性地位也有很大关系。特别是“权力”概念的多样性，迄今为止尚未有一个权威的界定，再加上“结构”作为一种分析框架其概念的外延也十分广泛。由此，作为分析框架的“权力结构”其自身概念也就着墨较少。即便如此，也有必要对于“权力结构”的概念进行分析，至少厘清其框架范围。检察权作为权力的一种，其概念的分析和界定不做重点论述，而主要关注其权力的结构分析。

何为“结构”，从当前理论研究来看，“结构”分析是社会学的重要研究范畴，指各种关系的总和，并且各种关系并非完全隔离，而是相互交叉和作用，从而形成一个整体[7]4。“结构是要素和要素间关系的总和，这种关系在一系列的变形过程中保持着不变的特性。”[8]299结构分析是结构主义研究方法的简化，旨在以整体的视角，对各类要素或现象的分析，而非关注其性质，进而发现整体内部的关系及其转化[9]。权力结构分析是结构分析方法对权力领域的分析，即权力内部构成要素及相互关系，涵盖了权力的主体、权力的配置、权力主体的关系等内容[10]144。权力结构分析方法在政治学、法学等领域都有涉及，并且影响重大。由于“权力”概念的伸缩性，所以权力结构分析既可以在整个国家权力范围内进行宏观分析，也可以对某一个具体的权力进行微观的分析。检察权运行机制中的权力结构分析则是对检察权内部配置及其运行关系进行的研究和关注。故此，对于检察权运行机制的研究可以借鉴权力结构理论，从检察权运行机制内部窥探不同视域下的检察权运行机制，从而进行对比分析。

(二)权力结构分析的可行性

检察权运行的权力结构分析虽然较为薄弱，但并非完全空白。早在20世纪90年代，四川大学左卫民教授曾撰文以权力结构的分析框架对法院内部权力要素的配置及运行进行论述，开启了对审判权进行权力结构分析的先河[11]。此后，在2016年，又以权力结构分析方法对当前检察院内部权力结构的特征及问题进行总结，并指出其转变的动因和方向[12]15。此外，武汉大学刘国媛在其博士论文《结构之维检察权》中，对检察权进行了宏观、中观的结构解读[13]。从这些研究成果来看，对于检察权运行机制进行权力结构分析，不仅可行，而且必要。因为权力结构研究打破了权力崇拜，认为权力是一种可以被安排的事物，是对权力的一种中立、客观视角的研究[14]221。

一是权力结构分析框架是一种客观的研究方法，为检察权运行机制改革研究确定了研究范围。由于权力结构完全是基于对权力的技术性分析，所以对权力结构的研究较为客观，同时，结构主义分析主要是对其稳定性要素及关系的把握，所以权力结构的分析方法可以为检察权运行机制改革确定研究的范围和框架。由于权力范围的伸缩性，对于检察权运行机制的研究，可分为宏观层面的权力结构分析和微观层面的权力结构分析，宏观层面注重检察权运行机制在宪政体制、司法体制等视域内的地位、功能和关系；而微观层面的权力结构分析则注重检察权运行机制内部的权力主体、权力配置、权力运行和权力监督。这种分析超越了道德、伦理等主观领域的限制，是对检察权运行机制客观、技术性的分析研究方法，为检察权运行机制改革研究提供了模式比较。

二是权力结构分析框架是一种中立的研究方法，为检察权运行机制改革研究提供了评价标准。由于权力结构研究方法的中立性，它为检察权运行机制改革的科学与否提供了衡量的可能。从检察权运行机制的改革内容来看，对其权力结构分析可分为两个层面：一方面，静态意义上的权力结构，即检察权内部的配置和分布；另一方面，动态意义上的权力结构，即检察权的内部运行关系。权力结构分析可以分别对其静态意义和动态意义层面提供评价测量的可能。在静态意义上，可从检察独立与检察一体配置要求的形式化标准进行判断，关键在于对检察独立特殊性的把握上；而在动态意义上，可从司法效率和司法公正的实质化标准进行判断，其关键在于检察权的运行是否遵守司法的基本规律。

三是权力结构分析框架是一种科学的研究方法，为检察权运行机制改革研究提供了模式比较。正是由于权力结构研究的科学性和跨地域性，通过不同国家或地区检察权运行机制的结构分析，从而使得检察权运行机制的研究成为一种可以进行对比的模式研究。正是由于对检察权运行机制的权力结构进行分析，从而使得对检察权运行机制的分析更为客观和科学。

(三)权力结构视域下检察权运行机制的主要内容

一是检察权运行组织。检察权运行组织即检察机关办案组织。从字义来看，“办案组织”是办案与组织的组合词。办案组织就是为办理案件而建立的社会单元，它具有系统性、结构性和目的性的特征。与审判机关办案组织悠久的研究传统相比，检察机关办案组织的提出只是近年来的新鲜产物。由于检察机关行政化办案模式，从而在内部结构中长期只有科、处、厅等内设机构概念，而未演化为与办案责任相关联的办案组织概念。从检察机关办案组织的规范词源上看，有关检察机关“办案组织”的最早表述出现在最高人民检察院2013年底所公布的《2014-2018年基层人民检察院建设规划》，该《规划》指出，“办案组织”是检察官职业化管理体系的组成部分，在内容上主要包括检察资源配置和内设机构设置两个部分。据此可知，此时有关检察机关办案组织的表述重点在于资源配置和内设机构，而非检察权运行机制改革中所言的“办案单元”。2015年，最高人民检察院在《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中，首次明确建立健全检察机关司法办案组织，形成符合检察工作规律、检察职业特点的组织结构。据此，检察权运行机制意义上的“办案组织”被正式提出。2018年，修订后的《人民检察院组织法》第3章，首次以法律的形式明确了人民检察院的办案组织，即由独任检察官、检察官办案组和检察委员会组成[15]。至于检察长、副检察长、内设机构负责人等则是以检察官身份单独办理案件或者以参加法定或固定办案组织的形式成为办案组织。

二是检察权运行构造。检察权运行构造是检察权运行机制的核心[16]，包括了静态的权力配置和动态的运行关系两个方面，其中权力配置主要解决检察权的横向关系和权力分类；运行关系则主要解决检察权的纵向关系和权力行使。虽然两者概念泾渭分明，但是又密切联系。因为无论是权力配置还是运行关系，都与检察权的内容密切相关，甚至决定权力配置和运行关系的调整。从《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》的规定来看，检察机关在刑事诉讼中具有的四项主要权能，即检察、批准逮捕、侦查和公诉[17]78。除“检察”职能外，其他权能较为清晰，何为“检察”学界存在较大争议。笔者认为，首先，“检察”概念本身具有多意性和丰富性，但是对其进行解释，应当置于刑事诉讼法律规范中进行，而不能超越规范进行无规矩解释。其次，对“检察”一词概念的解释需要遵循法律一致性原则[18]56，即在本法律规范内没有明确含义的，可以通过其他法律用语的界定，进行体系解释。故此，根据《检察官法》[19]和《检察院组织法》的规定，《刑事诉讼法》第3条中的“检察”概念是指除公诉、侦查、批准逮捕职权外的其它诉讼监督权。当然，公诉、侦查、批准逮捕都属于《宪法》意义上的法律监督权。2018年，《人民检察院组织法》进行了大幅修改，明确了检察机关的八项职权，即依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；依照法律规定提起公益诉讼；对诉讼活动实行法律监督；对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；法律规定的其他职权。从这八项职权的内容和性质上看，其实可以用三类职权进行概述，即审查类职权、侦查类职权和监督类职权。审查类职权包括审查批捕、审查起诉；监督类职权包括刑事侦查、诉讼监督、执行监督；诉讼类职权则包括刑事公诉、支持起诉、公益诉讼。

三、权力结构视域下检察权运行机制的主要问题

(一)检察权运行组织规范不足

1.办案组织形式缺乏合理性

一是履行检察业务最高决策功能的检察委员会并未作为办案组织予以对待。目前有关检察委员会的规定，主要由一个条例和三个文件组成[20]。检察委员会的设立，不仅可以防止检察长一人的独断专行，也可发挥群体决策的优势。虽然检察委员会作为重大案件的决策主体因其与亲历性、中立性等司法原则相悖而导致众多学者的若干批评[21]，但是上述批评并未能改变其事实上的特殊办案组织定位，尤其是对于诸多案件具有事实上的最终决定权。然而，几乎所有的改革试点都对检察委员会的办案组织定位进行了技术性回避，这不能不称之为遗憾。

二是检察官办案组的设定存在诸多问题。从改革试点来看，对于检察官办案组固定与否的设置原则并不一致，有的试点单位倾向于以固定设置为原则、以临时组合为例外[22]，有的试点单位则并无设置原则的规定，即根据办案需要而决定固定与否，也就是说固定设置的检察官办案组与临时设置的检察官办案组都是根据办案需要而设置，但是由于固定设置的检察官办案组与临时检察官办案组在组内关系、主任检察官产生机制[23]等方面有所区别，所以，探究影响固定设置检察官办案组的因素很有必要，即由哪些需要、条件、因素考虑设置固定检察官办案组，固定设置的检察官办案组在不同业务种类抑或在整个检察机关内部的比例范围是否需要限定？特别是固定设置的检察官办案组其办案数量如何计算、如何统计、如何评比等方面均处于空白状态。此外，依据检察权属性的不同而分别配置不同的办案组织适用原则，是否就意味着在独任检察官与检察官办案组两类办案组织中检察官的独立性地位和办案方式完全不同呢？也值得一并思考。

2.办案组织内部关系缺乏明确性

一是检察官助理与检察官之间的衔接性不够。一方面，办案组织内部结构紊乱。员额制改革是检察权运行机制改革的前提，虽然根据改革要求，检察官指导检察官助理办理案件，两者之间是明确的指导关系。但是这种指导是应当建立在权力等级体系下的，否则很难发挥其功能。然而，由于受原有行政化的科层制人事管理体制影响，新的“主辅制”办案组织模式可能受到很大冲击。特别是刚刚入额的年轻检察官，配备工作经验丰富但未入额的“科处长”助理，如果仅仅赋予其办案的指导职责，而不赋予检察官一定的管理职责，“主辅制”办案组织模式就很难进行有效地运行。另一方面，办案组织成员职权配置交叉。依据检察权运行机制改革要求，基本确立了检察官、检察官助理以及书记员的职责分工。但是从最高人民检察院公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》来看，有关检察官与检察官助理、检察官助理与书记员的职权存在一定程度上的混同。

二是检察官助理与书记员之间的界限不明。虽然根据改革前的《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，书记员承担的职责较为明确。但是，多数试点地方限于书记员数量的不足，不仅未能划定两者之间的界线，而且直接明确规定，“当没有书记员的，则由检察官助理履行书记员的职责”，这使得检察官助理与书记员的职责更难以区分。实地调研发现，部分地区检察官助理与书记员之间出现了工作上的扯皮现象，协作上效率不高。

3.办案组织的适用范围缺乏规范性

一是办案组织与案件类型之间的配置原则缺乏明确性。从改革实践来看，对于司法属性强的办案活动，一般以配备独任检察官为原则，以检察官办案组为例外；对于行政属性强的办案活动，一般以检察官办案组为原则，以独任检察官为例外；对于监督属性强的办案活动，检察官办案组和独任检察官均可配备。也就是说，上述分类主要基于案件活动所体现的检察权属性不同进行配置。然而，何为司法属性，何为行政属性，乃至于监督属性，这些不同属性对于办案组织形式的要求是什么？改革并未进行有效回应。

二是办案组织与案件类型之间的配置依据较为随意。从改革来看，独任检察官与检察官办案组适用案件范围界限并非泾渭分明，而是处于伸缩状态，从而使得检察官办案组适用范围富于弹性。无论是最高人民检察院的改革意见，还是各地改革试点方案，对于独任检察官与检察官办案组的适用界限多是采用“可以”“也可以”“一般”等模糊词语，以至于从文本解释来看，几乎所有的案件既可以由独任检察官承办，也可以由检察官办案组承办。此外，对于检察权的运行而言，办案组织的配置是确定承办方式和随机分案的基础，所以概括性的配置规定，在给予地方试点改革灵活性的同时，也带来了办案组织配置的随意性。这种随意可能给领导干部干预司法办案活动提供了机会和空间。

三是办案组织与案件类型之间的配置内容较为多变。所谓适用范围富于多变性是指影响检察官办案组适用范围的因素是多样化的，而非单一的变量。从组织行为学原理来看，影响结构的重要因素是规模[24]266。而根据改革方案，对于检察官办案组而言，则包括案件结构与检察职能双重维度的影响[25]。从案件结构上来看，包括了重大、疑难、复杂等案件，从检察职能上包括了行政性职能、司法性职能和司法监督职能。在这种双重维度的影响下，检察官办案组的适用对象更具多样化。特别是对重大、疑难、复杂案件的解释，到底属于客观解释，还是可以由检察官结合自身理解进行主观解释，这对于检察权的运行、监督、责任认定等方面影响重大。因为如果任由检察官为规避风险做主观解释，有可能使以放权为主要内容的检察权运行机制改革落空。

4.办案组织与专业化案件类型的配置要求缺乏规范化

随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，检察机关新增了提起公益诉讼的职能，包括诉前程序和起诉程序。公益诉讼职能的增加是检察官公共利益代表人的法律化，必将丰富中国特色检察制度的理论。然而，相比于传统的检察办案，以食品药品安全、生态环境和资源保护等案件为代表的公益诉讼具有较强的专业性和技术性，需要检察官除具备法律知识外，还需要具备相应专业知识，这就对传统以案件影响度为区分标准的办案组织承办机制失去正当性。从改革来看，有的采取公益诉讼办案组方式，例如，最高人民检察院；有的则限于检察官数量，采取独任检察官方式，上述配置要求并不一致，这直接决定了公益诉讼办案的专业化。此外，随着中国社会进入新时代，网络犯罪、金融犯罪等新型犯罪的出现也给检察机关办案组织的设置带来了新的挑战，对于上述新型犯罪，如何配备办案组织及调整运行关系，直接影响检察办案的效果和质量。

(二)检察权权力构造配置失范

1.检察官放权不足

一是检察官权力数量有限。从权力数量上看，检察长(检察委员会)仍然具有压倒性的多数，而检察官的权力数量则只占少数。当然，在不同业务类型上，检察长与检察官之间的权限比例并不一致，有的业务类型，检察官占据了较高的比例，比如案件管理业务，检察长的权力数量普遍较少，检察官的权力比重普遍较高。但是，这只是个别业务类型，从整体上看，检察长的权力比例居高。这种整体上的比例特征，足以表明对检察官的授权尚不充分，仍然存在较大空间。

二是检察官决定权比例不高。从权力内容的横向分配上看。检察权可分为案件承办权和办案事项决定权。而检察长(检察委员会)所拥有的职权多为办案事项的决定权，即所针对的事项多是终局性、外部性、实体性的，而检察官则多为案件的执行权、建议权、承办权，以及少量的办案事项决定权，所针对的事项多为程序性、操作性、事务性和内部性的。这种权力横向分配的不均衡，导致执行权与决定权的分离，有可能导致对司法亲历性原则的违背[26]319。

三是检察官办案权与文书签发权分离。由于放权不到位，办案决定权与案件承办权被人为分离、办案决定权与文书签发权被人为分离，从而出现作为决定者的检察官没有签发法律文书的权力，进而形成权力运行的两条线。检察官实施具体诉讼行为，检察长决定诉讼效果，人为地将办案实施权与决定权进行了分离，从而使得检察官成为从事某种诉讼行为的资格而非职务。由此造成不同地区检察机关检察官的权限差异过大，难以统一制发标准，更难以明确司法责任。

2.运行主体上的重复叠加

检察权运行机制的改革目标在于改变三级审批制的低效、责任不明以及司法亲历性欠缺的不足。当前检察权运行机制改革更是明确要求突出检察官的办案主体地位，进而实现“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。然而，从改革试点来看，这种改革效果尚不明显，没有合理协调好检察长负责制与检察权运行机制的关系问题，甚至出现审批层次有所反弹的迹象。

一是检察官办案组承办案件。原先的办案模式遵循“检察官承办——部门负责人审核——检察长审批”，也就是说在检察内部案件运行主体上仅限于检察官、部门负责人和检察长这三类主体。而当前改革试点中，除却上述三类主体外，又因为几乎所有检察官办案组均为固定办案组，从而使主任检察官成为了业务部门之下的常设“主体”，由此进一步强化了检察机关内部的行政化。虽然该主体的主要职责为所办案件的组织、指挥、协调和管理，并且当组内检察官承办案件时不行使决定权和审核权。但是，在部分试点改革中却将检察官办案组负责人——主任检察官作为承办案件的基本组织，组内检察官的意见需要先经其审批，再报部门负责人审核，最终由检察长审核[27]。

二是独任检察官承办案件。独任检察官虽然具有一定的独立性，但是其仍然属于某一部门，而部门负责人则对其办案具有一定的监督管理权。一般而言，对于独任检察官承办的案件，在其授权范围内的事项，直接报检察长(副检察长)审核或决定，但是对于职务犯罪案件，仍然由业务部门负责人审核和监督。此外，对于部分重大疑难复杂等特殊案件仍然需要业务部门负责人的核阅。由此，业务部门负责人从审批角色转为“核阅”角色。虽然这一角色转变“根本上”改变了“三级审批制”，但是否所有的办案文书都需要核阅值得思考。如果“核阅权”不限定范围和种类，必将导致业务部门负责人监督权的膨胀，这不仅导致业务部门负责人工作量的“猛增”，而且还会造成事实上的“审批制”。

3.运行内容上的模糊不清

一是检察长指挥监督权实现方式的模糊性。根据《宪法》及《人民检察院组织法》所确立的检察长统一领导人民检察院工作原则，据此确立了检察长的指挥监督权。检察长的指挥监督权应当从纵向和横向两个角度来理解。从纵向来看，主要分为检察指令权(领导权)和监督管理权；从横向来看，则是与检察官并列的办案事项决定权。然而，对于该权力的实现方式、内容及程序则存在模糊性，可能带来指挥监督权的“黑箱作业”[28]355。譬如，检察长在办案中依法行使指挥、审核和决定权，以及检察长以其本来的职务身份直接参与办理重大、疑难、复杂案件，承担侦查、询问、出庭等具体办案活动，对此属于亲自办案抑或行使指挥监督权存在较大争议。此外，监督管理权的内涵是什么？“监督”与“管理”有无区别，两者在权力运行中的表现方式、适用范围及对象如何界定等内容也不明确。

二是业务部门负责人的监督管理权与主办检察官的监督管理权难以区分。在部分改革试点省份，业务部门负责人都必须具有检察官资格，除作为检察官承办案件外，还对部门内检察官办理的案件具有监督管理权。譬如，审核检察官办案、决定召开检察官联席会议等。然而，与此同时，检察官办案组的主办检察官也对于本组检察官办案活动具有监督管理权，包括了办案事项决定权和审核权，这两种权力的配置是否科学？是否相同或类似值得斟酌。

三是主办检察官与检察官之间的协同性不够。虽然最高人民检察院《意见》以及《人民检察院组织法》对于主办检察官的职权采取“办案事项”+“人事管理”两方面的概括，主办检察官只有当组内检察官作为独任检察官承办案件时，才既不行使办案事项决定权，也不行使审核权。尽管如此，检察官办案组多是以独立的组织形式承办案件。

四、权力结构视域下检察权运行机制的完善

(一)以独任检察官为基础重塑办案组织

1.确立办案组织的一元化

一是明确独任检察官作为基本办案组织单元。一是将独任检察官作为检察办案活动组织的基本形式。明确其作为办案主体承办案件，同时根据需要配备必要的检察辅助人员，厘清检察官与检察辅助人员的职责权限关系，突出检察官在办案活动中的主体作用，使其在证据判断、事实认定方面发挥决定性作用。当然，独任检察官作为检察办案活动组织的基本方式并不排斥听取他人的意见，相反，在遇到疑难问题时仍然可以通过检察官联席会议等方式听取其他检察官的意见，从而有利于科学决策。二是赋予检察官相对完整的检察权。当前，改革试点中的权力清单制度将检察权的内容和种类进行了明确列举，并分别赋予检察官和检察长(检察委员会)，这种赋权，对于突出检察官办案主体地位意义重大，然而，纵观检察官被赋予的检察权，多为执行权和建议权，少有决定权，从这一角度来看，检察官所享有的检察权是不完整的。为确保独任检察官作为基本办案单元，就需要赋予其相对完整的检察权，这也是执行权、建议权和决定权合一的效率要求，同时这也是提高检察官职业化、专业化水平的需要。

二是明确检察官办案组作为基本办案单元的补充。随着现代社会的发展，犯罪活动日益呈现组织化、复杂化和多样化特征，单一的独任检察官已经难以满足司法办案的需要。对此，以团队式、协助式等为表现方式的检察官办案组开始出现，成为有效治理犯罪，促进法治进程的重要保障。因为相比于个体决策逻辑推理的优势而言，组织(群体)决策可以在多个选项中做出较为合理的选择，具体到检察办案中，检察官办案组可以更好地适用法律，也可以实现组内的内部监督。故此，检察官办案组作为办案组织形式有其存在的必要性。然而，即便如此，检察官办案组仍然是在独任检察官基础上成立的协作办案组织，其成立和发展并未改变这一基础。这就要求检察官办案组应当作为独任检察官办案组织形式的有益补充，合理确定其适用范围，据此，可分为领导型和指导型两类。所谓领导型检察官办案组，主要是由主办检察官领导指挥组内检察官办案，对于检察官提出的意见可以进行审批改变。指导型检察官办案组，即主办检察官与组内检察官之间是组织、协调关系，在案件办理上仍然由组内检察官承办案件[29]，主办检察官则主要监督检察官办案，审阅检察官的办案意见，对于不同意承办检察官意见的，只能将其意见进行上报，而不能直接改变。

三是限缩检察委员会作为办案组织的功能。由于检察委员会作为办案组织存在亲历性欠缺、责任难以追究，以及群体决策模式在司法办案中的不足等问题，虽然当前认为检察委员会与检察权运行机制改革并不冲突，并且现有规定已经限缩了检察委员会在案件决策中的范围[30]133。司法实践中，根据调研显示，检察委员会讨论范围中案件议题也呈逐渐递减甚至消亡趋势。然而，笔者认为，在检察权运行机制改革中，除限制检察委员会的个案决定的范围外，还应进一步规范个案决策的程序、方式及责任追究机制，即只限于检察官与检察长意见不一致的个案，同时个案决定主要进行法律适用上的评论，对于事实证据部分不作决定；在责任追究上应当遵循主客观相一致原则，注重对其履职的评价和考核，这就要求完善检察委员会会议记录机制，通过会议记录明确责任链条，做到责任到人，追责有效[31]。未来检察委员会定位还是应当从目前的决策、咨议和监督三大功能逐渐调整为指导、咨议和监督新的三大功能，即将个案决策为个案咨议，取消其拥有的个案决定权[32]254。此外，程序上还应被动启动，限制检察长随意启动。

2.提升办案组织内部的规范化

一是明确检察官与检察官助理的法律关系，突出检察官的办案主体地位，科学界定两者的职能区分和双方关系，使检察官助理成为辅助检察官办案的有力助手，接受检察官的指导和监督。这就需要检察官对其助理具有工作分配权、选任建议权、业绩评价建议权、奖惩考核建议权。因为检察官最了解其助理履职情况，此外还能激励检察官助理勤勉履职。

二是以司法亲历性原则为关键节点，区分检察官与检察官助理的职权划分。司法亲历性原则要求检察官必须直接亲自经历办案活动，包括直接性和口头性两个方面[33]。凡是司法亲历性原则要求检察官在证据调查和事实认定方面必须亲自实施的，检察官应当亲自实施，检察官助理不得代为承担，但可以在检察官的指导下协助实施，检察官助理所实施的后果归属检察官。检察官亲历事项以外的职责，既可以由检察官亲自承担，也可以由检察官助理独自承担或协助办理，具体可由检察官根据案件具体情况综合确定。为确保司法亲历性原则的落实，应当制定亲历性清单，明确检察官的专属事项，对于职务犯罪审查案件，检察官应当亲自询问证人、讯问犯罪嫌疑人，制定补充侦查提纲；对于诉讼监督案件必须亲自听取当事人意见、调取关键证据；对于公诉案件必须亲自阅卷，讯问被告人，出席法庭发表公诉意见。

三是协调好检察官与书记员关系。书记员作为检察官的办案辅助人员，虽然理论上讲并非固定配备，而是统一调配，但是从各地实践来看，多是固定配备于某个检察官，同时，检察官对书记员具有考核建议权，这就使得检察官与书记员在方便工作的同时，两者的关系存在行政化趋向。对此，鉴于检察办案与法官审判的差异性，在人员配备上不应追求检察官与书记员的1：1配备比例，而是可由部门负责人统一调配。对于书记员的业绩评价应当主要由检察官进行参与。同时，对书记员在职责定位上主要限于文字记录、司法行政、整理卷宗等工作。

四是明确检察官助理与书记员的法律关系。检察官助理与书记员都属于司法辅助人员，辅助检察官办理案件。但从改革方向来看，检察官助理作为检察官的候选对象予以培养和发展，进而在职责定位上更加倾向于检察权的分享者、参与者和行使者，让优秀的检察官助理通过遴选、入额等程序及时填补空出的员额职数，从而确保检察官身份养成的职业化和专业化水平。对于书记员，则主要在检察官或其助理的指导下从事记录工作。此外，对于书记员的选拔和任用可从社会中进行公开聘用。

(二)优化检察权权力构造

1.明确检察官权力清单的法律性质

检察官权力清单集中反映了检察官与检察长的职权划分，以及检察官、检察长、业务部门负责人和主任检察官之间的权力关系。在相关司法解释及立法尚未完善之前，基于检察权运行机制改革的要求，明确全国性检察官清单作为规范性文件的定位。即全国性检察官权力清单属最高人民检察院司法解释以外的文件，如此界定，则遵循了《立法法》规定的法制统一原则。而对于目前由各省检察机关制定的检察官权力清单，由于从法律上并未获得全国人大及其常委会的授权，并无制定具有法律性质的抽象性司法解释及其规范的权力，所以对此，应当认定为不同于规范性文件的内部性规范。这种规范，在司法改革背景下，具有特殊的规范效果，即在法律文书中不得援引，但是可以作为规范检察官行为的准则，各主体应当遵循的该规范，必须按照权力清单规定的权力边界行使检察权，逾越或者怠于行使都要承担相应的纪律责任。此外，检察官权力清单应当公开。由于检察官权力清单关系当事人的基本权利，并且具有一定的规范性质，所以从提升司法公信力的角度而言，应当对当事人及社会大众通过多种形式进行公开，从而保障公众知情权。在实施保障上，主要依赖于主动遵循、统一业务系统保障和上级督查等内部方式。

2.科学配置不同职务检察官职权

一是在权力清单配置主体上实现周延化。任何改革都应当依法进行，这是依法治国基本原则的内在要求，检察权运行机制改革也应遵循。故此，应当在检察官权力清单制定上，改变“检察官+主任检察官+部门负责人+检察长”，或者“检察官+检察长+检察委员会”的划分方式，而是将权力清单的主体限定为“检察官+检察长”两元主体，并且采取负面清单形式，明确除法律保留由检察长(检察委员会)决定的，其他检察职权都由检察官行使，从而以法律为标准，将检察官与检察长(检察委员会)之前的职权进行划分。首先，在检察权的权力边界明确性原则下，采取负面清单方式可以最大限度地分权和授权，厘清检察长与检察官的权力边界。其次，基于检察权内容的多样性，完全列举检察官的权力不够现实，而通过“抓大放小”原则，列举检察长的权力则存在可行性。再次，根据《宪法》《刑事诉讼法》等法律规范，对检察长的决定性权力进行梳理也较为可行。

同时，应当注意，对于检察长与检察官的权力归属划分上，并非存在着此消彼长的关系，而是可以通过指挥监督权进行合理转化。对于“未列举的办案事项决定权归检察官行使的形式，与公权力的法无明文规定不得行使的规律相悖”的质疑，笔者认为，此种认识，错误地将“法定原则”简单化地等同于“法律明文列举原则”。首先，从法定原则的目的来看，其主要规范公权力的行使边界，而非用于厘清公权力内部不同主体之间的边界，这是法定原则与组织原则的区别所在。其次，就检察官权力清单而言，采取负面清单抑或正面清单的形式，不在于是否遵循法定原则，而在于是否承认检察官的相对独立地位，是否明确检察权的运行主体，只要在这个方面有所认识，即理解正面清单或负面清单的不同功能所在。

二是在权力清单配置标准上实现规范化。第一，检察官的权力类型。从过去的“三级审批制”的权力分配来看，在科层制内不同主体的权力是不同的，其中建议权和承办权一般属于检察官，监督权属于部门负责人，决定权则由检察长(检察委员会)行使，虽然这种权力运行机制已被理论和实务界所扬弃，但是其关于检察权的动态分类却值得借鉴，并且契合了检察权运行机制的改革目的。故此，对检察权的划分标准应当从动态的适应运行规律的方式予以划分，而纵向的划分方式则凸显出来，依据检察权的运行特征，可分为承办权和办案事项决定权。其中，承办权主要是作为办案组织承办案件的权力。从办案组织规定来看，案件要么由检察官承办，或者检察官办案组承办，这是检察权运行中的开始，也是办案责任归属的依据。而办案事项决定权则是检察权的核心，是在其职权范围内对案件事项做出处理的权力。承办权和办案事项决定权有时统一于检察官，有时则有所区分。当承办权与办案事项决定权统一时，办案组织的权力与责任较为明确具体，检察官办案主体地位较为凸显；当承办权与办案事项决定权相分离时，检察官则作为承办人而不具有对办案事项最终处理权，从而易使行为与效果相分离。第二，检察长的权力类型。对于检察长横向意义上的办案事项决定权应当区分检察权属性、检察院层级、案件的性质、地域区别等方面因素区别划分，在此可不强调各省统一一致，但对于纵向意义上的指挥监督权，则应严格限制范围、形式、内容和效果，从而在责任划分和追究上实现“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。

3.检察权运行关系的规范性

一是检察一体的法定化。检察一体是对大陆法系检察制度内部组织构建以及检察权运行的原理性概括和总结[34]。检察一体除了使检察权的行使更能集中效能、发挥团队力量外，最主要的还是在于发挥内控及监督的功能，使检察权的行使具有一致性且不致滥用[35]134。当然检察一体内涵丰富，并非等同于我国检察办案的审批制，因为审批制是对检察官决策的完全化控制，而检察一体是指检察事务而非行政事务方面的原则，它是建立在检察官独立的基础上，为防止检察权受到不当干预时确立的原则[12]16。从法理上讲，检察官与检察长在办理案件的公正性上并无根本上的区别，检察长之所以具有指挥监督权，关键在于其确保检察机关的整体独立和追诉标准的统一。指挥监督权即指令权，是上级检察官对下级检察官就职权范围上的事项所作出的一般或具体指令，因为检察一体与检察独立的关键在于检察指令权的行使问题[36]。

故此，应当在运行机制上由最高人民检察院统一规范上级检察官的指令权，实现检察指令权的内容法定化、形式书面化、运行补充化和结果归档化，从而压缩指令权，给予检察官更大的独立办案空间。所谓内容法定化[37]，就是指在不改变现行上级人民检察院领导下级人民检察院，检察长领导人民检察院的检察体制下，实现“领导”内容的法定化和明确化。“领导”一词看似简单，但内容却非常丰富。《说文解字》，将其解释为“领者项也，导者致也”，即有引领和引导的作用。从政治权力的角度来看，“领导”就是有效影响的过程[38]4，具体表现为，上级指令权的行使可分为一般指令和个案指令，对于一般指令只能由上级检察机关整体名义发布，对于个案指令，即办案事项决定权必须在宪法、检察院组织法和刑事诉讼法等法律允许范围内进行，不得突破法律规范，对于明显违法的指令，检察官基于客观公正义务可以拒绝执行，并因此不承担任何责任。所谓形式书面化，主要是指上级指令不能以口头、电话、邮件等非正式方式作出，而必须以书面的正规方式作出，从而确保上级指令权行使的规范化和严肃性，防止上级领导变为不当干预。所谓运行补充化，是指上级指令权从本质上属于纠错权，这就在逻辑上要求检察官独立的优先性，指令权的补充性，同时这种补充性也要求采取的指令权应当首先是柔性的、协商性的，其后才是刚性、强制性的。所谓后果归档化，就是指个案指令在相关法律文书生效后，应当归入诉讼档案，允许相关当事人查阅、摘抄和复印，从而使上级指令权处于当事人和社会的公开监督范围之内。

二是检察独立的相对性。由于我国检察官并非“独立官厅”，而事实上是检察长领导下的办案主体，是检察权的分享者，并且在办案行为过程中要接受党的领导和人大监督，这就使得检察独立并非超然于外，而是具有相对性。这种相对性除了具有相对独立的地位保障外，还需要基本必要的制度支撑。首先，确立“文本服从、言论自由”的原则[39]。上级检察官有权对个案进行指示，但该指示必须以书面形式做出，同时附在卷宗之中。此外，也要赋予检察官在出庭公诉中自由裁量权，检察官在法庭上进行口头陈述时则不受检察长指令的限制，而是有权根据个人的内心确信，提出公诉意见。其次，明确法治主义原则。检察长的指挥监督权必须遵循法定主义的要求，对于违法指令，检察官有权拒绝执行。再次，明确法律保留原则。明确规定，对于事实判断，证据采信属于检察官的保留事项，检察长不得对此内容进行指令要求。四是增设前置沟通程序。当检察长在职权范围内否定检察官意见时，应当以沟通、协作和合作的方式，先与下属沟通，双方都听取对方的意见和理由，从而相互修正意见，实现公平正义目的。增设沟通程序以有利于体现检察长或主任检察官对检察官主体地位和相对独立性的尊重，有利于全面准确地分析判断案件。若沟通无法达成一致意见，可报请检察长行使职务转移或收取权，改由检察长或其他检察官办理[40]。